CC BY
14
Жеребцов Алексей Николаевич Малышев Евгений Александрович
Проблемы обязательных требований при осуществлении федерального государственного миграционного надзора
Обеспечение законности и правопорядка в сфере миграции является значимой задачей для достижения целей государственной миграционной политики Российской Федерации. Между тем в рамках проходящей в нашей стране реформы контрольно-надзорной деятельности до настоящего времени сфера миграционных отношений не затронута, что порождает научно-теоретические и практические проблемы, разрешение которых является насущной задачей современной административно-правовой науки. В представленной статье предлагается концепция обязательных требований, соблюдение которых необходимо в сфере миграции, определяются предмет федерального государственного миграционного надзора и круг субъектов, уполномоченных его осуществлять.
Ключевые слова: иностранные граждане (ИГ), лица без гражданства (ЛБГ), иностранный работник (ИР), предмет надзора, обязательные требования, миграция, федеральный государственный миграционный надзор.
Problems of mandatory requirements in the implementation of federal state migration supervision
Ensuring law and order in the field of migration is a significant task of achieving the goals of the state migration policy of the Russian Federation. Meanwhile, within the framework of the ongoing reforms in our country, control and supervisory activities have not yet affected the sphere of migration relations, thereby giving rise to more scientific, theoretical and practical problems, the resolution of which is an urgent task of modern administrative and legal science. The presented article proposes the concept of mandatory requirements, compliance with which is necessary in the field of migration, determines the subject of federal state migration supervision and the range of subjects authorized to carry it out.
Keywords: foreign citizens, stateless persons, foreign worker, subject of supervision, mandatory requirements, migration, federal state migration supervision.
Происходящая в настоящее время реформа государственного (муниципального) контроля (надзора) - объективный процесс, требующий переосмысления целого ряда вопросов, традиционно не поднимаемых в классической концепции реализации функции контроля (надзора) в государственном управлении (реализации исполнительной власти). Актуальным, на наш взгляд, является и вопрос о содержании обязательных требований как предмета федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции. Очевидно, что четкое определение и конкретизация требований, подлежащих исполнению мигрантами и иными субъектами миграционно-правовых отношений, способствуют нормальному функционированию миграционных процессов при реализации стратегических целей государственной миграционной политики Российской Федерации [1, с. 67-72]. Принятые в настоящее время законодательные акты в области государственного контроля (надзора)
порождают, на наш взгляд, целый комплекс теоретических и практических проблем в сфере миграции населения, а также ряд вопросов, требующих разрешения. Во-первых, применимо ли для федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции формирование системы обязательных требований как предмета данного вида контроля (надзора)? Во-вторых, каково содержание обязательных требований, за соблюдением которых должен осуществляться федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции?
Для определения применимости категории «обязательные требования» к федеральному государственному контролю (надзору) в сфере миграции необходимо проанализировать его легальное понятие, данное в законодательстве о контроле (надзоре). В настоящее время в соответствии со ст. 15 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [2] (далее - ФЗ
88
о государственном контроле) предметом контрольно-надзорных действий выступают обязательные требования, которые, во-первых, установлены нормативными правовыми актами, во-вторых, содержатся в разрешительных документах, в-третьих, предусмотрены в документах, исполнение которых является необходимым в соответствии с законодательством Российской Федерации, в-четвертых, закреплены в решениях, принимаемых по результатам контрольных (надзорных) мероприятий. Иными словами, предметом государственного (муниципального) контроля (надзора) выступают обязательные требования, исполнение которых предусмотрено законодательством или иными правовыми актами (нормативными и правоприменительными), исполнение которых является обязательным в соответствии с законодательством. Анализ положений Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» [3] (далее - ФЗ об обязательных требованиях) свидетельствует, что установление обязательных требований, соблюдение которых является предметом федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции, не предусматривается. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 1 указанного закона он регламентирует правовые и организационные отношения по установлению и оценке применения содержащихся в нормативных правовых актах обязательных требований, которые должны соблюдаться при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности. Пункт 2 ч. 2 ст. 1 того же закона предусматривает, что его положения не распространяются на отношения, связанные с применением обязательных требований, устанавливаемых в сфере внутренних дел (за исключением требований в части обеспечения безопасности дорожного движения). Из данных положений следует, что предмет федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции не определяется в соответствии с положениями ФЗ о государственном контроле и ФЗ об обязательных требованиях. Нам представляется, что такой подход законодателя порождает нормативно-правовые противоречия, которые заключаются в следующем.
1. В соответствии с ч. 1 ст. 2 ФЗ о государственном контроле данный закон регулирует правоотношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля. В то же время п. 11 ч. 5 ст. 2 указанного закона предусматривает, что его положения не применяются к органи-
зации и осуществлению такого вида государственного контроля (надзора), как федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции.
2. Часть 1 ст. 29.2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [4] (далее - ФЗ о правовом положении ИГ) предусматривает, что федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции включает в себя федеральный контроль (надзор) за пребыванием и проживанием ИГ в Российской Федерации и федеральный государственный контроль (надзор) за трудовой деятельностью ИР. При этом ч. 1 ст. 30 ФЗ о правовом положении ИГ определяет предмет контроля как соблюдение правил проживания, временного пребывания в Российской Федерации и транзитного передвижения в пределах Российской Федерации ИГ и ЛБГ. А ч. 3 ст. 32 того же закона формулирует предмет федерального государственного контроля (надзора) за трудовой деятельностью ИР как соблюдение работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной - требований, установленных приведенным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере миграции, т.е. закрепляет предмет контроля и обязательные требования, определяющие его содержание. Это характерно и для научных работ, которые признают наличие обязательных требований и предмета контроля (надзора) в сфере миграции [5, с. 258-261; 6, с. 49-57]. Одновременно подп. «б» п. 4 Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2012 г. № 1162 [7] (далее - Положение), косвенно формулирует предмет данного вида контроля как проверку соблюдения положений миграционного законодательства Российской Федерации, в том числе определение законности пребывания и соблюдения установленного порядка осуществления ИГ и ЛБГ трудовой деятельности, а также порядка привлечения ИР в Российскую Федерацию и использования их труда. Как видно из приведенных положений, законодательное и подзаконное нормативно-правовое регулирование предмета федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции не совпадает. Положение определяет предмет контроля (надзора) в сфере миграции шире, так как применяемый им термин «миграционное законодательство
89
Российской Федерации» в соответствии с системным толкованием положений ФЗ о правовом положении ИГ шире (например, включает в себя обязательные требования по миграционному учету ИГ и ЛБГ, обязательные требования к вынужденным мигрантам и т.п., кроме того, миграционное законодательство Российской Федерации не сводится лишь к нормам ФЗ о правовом положении ИГ), чем предусмотренная система обязательных требований в предмете контроля (надзора) в приведенном законе.
Представленные проблемы нуждаются не просто в разрешении, но, на наш взгляд, основываясь на системном подходе, необходимо сформировать концепцию предмета федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции, который вернее было бы определить как федеральный государственный миграционный надзор [8, с. 31-34; 9, с. 400-405]. Поскольку любой вид контроля (надзора) должен иметь свой предмет, постольку, по нашему мнению, в его содержание должны входить обязательные требования, которые следует рассматривать так, как они определены в ч. 1 ст. 15 ФЗ о государственном контроле. Для формирования основанной на миграционном законодательстве Российской Федерации системы обязательных требований, входящих в предмет федерального государственного миграционного надзора, необходимо определить, во-первых, содержание миграции населения, регламентируемой нормами российского законодательства и международными договорами, и, во-вторых, круг субъектов, осуществляющих данный вид государственного надзора.
Целью любого вида государственного (муниципального) контроля (надзора) является обеспечение законности, правопорядка и дисциплины в деятельности подконтрольного субъекта, т.е. нормальное функционирование правопорядка в определенной сфере социальной деятельности. Обеспечение законности, правопорядка и дисциплины в сфере миграции необходимо для нормального течения миграци-онно-правовых отношений в целях социально-экономического, включая социально-демографическое, развития страны, обеспечения национальной безопасности и пространственного развития территории Российской Федерации [1, с. 67-72]. Достижение этих стратегических целей государственной миграционной политики России невозможно без системного обеспечения правопорядка в миграционной сфере в целом, а не только в сфере потока внешней и внешней трудовой миграции, которые выступа-
ют ключевыми, но далеко не единственными и не самыми многочисленными видами миграционных потоков. В связи с этим представляется справедливым подход, в соответствии с которым федеральный государственный миграционный надзор складывается из следующих подвидов надзорных мероприятий:
1) федеральный государственный миграционный надзор в сфере внутренней миграции населения;
2) федеральный государственный миграционный надзор в сфере внешней миграции населения;
3) федеральный государственный миграционный надзор в сфере внешней трудовой миграции населения;
4) федеральный государственный миграционный надзор в сфере вынужденной миграции населения.
Каждый из приведенных подвидов федерального государственного миграционного надзора должен иметь свой собственный предмет надзорной деятельности, содержание которого должно находить выражение в обязательных требованиях. В рамках федерального государственного миграционного надзора в сфере внутренней миграции обязательными требованиями должны стать: установленные требования в сфере паспортного режима, закрепленные актами Президента Российской Федерации; требования в сфере регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства. В рамках федерального государственного миграционного надзора в сфере внешней миграции обязательными требованиями должны стать: установленные миграционным законодательством Российской Федерации требования к ИГ и ЛБГ, постоянно проживающим, временно проживающим и пребывающим в Российской Федерации, и их транзитным передвижением в пределах Российской Федерации; правила миграционного учета ИГ и ЛБГ; правила пересечения Государственной границы Российской Федерации гражданами России, ИГ и ЛБГ; правила пограничного режима. Обязательными требованиями при осуществлении федерального государственного миграционного надзора в сфере внешней трудовой миграции выступают: требования по соблюдению работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной требований, установленных миграционным законодательством Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в
90
сфере миграции; требования миграционного законодательства Российской Федерации о порядке и условиях трудоустройства российских граждан за рубежом, включая организованный набор граждан Российской Федерации, ИГ и ЛБГ для осуществления трудовой деятельности; требования, предусмотренные Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. [10] (далее - Договор о ЕАЭС), актами, составляющими право Евразийского экономического союза (ст. 6 Договора о ЕАЭС), положениями международных договоров Российской Федерации, не требующими издания внутригосударственных актов для их применения и действующими в Российской Федерации. Обязательными требованиями при осуществлении федерального государственного миграционного надзора в сфере вынужденной миграции выступают: требования, предусмотренные миграционным законодательством Российской Федерации и международными договорами, определяющие порядок проживания и учета (переучета) на территории Российской Федерации, выполнение установленных требований санитарно-гигиенических норм проживания в месте временного содержания или центре временного размещения вынужденных мигрантов.
Обращает на себя внимание, что федеральный государственный миграционный надзор по указанным четырем подвидам надзорных мероприятий осуществляют не только должностные лица Главного управления по вопросам миграции МВД России (далее - ГУВМ МВД России) и его территориальные органы, но и
1. Жеребцов А.Н., Горбань А.Е. Целевая концепция государственной миграционной политики Российской Федерации и административно-правовой механизм ее реализации. М., 2022.
2. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: федер. закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2020. № 31, ч. I. Ст. 5007.
3. Об обязательных требованиях в Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_358670/
4. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: федер. закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
5. Шайхутдинова Т.Ф., Комовкина Л.С. К вопросу об административной ответственно-
должностные лица пограничных органов ФСБ России, ФСБ России и МИД России. Так, должностные лица ГУВМ МВД России и его территориальные органы должны наделяться правом осуществлять федеральный государственный миграционный надзор в сфере внутренней, внешней, внешней трудовой и вынужденной миграции населения; должностные лица пограничных органов ФСБ России - в сфере внешней миграции при пересечении Государственной границы Российской Федерации и при соблюдении правил пограничного режима; должностные лица ФСБ России - в сфере внешней миграции; должностные лица МИД -в сфере внешней и вынужденной миграции.
В заключение следует отметить, что дальнейшее развитие федерального государственного миграционного надзора в Российской Федерации должно осуществляться посредством формирования его предмета и определения его содержания, т.е. обязательных требований, соблюдение которых подлежит надзорной деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Для эффективного осуществления федерального государственного миграционного надзора необходим системный подход к определению его предмета, который бы включал в себя федеральный государственный миграционный надзор в сфере внутренней, внешней, внешней трудовой и вынужденной миграции населения, что позволит обеспечить законность и правопорядок в миграционной сфере для достижения целей государственной миграционной политики Российской Федерации.
1. Zherebtsov A.N., Gorban A.E. The target concept of the state migration policy of the Russian Federation and the administrative and legal mechanism of its implementation. Moscow, 2022.
2. On State Control (Supervision) and Municipal Control in the Russian Federation: fed. law d.d. July 31, 2020 No. 248-FZ // Coll. legislation of the Russian Federation. 2020. No. 31, pt. I. Art. 5007.
3. On mandatory requirements in the Russian Federation [Web resource]: fed. law d.d. July 31, 2020 No. 247-FZ. URL: https://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_358670/
4. On the Legal Status of Foreign Citizens in the Russian Federation: fed. law d.d. July 25, 2002 No. 115-FZ // Coll. legislation of the Russian Federation. 2002. No. 30. Art. 3032.
5. Shaykhutdinova T.F., Komovkina L.S. On the issue of administrative responsibility for non-compliance with mandatory requirements in the
91
сти за несоблюдение обязательных требований в сфере миграции в связи с неправомерным привлечением к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства // Вестник экономической безопасности. 2021. № 5. С. 258-261.
6. Юзиханова Э.Г. Незаконная миграция: социально-правовая обусловленность и проблемы противодействия // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2019. № 4(50). C. 49-57.
7. Положение об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции: утв. постановлением Правительства РФ от 13 нояб. 2012 г. № 1162 // Собр. законодательства РФ. 2012. № 47. Ст. 6511.
8. Жеребцов А.Н., Малышев Е.А. Федеральный государственный миграционный надзор: перспективы формирования нормативно-правовой концепции // Миграционное право. 2018. № 2. С. 31-34.
9. Жеребцов А.Н., Малышев Е.А. Миграционное право России: учеб. / под общ. ред. А.Н. Жеребцова. 2-е изд. перераб. и доп. М., 2020.
10. Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Евразийской экономической комиссии. URL: http://www.eurasiancommission. org/(дата обращения: 15.07.2022).
field of migration in connection with the unlawful employment of a foreign citizen or a stateless person in the Russian Federation // Economic security bulletin. 2021. No. 5. P. 258-261.
6. Yuzikhanova E.G. Illegal migration: social and legal conditionality and problems of counteraction // Legal science and law enforcement practice. 2019. No. 4(50). P. 49-57.
7. Regulations on the implementation of federal state control (supervision) in the field of migration, approved by the Decree of the Government of the Russian Federation d.d. Nov. 13, 2012 No. 1162 // Coll. legislation of the Russian Federation. 2012. No. 47. Art. 6511.
8. ZherebtsovA.N., Malyshev E.A. Federal state migration control: prospects of the development of the regulatory legal concept//Migration law. 2018. No. 2. P. 31-34.
9. Zherebtsov A.N., Malyshev E.A. Migration law of Russia: textbook / gen ed. by A.N. Zherebtsov. 2nd ed., rev. and augm. Moscow, 2020.
10. Treaty on the Eurasian Economic Union d.d. May 29, 2014 [Web resource] // Official website of the Eurasian Economic Commission. URL: http:// www.eurasiancommission.org/ (date of access: 15.07.2022).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Жеребцов Алексей Николаевич, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности ОВД Краснодарского университета МВД России; e-mail: [email protected];
Малышев Евгений Александрович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Западного филиала Российского государственного университета правосудия; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHORS
A.N. Zherebtsov, Doctor of Sciences in Jurisprudence, Associate Professor, Professor of the Department of Administrative Activity of Internal Affairs Agencies, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected];
E.A. Malyshev, Candidate of Sciences in Jurisprudence, Associate Professor, Assistant Professor of the Department of Public Law Disciplines, North-west branch of the Russian State University of Justice; e-mail: [email protected]
92
