CC BY
65УДК 329, 342.536 ББК 67
DOI 10.24411/2312-0444-2019-1057
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО И ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА РОССИИ
Дмитрий Сергеевич БЕЛЯВСКИЙ, доцент кафедры конституционного и международного права Юридического института Северо-Кавказского федерального университета, кандидат юридических наук, доцент E-mail: [email protected]
Артур Сергеевич БЕГЗАДЯН, доцент кафедры административного и финансового права Юридического института Северо-Кавказского федерального университета, кандидат юридических наук, доцент
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право
Аннотация. В научной статье проводится докт-ринальный анализ определенных проблем соотношения муниципального и избирательного права России.
Сформулированные в статье выводы могут быть использованы в дальнейших теоретических исследованиях вопросов, связанных с предметом правового регулирования и местом в правовой системе России муниципального и избирательного права.
Ключевые слова: муниципальное право, избирательное право, выборы, местное самоуправление, предмет правового регулирования, правовая система.
Annotation. In the scientific article the doctrinal analysis of certain problems of correlation of municipal and electoral law of Russia is carried out.
The conclusions formulated in the article can be used in further theoretical studies of issues related to the subject of legal regulation and the place of municipal and electoral law in the legal system of Russia.
Keywords: municipal law, electoral law, elections, local self-government, subject of legal regulation, legal system.
Сущность предмета регулирования и положение в правовой системе России в настоящее время представляют собой в определенной степени дискуссионные вопросы как для муниципального, так и для избирательного права (как отраслей или институтов права, т.е. определенной упорядоченной совокупности норм права).
В целом, по наиболее распространенному мнению, муниципальное право — это комплексная правовая отрасль (так же, как, например, и экологическое право). Это означает, что оно регулирует самые разнообразные общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления в том числе по формированию органов местного самоуправления, земельные, налоговые, бюджетные и др. Многие из этих отношений соответственно регулируются нормами других отраслей права (конституционного, административного, гражданского, налогового и т.д.). Поскольку, как и любая дру-
гая отрасль права, муниципальное право представляет собой упорядоченную совокупность правовых норм, получается, что среди этих норм есть нормы и других отраслей права — административного, гражданского, налогового и др.
Другой особенностью муниципального права как отрасли права является его относительная новизна появления. Связана она с тем, что до Октябрьской революции 1917 г. местное самоуправление в Российской империи существовало, однако муниципальное право не успело выделиться в качестве самостоятельной отрасли из государственного права. После появления РСФСР, а затем СССР местное самоуправление в СССР было упразднено и заменено системой местных Советов, т.е. местных органов государственной власти (в отличие от самостоятельных по отношению к государственной власти органов местного самоуправления). Возрождение местного самоуправления и начало формирова-
№ 2/2019
ния новой отрасли муниципального права относится к периоду начала 90-х годов XX в.
Существование избирательного же права в качестве самостоятельной отрасли права признается намного реже, хотя определенные параллели между муниципальным и избирательным правом провести в этом отношении все же можно.
При этом необходимо также учитывать, что понятие «избирательное право», помимо прочих значений, используется в объективном и субъективном смысле, т.е. как совокупность правовых норм и как индивидуальное правомочие (право избирать и быть избранным).
А вот термин «муниципальное право» не используется в значении субъективного права или субъективных групп прав местного самоуправления. При этом понятия «право на местное самоуправления», «права местного самоуправления» и им подобные используются в научной литературе1, да и само определение местного самоуправления, содержащееся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»2, трактует его, в том числе, как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Также здесь можно указать на норму п. 2 ст. 2 вышеупомянутого Федерального закона: «В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления». Таким образом, термины «муниципальное право» и «право местного самоуправления» вполне могли бы быть взаимозаменяемы и использоваться как в объективном, так и субъективном смысле. Тем не менее такой традиции в отечественной юриспруденции не сложилось.
Предмет регулирования любой отрасли права — это общественные отношения, на которые направлено регулирование ее норм. Не составляет исключения и муниципальное право, и избирательное право (вне зависимости от того, считать ли их самостоятельной отраслью, подотраслью или институтом права).
Относительно сущности предмета муниципального права среди российских ученых-муни-ципалистов сложилось три основных подхода.
1. По наиболее распространенному (условно его можно назвать комплексным) подходу муниципальное право — новая комплексная от-
расль права России, а предмет муниципального права совпадает (а иногда даже шире) с комплексом отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. Отрасль муниципального права является комплексной, поскольку нормы, из которых она состоит, регулируют весь комплекс общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, в том числе тех, которые регулируются нормами и других отраслей права (административного, гражданского, налогового и т.д.).
Этого подхода придерживаются О.Е. Кута-фин, В.И. Фадеев, А.Н. Кокотов, Н.С. Бондарь, А.Н. Писарев, Е.С. Шугрина и др. Этот подход используется и в настоящей статье.
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев поясняют, что в муниципальном праве в силу специфики его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса «прописки», весьма значительна (т.е. нормы, входящие в эту отрасль одновременно могут входить в число норм других отраслей права)3.
2. По второму, менее распространенному подходу (подход, который можно условно критическим, поскольку он построен на критике недостатков комплексного подхода) — В.И. Васильев, В.А. Баранчиков4 предмет муниципального права «уже», чем комплекс отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления.
Данный подход построен на критике недостатков первого, поскольку в соответствии с первым подходом не совсем понятны пределы регулирования муниципального права. Ученые — сторонники данного подхода полагают, что комплексной отрасли муниципального права не существует, а признают только комплексный характер российского законодательства о местном самоуправлении (поскольку, как известно из теории права, отрасль права и отрасль законодательства — не одно и то же). К предмету же муниципального права относятся только те общественные отношения, которые связаны с организационно-правовой стороной местного самоуправления.
В.И. Васильев рассматривает муниципальное право как подотрасль конституционного права, регулирующую одну из форм народовластия, а именно, муниципальную власть.
В.А. Баранчиков же утверждает, что комплексных отраслей права «в природе не суще-ствует»5.
3. В определенном смысле компромиссного подхода придерживаются, например, А.А. Сергеев и И.В. Выдрин6.
№ 2/2019
И.В. Выдрин, в целом поддерживая комплексный подход, признает возможность постановки вопроса о муниципальном праве как подотрасли конституционного права.
A.A. Сергеев выделяет муниципальное право в широком и узком смысле. В узком смысле он трактует муниципальное право как совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих организацию местного самоуправления. В широком смысле (то, что представители первого из вышеперечисленных подходов называют «комплексной отраслью муниципального права») под муниципальным правом он понимает объединение муниципального права в узком значении с базовыми и локальными межотраслевыми институтами, причем рассмотрение его в этом смысле целесообразно в основном в учебных целях.
Несколько по-иному решается вопрос о предмете регулирования и, соответственно, месте в правовой системе России для избирательного права.
По мнению Ю.В. Иванченкова, предмет избирательного права «представляет собой совокупность общественных отношений, регулируемых избирательным правом. Эти общественные отношения возникают в сфере подготовки и проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления»7. Данный автор особо обращает внимание на то обстоятельство, что «предмет избирательного права РФ не может быть сведен только к субъективным избирательным правам и процедурам их реализации».
С.В. Князев указывал, что «он охватывает собой механизмы воспроизводства представительной государственной и муниципальной власти, призванной обеспечить ее гармоничное согласование с потребностями и интересами гражданского общества, предполагающими ответственный характер участия граждан в формировании выборных политических институтов, а также подконтрольность электорату выборных органов и должностных лиц»8.
Взаимосвязь муниципального и избирательного права при этом прослеживается по многим
направлениям, в том числе и относительно предмета правового регулирования, и места в правовой системе. Например, в ходе организации местного самоуправления готовятся и проводятся местные выборы.
1 См., напр.: Шайхуллин М.С. Анализ общественного мнения об эффективности форм консультативной демократии в контексте гарантий права на осуществление местного самоуправления // Рос. юстиция. 2016. № 5. С. 21—24;
Джагарян Н.В. Национальные и наднациональные гарантии прав местного самоуправления: проблемы сбалансированной реализации // Гос. власть и местное самоуправление. 2014. № 5. С. 26—30.
2 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 (ред. от 06.02.2019 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3 См.: Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Проспект, 2006; Выдрин И.В., Кокотов АН. Муниципальное право России. М., 2001;
Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 2005;
Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н.С. Бондаря. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2002; Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М.: Эксмо, 2007;
Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. М.: ТК Велби, Проспект, 2007.
4 См.: Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2008. С. 9—26;
Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал рос. права. 2006. № 5;
Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. С. 75—83.
5 Баранчиков ВА. Указ. соч.
6 См.: Выдрин И.В. Муниципальное право России. М.: Норма, 2004. С. 9;
Сергеев А.А. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М.: МГУ, 2007. С. 9.
7 Иванченков Ю.В. Избирательное право: понятие, предмет, место в системе российского права // Гос. власть и местное самоуправление. 2013. № 2. С. 20—23.
8 Князев С.В. Современное российское избирательное право: понятие, принципы, источники: Монография. Владивосток, 1999. С. 9.
№ 2/2019
