CC BY
16
Труфанов Михаил Егорович
Проблемы обобщения понятийного ресурса в определении административной деятельности полиции
Исследуются пределы понятийного ресурса, необходимого и достаточного для обоснования характерных признаков административной деятельности полиции. Отмечаются недостатки в сравнении классических категорий, свойственных разным этапам развития административного права. Автор приходит к выводу о том, что динамика использования термина «административная деятельность полиции», безусловно, сочетается с теми факторами, которые влияют на формирование определений правосудия и законотворчества, но безграничное заимствование устоявшихся общих форм не способствует ясности и четкости терминологии, служащей уяснению существа вопроса.
Ключевые слова: полиция, административная деятельность полиции, нормы административного права, исполнительно-распорядительная деятельность, властность, органы внутренних дел.
Problems of generalization of the conceptual resource in the definition of administrative activities of the police
The limits of the conceptual resource necessary and sufficient to substantiate the characteristic features of the administrative activity of the police are investigated. There are shortcomings in the comparison of classical categories characteristic of different stages of development of administrative law. The author comes to the conclusion that the dynamics of the use of the term «administrative activities of the police» is certainly combined with those factors that influence the formation of definitions of justice and lawmaking, but the unlimited borrowing of established general forms does not contribute to the clarity of terminology that contributes to understanding the essence of the issue.
Keywords: police, administrative activities of the police, norms of administrative law, executive and administrative activities, power, internal affairs bodies.
В юридической науке широко используются формулировки из философских источников, согласно которым содержание является основной, главной стороной предмета, выражающей его сущность, а форма есть способ существования содержания. При этом существенное в явлении мыслится неизменным, определяющим и содержание, и форму.
Развернутое определение административной деятельности полиции связано с вопросом о ее природе и социальной значимости решаемых ею задач. Примерно так можно рассуждать, обращаясь к принадлежащему А.П. Кореневу [1] определению административной деятельности ОВД, являющемуся, по мнению С.С. Купреева [2, с. 16-29], классическим. Однако количество опубликованных сегодня мнений о признаках и содержании административной деятельности полиции не позволяет согласиться с устоявшимся постулатом о том, что данное определение остается базовым.
Опираясь на бесспорный факт того, что термин «полиция» уже десять лет как офици-
ально вернулся в научный оборот, отметим публикации, принадлежащие Ю.Е. Аврутину [3, с. 51-54], С.П. Матвееву и Т.А. Матвеевой [4, с. 66-73], М.В. Костенникову и А.В. Куракину [5], А.Ю. Афанасьеву и М.Е. Репину [6, с. 162-167] и многим другим авторам, имеющим собственное видение определения административной деятельности полиции. Систематическое употребление той или иной формулировки в исследовательских трудах, принятие их в научном сообществе служат для них основой к перерастанию в класс научных категорий. А правовые категории, как в свое время было отмечено Д.С. Лотте, это «наиболее глубокие, фундаментальные понятия, являющиеся пределом обобщения ... знаний» [7, с. 157].
Заложенное в содержание практически всех учебников своего времени по административной деятельности ОВД определение А.П. Коренева изначально нуждалось в корректировании, поскольку содержало тавтологическую связку терминов «административная деятельность - это деятельность.». Видимо, в свете высокого авторитета автора определения не
80
было нужды в герменевтическом обосновании концептуальной формулировки административной деятельности полиции.
Исполнительно-распорядительный характер. Если считать одним из достижений науки административного права своего времени вывод Н.Е. Бунякина о том, что «административная деятельность является одним из видов государственной деятельности, отличающейся от законодательной и судебной» [8], то в условиях модернизации современных научных взглядов при проработке формулировки административной деятельности полиции нет смысла указывать, что она имеет исполнительно-распорядительный характер. Это очевидно, поскольку полиция так или иначе представлена в Конституции РФ как элемент системы исполнительной власти. Более того, согласно Указу Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 [9] служба полиции идентифицируется в системе Министерства внутренних дел как элемент органа исполнительной власти. В то же время при необходимости определенных уточнений следует обратить внимание на мнение А.В. Безрукова, который отмечает, что, «во-первых, применительно к системе МВД России полиция является все же не органом государственной власти, а структурным подразделением федерального органа исполнительной власти, а во-вторых, полиция существует не только в системе МВД России» [10, с. 69]. Имеется в виду военная полиция, которая функционирует в рамках специальных задач, решаемых Министерством обороны.
Властность. В буквальном сочленении с исполнительно-распорядительным содержанием как раньше, так и сегодня находится признак властности. Этот признак, по нашему мнению, несмотря ни на что, находит отражение в современном теоретическом обосновании данного вида деятельности подразделений полиции и на фоне приведенных аргументов позиционируется как собирательный элемент в сложном определении, предложенном А.В. Зубачом и А.Н. Кокоревым [11, с. 12].
Кроме того, обращение к основному объекту административной деятельности полиции, которым согласно ст. 2 Федерального закона «О полиции» выступает обеспечение правопорядка и общественной безопасности, позволяет специально подчеркнуть, что правопорядок, с одной стороны, выступает юридической основой функционирования государственной власти, а с другой - возникает и существует там и тогда, где и когда государственная власть в нем нуждается. По этому вопросу в извест-
ной научной работе Ю.Е. Аврутина, В.Я. Кико-тя и И.И. Сыдорука отмечается, что «именно власть устанавливает и поддерживает правовой порядок, охраняет от нарушений, а в необходимых случаях и защищает. В системе государственной власти ее исполнительная ветвь реализует значительный объем полномочий по формированию правопорядка и, очевидно, имеет наибольший объем полномочий по его поддержанию» [12].
На фоне таких взглядов требуются ясность и четкость терминологии, способствующей уяснению существа вопроса и устранению почвы для разночтений в соотношении понятий правопорядка и общественного порядка. Сегодня уже очевидно, что со временем подлинные качества, свойственные правопорядку, толкуются по архаичным шаблонам. Выработался «эталонный» набор стереотипов, достаточных для представления правопорядка в доктринах государственного права, административно-правового цикла и теории государства и права. В то же время каждая из них на фоне научной модернизации демонстрирует методологические прорехи и многоаспектную, спорную аргументированность. Общей и приемлемой можно считать ту познавательную позицию, в которой правопорядку свойственно качественное своеобразие, основанное на исключительном приоритете норм права в процессе регулирования общественных отношений. В формировании реакции на нарушение установленных правил поведения он не предполагает морального, религиозно-этического влияния и не использует иные регуляторы общественных отношений, вытекающие из культурно-исторических традиций. Подразделения полиции на основании предоставленных Федеральным законом функциональных возможностей обеспечивают охрану и защиту значительного объема прав и свобод граждан, в том числе и общественного порядка, однако только доступными для нее правовыми средствами.
Регулирование нормами административного права. Административная деятельность полиции регулируется исключительно нормами административного права, из чего следует, что сущность административной деятельности полиции обретает соответствующее содержание в системе действующих норм права и предполагает некоторую дуальность. То есть в первую очередь следует обратить внимание на ее объективный характер в процедурах регулирования и охраны публичных связей, а затем необходимо указать, что образованные в результате правотворчества нормы админи-
81
стративного права наполнены субъективным содержанием. Опираясь на мнение Г.В. Мальцева, следует отметить, что «норма права есть наиболее совершенный инструмент регулирования, она представляет высшую организацию социального контроля» [13, с. 19]. Норма административного права появляется там, где все другие социальные регуляторы - интересы, цели, ценности и др. - действуют ненадежно или вообще не могут работать.
Нормы данной отрасли права, как и выраженное ими долженствование, являются результатом деятельности человека, всегда включают не только осмысленные и признанные правила поведения, но и социальную практику по их реализации. Они отражают то общее, что свойственно всем нормам права, и то особенное, что характеризует административное право.
Обсуждаемая категория регуляторов общественных отношений имеет принципиальное значение для работы определенных подразделений полиции. Их следует считать первостепенным компонентом, посредством которого формируется нормативно-правовая база административной деятельности. Они воплощают в действительность нормальные, принятые обществом модели административной практики, которые находят отражение в правовых формах государственного управления.
Внушительный объем норм административного права содержится в ведомственных нормативных правовых актах. Однако абсолютных оснований для того, чтобы считать административную деятельность полиции подзаконной, как это предлагает С.С. Купреев [14, с. 192], сегодня нет. Доля истины в таком мнении, безусловно, присутствует: «Административная деятельность должна осуществляться четко в рамках установленной государством компетенции» [14, с.192]. Однако следует принять во внимание закономерность в процессе ротации приказов МВД России от 5 мая 2012 г. № 403 и от 30 августа 2017 г. № 685. Оба этих подзаконных правовых акта содержат перечни сотрудников органов внутренних дел, обладающих правом на составление протоколов, определенных в КоАП РФ, но в первом приказе четко детализировано, какие сотрудники (от Центрального аппарата МВД России до сотрудников органов внутренних дел, не обладающих статусом полицейского, но выполняющих задачи, возложенные законом на полицию) и по каким статьям КоАП РФ могут составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание.
В свою очередь, приказ № 685, утверждая практически тот же Перечень сотрудников, жестко определил бланкетную связь их полномочий с ч. 2 ст. 27.3 и ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ, а также п. 11 ч. 1 ст. 12, п. 8 ч. 1 ст. 13, п. 5 ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О полиции».
Достигнутые в ходе нормотворческой деятельности Министерства внутренних дел результаты проецируются на уже действующие предписания, запреты и дозволения, а обладатели властных полномочий в административной деятельности полиции вполне легитимно подхватывают инициативу субъекта управления. В их задачи входит конкретизация общей платформы применительно к предмету актуальной оперативной обстановки.
Полифункциональность. Признак полифункциональности в пределах понятия административной деятельности предполагает выполнение не только регулятивных, но и правоохранительных задач. Без регулятивных и охранительных свойств невозможно представить административную деятельность полиции, целью которой является обеспечение общественной безопасности, правопорядка, а также защита и охрана прав и законных интересов граждан. В зависимости от целей, на которые направлена административная деятельность полиции, ее функции можно разделить на регулятивные и правоохранительные. По мнению отдельных авторов, в содержании административной деятельности можно выделять процедурный и юрисдикцион-ный блоки [15, с. 28].
Регулятивная деятельность внутреннего и внешнего характера предполагает позитивную реализацию норм административного права. В содержании данного вида деятельности следует говорить о порядке реализации сотрудниками и подразделениями полиции, отдельными гражданами России (возможно, иностранцами) и их объединениями собственной модальности в пределах сферы административно-правового регулирования. Реализация регулятивной функции сосредоточена на достижении последовательного, гармоничного исполнения служебных полномочий всеми службами и подразделениями полиции, их личным составом, а может быть, и результативным привлечением дополнительных ресурсов.
Типичные регулятивные способы в системе МВД России сегодня обеспечиваются действием более 60 административных регламентов, 30 из которых напрямую связаны с административной деятельностью полиции.
Правоохранительная деятельность состоит в практической реализации полномочий, выхо-
82
дящих за пределы организационной деятельности. Данные функции отражены в ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О полиции», в соответствии с которой административная деятельность полиции осуществляется по следующим направлениям:
обеспечение защиты личности, общества, государства от противоправных посягательств;
предупреждение и пресечение, выявление преступлений;
предупреждение и пресечение административных правонарушений;
производство по делам об административных правонарушениях;
исполнение административных наказаний; обеспечение правопорядка в общественных местах и безопасности дорожного движения.
Для реализации административно-правовых правоохранительных функций современные полицейские подразделения и отдельные сотрудники имеют соответствующие полномочия, к которым относятся: проведение приема и регистрирования обращений физических и юридических лиц о фактах противоправного поведения; пресечение административных правонарушений и преступлений; требование от граждан и должностных лиц, нарушающих
1. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая: учеб. 3-е изд. М, 2001.
2. Купреев С. С. Генезис понятия «административная деятельность» в юридической науке // Полицейская деятельность. 2017. № 5. С. 16-29.
3. Аврутин Ю.Е. Конституционализация правового регулирования деятельности российской полиции: аксиологические и формально-юридические аспекты // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2012. № 2(54). С. 51-54.
4. Матвеев С.П., Матвеева Т.А. Содержание административной деятельности полиции //Вестник ВГУ. 2018. № 1. С. 66-73.
5. Административная деятельность ОВД: учеб. для вузов / М.В. Костенников [и др.]; под ред. М.В. Костенникова, А.В. Куракина. М., 2019.
6. Афанасьев А.Ю., Репин М.Е. Административная деятельность полиции: от формы к содержанию // Наука, мысль: электрон. период. журн. 2016. № 8-1. С. 162-167.
7. Лотте Д. С. Основы построения научно-технической терминологии: вопросы теории и методики. М., 1961.
общественный порядок, прекращения правонарушений; проверка документов, подтверждающих личные данные гражданина; проверка у физических и юридических лиц документов, предоставляющих специальное право (лицензию) для выполнения конкретно определенного действия либо установленного законом типа работ, контроль за безопасностью осуществления которого включен в полномочия полиции.
Необходимо понимать принципиальную важность взаимосвязи и взаимообусловленности указанных функций административной деятельности полиции. Это означает, что специфическое содержание и способы реализации регулятивной функции подкрепляются, дополняются, конкретизируются содержанием и способами реализации правоохранительной функции, тем самым формируя постоянно возобновляемый управленческий цикл.
На основании изложенного можно настаивать на том, что административная деятельность полиции - это комплекс властных действий и решений соответствующих должностных лиц, основанный преимущественно на нормах административного права и направленный на достижение как регулятивных, так и правоохранительных целей.
1. Administrative activities of internal affairs bodies. General Part: textbook. 3rd ed. Moscow, 2001.
2. Kupreev, S.S. Genesis of the concept of "administrative activity" in legal science // Police activity. 2017. № 5. P. 16-29.
3. Avrutin, Yu.E. Constitutionalization of the legal regulation of the activities of the Russian police: axiological and formal-legal aspects // Bulletin of the St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2012. No. 2(54). P. 51-54.
4. Matveev, S.P., Matveeva, S.P. Contents of administrative activity of the police // Proceedings of Voronezh State University. 2018. № 1. P. 66-73.
5. Administrative activities of internal affairs agencies: textbook for universities / M.V. Kostennikov [et al.]; ed. by M.V. Kostennikov, A.V. Kurakin. Moscow, 2019.
6. Afanasyev, A.Yu., Repin, M.E. Administrative activity of the police: from form to content // Science, thought: electronic periodic journal. 2016. № 8-1. P. 162-167.
7. Lotte, D.S. Basics of construction of scientific and technical terminology: issues of theory and methodology. Moscow, 1961.
8. Bunyakin, N.E. Concept of formation and development of administrative law in Russia. Tambov, 2002.
83
8. Бунякин Н.Е. Концепция становления и развития административного права в России. Тамбов, 2002.
9. Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: указ Президента РФ от 21 дек. 2016 г. № 699 (с изм. на 13 июля 2020 г.). URL: https://base.garant.ru/71572244/
10. Безруков А.В. Конституционно-правовые основы обеспечения правопорядка органами внутренних дел Российской Федерации // Административное право и процесс. 2017. № 8. С. 67-70.
11. Зубач А.В., Кокорев А.Н. Административная деятельность органов внутренних дел в вопросах и ответах. М., 2005.
12. Аврутин Ю.Е. Правопорядок: организационно-правовое обеспечение в Российской Федерации: теорет. административно-правовое исслед.: [монография] / Ю.Е. Аврутин, В.Я. Кикоть, И. И. Сыдорук; Моск. ун-т МВД России. М., 2003.
13. Мальцев Г.В. Развитие права: к единению с разумом и наукой. М., 2005.
14. Купреев С. С. Содержание, формы и методы административной деятельности полиции // Полицейская деятельность. 2014. № 2. С. 191-202.
15. Кирюхин В.В. Административная деятельность полиции по профилактике правонарушений несовершеннолетних: учеб. пособие / В.В. Кирюхин, Н.Н. Пестов, А.С. Ускова. М., 2020.
9. On approval of the Regulation on the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation and the Model Regulations on the territorial body of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation for the subject of the Russian Federation: order of the President of the Russian Federation d.d. Dec. 21, 2016 No. 699 (as amended on July 13, 2020). URL: https://base.garant.ru/71572244/
10. Bezrukov, A.V. Constitutional-legal foundations of law enforcement by the organs of internal affairs of the Russian Federation // Administrative law and process. 2017. № 8. P. 67-70.
11. Zubach, A.V., Kokorev, A.N. Administrative activities of internal affairs bodies in questions and answers. Moscow, 2005.
12. Avrutin, Yu.E. Law and order: organizational and legal support in the Russian Federation: theoretical administrative and legal research: [monograph] / Yu.E. Avrutin, V.Ya. Kikot, I.I. Sydoruk; Moscow university of the Ministry of the Interior of Russia. Moscow, 2003.
13. Maltsev, G.V. Development of law: to unity with reason and science. Moscow, 2005.
14. Kupreev, S.S. Content, forms and methods of administrative activity of the police // Police activity. 2014. No 2. P. 191-202.
15. Kiryukhin, V.V. Administrative activity of the police on the prevention of juvenile delinquency: study aid / V.V. Kiryukhin, N.N. Pestov, A.S. Uskova. Moscow, 2020.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Труфанов Михаил Егорович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административной деятельности ОВД Краснодарского университета МВД России; e-mail: mihail. trufanov@mail.ru
INFORMATION ABOUT AUTHOR
M.E. Trufanov, Doctor of Sciences in Jurisprudence, Professor, Professor of the Department of Administrative Activity of Internal Affairs Agencies, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: mihail.trufanov@mail.ru
84
