CC BY
71
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА УГОЛОВНОГО ПРАВА
СЕРГЕЙ РОМАНОВИЧ ФУТО
Институт государства и права Российской академии наук
119019, Российская Федерация, Москва, ул. Знаменка, д. 10
E-mail: zom-2010@mail.ru
SPIN-код: 6901-6854
DOI: 10.35427/2073-4522-2021-16-2-futo
ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ «О ПОЛИЦИИ» 10 ЛЕТ: ИСТОРИЯ РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ
Памяти заслуженного деятеля науки РФ, заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук, профессора Юрия Ефремовича Аврутина посвящается
Аннотация. Статья раскрывает историю и механизм разработки и принятия Федерального закона «О полиции». В ней содержатся основные этапы и содержание подготовительной и законопроектной работы. Рассказывается о том, как и благодаря кому были сохранены ключевые положения Закона, приводятся конкретные факты и примеры.
Представляется, что статья может быть интересна с точки зрения понимания не только содержания основных положений Закона о полиции, но и условий, в которых они возникли, причинах использования тех или иных формулировок, сохранения отдельных положений предыдущего законодательства.
При таком подходе механизм работы над Законом о полиции будет важен и для современности: с его помощью можно выяснить, что стоит за той или иной действующей нормой, почему она принималась именно в таком виде, какие предпосылки были заложены для работы по совершенствованию Закона в будущем.
Ключевые слова: Закон о полиции; Закон о милиции; законопроектная работа; законотворчество; общественное обсуждение; подготовка закона; полиция; милиция; МВД России; реформирование органов внутренних дел
SERGEY R. FUTO
Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences
10 Znamenka str., Moscow 119019, Russian Federation
E-mail: zom-2010@mail.ru
SPIN code: 6901-6854
THE FEDERAL LAW «ON THE POLICE» IS10 YEARS OLD: DEVELOPMENT AND ADOPTION HISTORY
Dedicated to the memory of the Honored Scientist of the Russian Federation, Honored Lawyer of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor Yuri Efremovich Avrutin
Abstract. The article reveals the history and mechanism of the development and adoption of the Federal Law "On the Police". It contains the main stages and content of the preparatory and legislative work. It describes how and thanks to whom the key provisions of the law were preserved, and provides specific facts and examples.
It seems that the article may be interesting from the point of view of understanding not only the content of the main provisions of the Law on the Police, but also the conditions in which they arose, the reasons for using certain formulations, and the preservation of certain provisions of the previous legislation.
With such an approach, the mechanism of work on the Law on the Police will be crucial for the contemporary world too: with its help, you can find out what is behind a particular current norm, why it was adopted in this form, what prerequisites were laid for handling the improvement of the law in the future.
Keywords: Law on the Police; Law on Militia; legislative work; lawmaking; public discussion; preparation of the law; police; militia; the Ministry of Internal Affairs of Russia; reform of internal affairs bodies
1. Введение
1 марта 2021 г. исполнилось 10 лет с момента вступления в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»1. Это, конечно же, не повод для празднования, а всего лишь очередная возможность по прошествии достаточного периода времени объективно и беспристрастно проанализировать ряд моментов, которые были связаны с условиями его подготовки и принятия, развеять отдельные
1 C3 PO. 2011. № 7. CT. 900.
мифы и развенчать стереотипы, а также расставить необходимые точки и акценты.
Подготовка любого проекта закона, тем более такого концептуального и системообразующего, как Федеральный закон «О полиции»2, всегда требует большой правоподготовительной работы, включая разработку его концепции, всестороннее изучение и обсуждение ключевых его положений.
Учитывая практическую важность и научную ценность документов и материалов, связанных с разработкой и принятием Закона о полиции, они были систематизированы и сохранены в архиве Договорно-правового департамента МВД России3. Публикации отдельных аспектов истории разработки законопроекта были, но осуществлялись они практически сразу после его принятия4.
Материалы, сопутствующие подготовке и принятию закона в развернутом виде, не публиковались, а ознакомление с архивами, содержащими конкретные документы, связанные с его разработкой, на практике представляется весьма затруднительным.
Кроме того, комплексного изложения, включая представления архивных документов, графических образов, фотоматериалов, выписки из стенограмм и расшифровки аудиозаписей заседаний и совещаний, а также рабочих материалов, включая различные редакции самого проекта, как это сделано, например, по итогам разработки и принятия части первой Гражданского кодекса РФ5 или Гражданско-процессуального кодекса РФ6, до настоящего времени не проводилось.
2 Далее — Закон о полиции.
3 До 2011 г. Правового департамента МВД России (ПД МВД России).
4 См.: Черников В.В. Закон о полиции: новая эпоха перемен // Профессионал. 2010. № 6. С. 2—3; Мулукаев Р. С. Закон «О полиции» и некоторые вопросы истории органов внутренних дел // Труды Академии управления МВД России. 2011. № 3. С. 39—41; Футо С.Р. История создания Федерального закона «О полиции» // Полиция — новый институт современной государственной правоохранительной системы: Материалы всероссийской научно-практической конференции. Омск, 2012. С. 32—35; Футо С.Р. Федеральный закон «О полиции»: история создания // Правовая работа в системе МВД России. Специальный выпуск. М., 2011. № 5. С. 72—75.
5 См.: Маковский А.Л. Опись, ставшая летописью // Вестник гражданского права. 2019. № 6. Т. 19. С. 173—181; Опись подготовительных материалов к проекту части первой Гражданского кодекса Российской Федерации // Вестник гражданского права. 2019. № 6. Т. 19. С. 181-208.
6 См.: Путь к закону: (исход. документы, поясн. зап., материалы конф., варианты проекта ГПК, новый ГПК РФ) / Под ред. М.К. Треушникова. М.: Горо-дец, 2004.
Федеральный закон «О полиции» являет собой не только эпохальное событие в развитии полицейского законодательства и правовой системы Российской Федерации. Он играет центральную роль в организации практической работы по защите прав и свобод граждан, противодействию преступности, охране собственности, обеспечению общественного порядка и безопасности в стране. С его принятием завершилась эпоха карательного милицейского законодательства, сформировавшегося еще в советский период7.
В то же время следует помнить, что это вариант закона с компромиссами именно того периода. И в том, что в нем остались все наиболее важные положения для правоприменительной деятельности8, огромная заслуга его разработчиков и прежде всего руководителя рабочей группы по его подготовке — заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук, профессора, генерал-лейтенанта милиции, начальника Правового департамента МВД России В.В. Черникова. Он, будучи не только признанным крупнейшим ученым, одним из основных авторов Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»9, но и практиком — основателем юридической службы МВД России в ее современном виде, сумел осуществить замысел, при котором проект закона о полиции сохранил свою основу и не был выхолощен многочисленными корректировками и поправками, включая порой весьма радикальные и абсурдные.
Именно благодаря ему была реализована концепция, при которой, избавляясь от внешней «мишуры», оставалась его содержательная сердцевина: соглашаясь на отдельные замечания и поправки по проекту закона, его сущностное удалось не только сохранить, но и усилить. Одновременно были созданы условия для положительного решения вопроса об исключении несвойственных для органов внутренних дел Российской Федерации функций из закона.
Как справедливо и тонко отметил Г.М. Резник в ходе состоявшегося 1 февраля 2011 г. расширенного заседания Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности, на котором рассматривался законопроект перед его одобрением, «в первоначальном виде закон был напичкан страшилками, соответственно, на которые должны были на-
7 См.: Аврутин Ю.Е., Булавин С.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный). М., 2011. С. 3.
8 Не простая «маскировка» положений Закона о милиции, а именно бережное сохранение концептуальных его аспектов.
9 Далее также — Закон о милиции.
броситься и которые, понятно, обязательно должны были быть устранены с тем, чтобы не обратить внимание на некоторые такие... некие загогулины, которые спрятаны там и в которых, собственно говоря, и кроется дьявол». Несмотря на имеющиеся у него по понятным причинам замечания, включая вопрос переименования милиции в полицию и еще некоторых концептуальных, подчеркнул, что на момент принятия закона он приобрел пристойный вид.
Многим, конечно же, пришлось и пожертвовать, например, такой важной новеллой, которая в конечном итоге не вошла в закон, как презумпция законности деятельности сотрудника полиции (первоначально положения содержались в тексте ст. 32 законопроекта «Гарантии правовой защиты сотрудника милиции»). Она была сформулирована на основе предложенных Ю.П. Соловьем положений.
Закреплялось, что «требования сотрудника милиции, обращенные к гражданам, должностным лицам и организациям, и предпринимаемые им действия считаются законными до тех пор, пока в предусмотренном федеральным законом порядке не будет установлено иное».
Нельзя утверждать, что общество совсем не было готово к такой формулировке, но весьма одиозная10 ее трактовка стала непреодолимым препятствием для закрепления указанных положений в законе11. Эта норма была исключена из текста законопроекта по итогам его общественного обсуждения. Но даже по прошествии значительного времени споры вокруг этого правового постулата не утихают даже среди профессионалов12. При обсуждении проекта Закона о полиции во втором чтении депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации А.М. Макаров назвал отказ от указанной презумпции «главным достижением того, что внесено в Думу»13.
10 Аналогичным образом недобросовестные критики уже нового законопроекта рассказывают о законодательном закреплении «беспредела» силовиков при применении мер непосредственного принуждения, например огнестрельного оружия. См.: Полный беспредел? Полицейские теперь имеют право проникать в квартиры, вскрывать машины и стрелять! URL: https://www.9111.ru/ques-tions/7777777771124047/ (дата обращения: 09.12.2020).
11 См.: Барахоева А.Р. Консерватизм стереотипов восприятия презумпции законности и действий сотрудников полиции: сущность, социальная опасность, пути преодоления // Юридическая техника. 2010. № 4. С. 100—102.
12 См.: «Административный беспредел»: юристы выступили против презумпции доверия полиции. URL: https://pravo.ru/news/view/141399/?cl=DT (дата обращения: 24.11.2020).
13 См.: Стенограмма пленарного заседания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 28 января 2011 г.
По ряду объективных причин также не могли быть реализованы, хотя и не отвергнуты полностью, предложения Ю.П. Соловья о необходимости формирования в Российской Федерации муниципальной полиции, вместе с распределением компетенций между ней и федеральной полицией.
В ходе подготовки законопроекта и его дальнейшего обсуждения мнения о целесообразности разделения полиции на федеральную и муниципальную неоднократно высказывались. Однако на тот период времени более эффективной была признана такая организационная модель, когда полиция органично встроена в централизованную систему органов внутренних дел. При этом отмечалось, что введение подобной модели, по словам Президента РФ Д.А. Медведева, мера временная. Она необходима в первоначальный период становления нового правоохранительного института. В дальнейшем вполне возможно вернуться к рассмотрению вопроса о построении централизованной системы полиции субъектового и муниципального уровней. «В будущем нужно создать такую систему полиции, которая будет иметь как мощную федеральную составляющую, что, собственно, и сегодня есть, так и очень мощную региональную и муниципальную составляющую»14.
И спустя 10 лет многие из предложенных и отвергнутых ранее положений не теряют своей актуальности, дожидаясь соответствующих решений в политической плоскости. Остаются востребованными и другие идеи Ю.П. Соловья, например, в части правового регулирования применения полицией мер непосредственного принуждения, принципов организации деятельности полиции и многое другое.
Отдельные слова благодарности и искренней признательности хотелось бы выразить и Ю.Е. Аврутину. Это был поистине не только выдающийся ученый, государственный деятель, настоящий практик, посвятивший всю свою жизнь вопросам деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, но и яркая незаурядная личность, участие которого в рабочей группе сделало ее насыщенной и внесло неоценимый вклад в конечные результаты работы. Он ушел из жизни 18 апреля 2018 г. после тяжелой болезни, но оставил после себя богатое наследие.
14 См.: Встреча с представителями правоохранительных органов и общественности Ставропольского края 19 августа 2010 г. в г. Пятигорске. URL: ЬИр://президент. рф/%В0%В2%Б1%8В%В1%81%В1%82%В1%83%В0%ВР%В0%ВВ%Б0%В5%В0 %BD%D0%B8%D1%8F/8682 (дата обращения: 09.12.2020).
Уникальный талант Ю.Е. Аврутина невозможно передать в нескольких строках — его 70-летнему юбилею был посвящен отдельный выпуск журнала «Административное право и процесс», в редакционный совет которого он входил долгие годы15. Именно там подробно раскрыта личность Ю.Е. Аврутина как авторитетного ученого, заслуженного научного деятеля, прекрасного педагога, уникального практика, заботливого наставника и талантливого учителя, искреннего товарища и верного друга.
Деятельность в составе рабочей группы он успешно сочетал с основной работой в Санкт-Петербургском университете МВД России, где являлся безусловным лидером научно-педагогической школы, занимаясь педагогической деятельностью, научным руководством и консультированием по диссертационным исследованиям, с работой в редакционных коллегиях ряда ведущих научных и научно-практических журналов, а также с участием в Экспертном совете по праву Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки РФ.
Приведу один яркий пример, когда его научная прозорливость, основанная на богатом жизненном опыте, знаниях теории и практики полицейской деятельности, нашла свою реализацию в совместной деятельности по подготовке закона.
Уже на этапе начала формирования концепции проекта федерального закона, тогда еще «О милиции», членом рабочей группы по его подготовке Ю.Е. Аврутиным было предложено обратиться к историческому термину «полиция» и подготовить проект именно с таким наименованием. На первом же рабочем совещании у статс-секретаря — заместителя министра внутренних дел РФ Булавина С.П. эта концептуальная идея не нашла своей поддержки. И только через полгода — на состоявшемся 9 августа 2010 г. совещании Президентом РФ было озвучено решение о переименовании милиции в полицию и дано указание разработать унифицированный нормативный акт — проект федерального закона «О полиции», который лег бы в основу деятельности вновь созданного в России института полиции16.
Вклад Ю.Е. Аврутина в общую работу невозможно переоценить: представленная им концепция, а также разработанный еще в начале 2000-х гг. законопроект стали основой для многих итоговых документов, а концепция партнерской модели взаимоотношений милиции
15 Административное право и процесс. 2017. № 3.
16 Российская газета. 2010. 9 авг. URL: https://rg.ru/2010/08/09/policia.html (дата обращения: 25.01.2021).
и общества — лейтмотивом дальнейшей работы. Конечно же, многие воззрения Ю.Е. Аврутина не могли найти отражение в законе по ряду объективных и субъективных причин, но они были реализованы в его научных трудах, также ставших основой для дальнейшего совершенствования деятельности полицейских органов и органов внутренних дел Российской Федерации17.
Беспрецедентным оказался и сам процесс подготовки законопроекта. Его создавала большая группа специалистов, включавшая в себя наиболее квалифицированных сотрудников МВД России и других правоохранительных органов, ученых, представителей общественных (в частности, правозащитных) организаций в максимально открытой форме. Если рассматривать нормотворчество в широком смысле, то авторами закона являются многие тысячи: от профессиональных юристов-правовиков, ученых, государственных служащих, депутатов Государственной Думы и сенаторов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представителей общественных организаций до простых граждан, которые приняли активное участие в обсуждении законопроекта и выразили по нему свое мнение.
Сжатые сроки подготовки проекта Закона о полиции также не имеют аналогов в современной законотворческой практике: первая его концепция была разработана и обсуждена уже через месяц, а итоговый вариант, который после подготовки в МВД России был направлен в ГПУ Президента РФ — через четыре, в июле 2010 г. Обстоятель-
17 См. например: Аврутин Ю.Е, Булавин С.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (поглавный). М., 2011; Аврутин Ю.Е, Булавин С.П, Соловей Ю.П, Черников В.В. Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный); Аврутин Ю.Е. Конституционализация правового регулирования деятельности российской полиции: аксиологические и формально-юридические аспекты // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2012. № 2; он же. Доктринальные основания формирования и реализации правовых основ государственной политики модернизации системы МВД России // Правовая работа как фактор повышения эффективности деятельности органов правопорядка: проблемы и пути решения: Материалы международной научно-практической конференции: В 2 ч. / Под общ. ред. А.Г. Авдейко, Ю.Н. Демидова; сост. А.М. Кононов. Домодедово, 2016. Ч. 1; он же. Преодолимы ли парадоксы парадигм публичного управления в теории государственного управления и в административном праве? // Административное право и процесс. 2016. № 8. С. 18—28; он же. Нужна ли стратегия организационно-правового строительства полиции? (Размышления о некоторых проблемах реформирования МВД России) // Административное право и процесс. 2017. № 3. С. 11—23; он же. О государстве и государственной власти, законности и правопорядке, публичном управлении и административном праве. Избранные размышления. СПб., 2017.
ства, в которых приходилось действовать, да и само время требовали завершить эту работу как можно скорее и не позволяли этот процесс затягивать. Одновременно на всех стадиях работы над законопроектом она была предельно открытой, что стало еще одной из новелл Закона и его концептуальной особенностью.
В Законе о полиции был реализован эволюционный подход и сохранен накопленный за практически два десятка лет положительный опыт применения Закона о милиции, что позволило обеспечить преемственность полицейского законодательства разных периодов развития нашего государства. Как весьма точно отмечает В.В. Черников, «преемственность — это константа права, необходимый момент и условие его прогрессивного развития»18.
Являясь членом рабочей группы МВД России по подготовке закона и осуществляя в том числе ее организационное обеспечение, мною систематизировались все проходившие документы как в бумажном, так и в электронном виде. После окончания работы над законом было сформировано 32 тома материалов (по 500 листов), а также электронный архив образов и сканов, включая рукописные правки и замечания по проектам19.
Отдельно хотел подчеркнуть, что авторский коллектив по подготовке Закона о полиции был признателен всем, кто принимал участие в его обсуждении и доработке. Предоставленные материалы, высказанные в ходе его обсуждения критические замечания, обращения, отклики и пожелания, хотя и потребовали больших усилий, в том числе технических, внимания и времени, но, безусловно, поспособствовали повышению качества итогового документа. В то же время многочисленные критики законопроекта20, указывая на значительное число недостатков, неудачные компромиссы, непродуманные решения и т.п., зачастую не учитывали, что у разработчиков законопроекта свобода нормотворчества по нему была ограничена определенными рамками, прежде всего установленными указами Президента РФ, и тот факт, что сам законопроект разрабатывался в качестве президентской законодательной инициативы.
18 Черников В.В. Закон о полиции: новеллы и преемственность // Юридическая техника. 2011. № 5. С. 26.
19 Документы хранятся в архиве Договорно-правового департамента МВД России.
20 См., например: Фомина Е, Черепонько И. Вредные законы // Новая газета. 2011. 17 окт. URL: https://novayagazeta.ru/articles/2011/10/17/46340-vrednye-zakony (дата обращения: 25.01.2021).
2. Предпосылки реформирования органов внутренних дел Российской Федерации и подготовки Закона о полиции
Решение о реформировании органов внутренних дел Российской Федерации назревало в течение длительного времени и конфиденциально прорабатывалось в подразделениях Администрации Президента РФ, включая аппарат Совета Безопасности РФ.
Ее официальное начало следует исчислять с момента подписания Указа Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Фе-дерации»21.
Нельзя утверждать, что МВД России не было готово к реформе. Совсем наоборот, на протяжении многих лет проводилась активная работа по подготовке к преобразованиям органов внутренних дел Российской Федерации, и об этом неоднократно заявлялось. В частности, соответствующие предложения были доложены министром внутренних дел РФ генералом армии Р.Г. Нургалиевым Президенту РФ и направлены в Правительство РФ еще за два года до начала собственно процесса реформирования22. Тогда началу активной фазы изменений в МВД России помешал мировой экономический кризис и необходимость преодоления его последствий для Российской Федерации.
Как отмечают отдельные исследователи, столь длительное откладывание данного процесса, очевидно, связано с тем, что реорганизация должна была одномоментно затронуть единую структуру с более чем 1 млн работающих, для чего ранее не было ни организационных, ни программных, ни финансовых ресурсов23.
Конечно же, основные проблемы в сфере внутренних дел Российской Федерации, являющиеся ее болевыми точками и обусловившие необходимость реформирования, возникли не одномоментно, а на протяжении длительного периода, но решать их пришлось практически все сразу и очень быстро.
21 СЗ РФ. 2009. № 52 (ч. 1). Ст. 6536.
22 Проект концепции развития Министерства внутренних дел РФ до 2016 г. был представлен в 2009 г. в Администрацию Президента РФ. Одобрения и поддержки она не получила в связи с ее финансовой затратностью. Тем не менее сформулированные в ней основные направления совершенствования системы и деятельности МВД России во многом были реализованы в ходе проведенного реформирования уже в 2009—2011 гг.
23 См.: Виноградова В.С. Правовой статус полиции в современной России: теоретико-инструментальный и сравнительный анализ: Дис.... канд. юрид. наук. Краснодар, 2014. С. 47.
Как справедливо указывал еще в 1993 г. Ю.П. Соловей, милиция является одним из наиболее «реформоемких» российских государственных институтов 24. Кроме того, реформирование органов внутренних дел в современной России, особенно создание полноценных, отвечающих требованиям времени, органов — длительный и непростой процесс25.
Состояние правового регулирования сферы внутренних дел Российской Федерации на начало реформы характеризовалось рядом особенностей, главной из которых являлась необходимость создания новой правовой базы, адекватной решению стоящих в процессе реформирования задач.
До Закона о милиции правовую основу ее организации и деятельности составляли подзаконные правительственные и ведомственные акты, главным из которых на протяжении практически 20 лет был Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью»26.
Закон РФ «О милиции» для начала 90-х гг. XXI в., безусловно, имел ряд неоспоримых достоинств, включая то, что им впервые в современной истории России был комплексно урегулирован правовой статус, организационная структура милиции и определены тем самым место и роль милиции в обществе и государстве. С его вступлением в силу большой пласт общественных отношений, касающихся публично-правовой защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, всех видов собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, получил правовое опосредование на уровне нормативного акта высшей юридической силы27.
С момента принятия Закона о милиции по конец первого десятилетия 2000-х гг. милиция в Российской Федерации претерпела ряд коренных преобразований, позволивших в целом органам внутренних дел Российской Федерации на основе широкой законодательной базы и во взаимодействии с гражданами и общественными объединениями
24 См.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. С. 3.
25 См.: Петракова Л.В. Некоторые вопросы реформирования российских органов внутренних дел // Социогуманитарный вестник. 2014. № 1. С. 97.
26 Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. № 24. Ст. 309.
27 См.: Кондратов Б.П., Соловей Ю.П, Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции» (постатейный). 6-е изд., перераб. и доп. М., 2009.
переориентироваться на новую модель правоохранительной деятельности. В то же время правовое регулирование деятельности милиции, несмотря на предпринимаемые усилия, по-прежнему нуждалось в совершенствовании, а сама система органов внутренних дел Российской Федерации — в модернизации28.
В действовавшей на 2009 г. редакции Закон о милиции уже во многом не мог отражать потребностей изменившегося общества. В нем не нашли отражение результаты проведенной в начале 2000-х гг. административной реформы, частью которой стала модернизация государственного аппарата, придание нового содержания реализуемым государственным функциям и их распределение между соответствующими государственными структурами, уточнение полномочий федеральных органов исполнительной власти и региональных структур.
К моменту наступления реформы, как справедливо отмечает И.Н. Зубов, деятельность милиции больше регулировалась подзаконными правовыми актами, чем основным законом. Это, в свою очередь, привело к рассредоточению ее полномочий по различному нормативному материалу, обеспечило неоправданное присутствие в жизни общества и возможность злоупотребления этим, обременило милицию несвойственными функциями и как следствие усложнило правопри-менение29.
Наличие противоречий в правовых нормах, носящих порой юриди-ко-технический и редакционных характер, нередко создавало сложности в разграничении ответственности между милицией и другими органами государственной власти, а также трудности в правоприменении.
Как обоснованно отмечал Ю.Е. Аврутин, «модернизация системы МВД России должна представлять собой не просто ее преобразование или переустройство, а обновление всех сторон деятельности, эволюционное развитие, учитывающее:
а) ожидания общества в сфере обеспечения правопорядка и законности;
б) национальные традиции и особенности, в том числе построения системы правоохраны;
в) опыт государств, наиболее модернизированных с точки зрения правоохраны, соблюдения прав и свобод человека;
28 См.: Борисов А.В. и др. Актуальные проблемы истории органов внутренних дел: Учеб. пособие. М., 2019. С. 70.
29 Интервью статс-секретаря — заместителя министра внутренних дел Российской Федерации И.Н. Зубова Российской газете 1 марта 2013 г. URL: https://rg. ru/2013/03/01/policiya.html (дата обращения: 25.01.2021).
г) необходимость постановки перед ведомством, его отраслевыми службами и подразделениями реальных задач, соответствующих их возможностям.
При этом модернизация системы МВД России как разворачивающийся во времени (этапы преобразований) и пространстве (федеральный, региональный, местный уровень) процесс должна осуществляться посредством:
а) проведения локальных организационных реформ, например организационных структур, системы прохождения службы, подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, материально-технического обеспечения и т.д.;
б) реформирования системы правового регулирования организации и деятельности служб и подразделений органов внутренних дел;
в) разработки и реализации инновационных решений, обеспечивающих проведение реформ в соответствии с современными требованиями правоохраны и связанных с техническим перевооружением органов внутренних дел; содержательным и техническим обновлением управления в органах внутренних дел; идейным (мировоззренческим) обновлением правовой базы функционирования органов внутренних дел, научных представлений о месте и роли полиции в современном обществе, формах и методах ее работы, взаимодействия с институтами гражданского общества, населением и т.д.»30.
Выступая на расширенном заседании коллегии Министерства внутренних дел РФ 18 февраля 2010 г. Президент РФ Д.А. Медведев отметил, что «граждане, наше общество очень требовательно относятся к деятельности Министерства внутренних дел, ждут от всех вас эффективных действий и высокого профессионализма. Кроме того, целый ряд происшествий в МВД получили очень значительный общественный резонанс и, скажем прямо, сказались на авторитете Министерства внутренних дел и его сотрудниках»31.
Здесь же было обозначено, что ответственность сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации всех уровней должна быть усилена. Для этого Президентом РФ было предложено рассматривать совершение преступления сотрудниками органов МВД России как обстоятельство, отягчающее уголовную ответственность, а также уста-
30 Аврутин Ю.Е. Социальные основания реформирования полиции в России и в США: сравнительный анализ // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2016. № 6. С. 90.
31 См.: URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/6909 (дата обращения: 25.01.2021).
новить уголовную ответственность сотрудников МВД России за неисполнение приказа начальника, отданного в установленном порядке и не противоречащего закону. Соответствующие законопроекты в качестве президентской инициативы были внесены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и реализованы в ходе подготовки проекта федерального закона «О милиции».
Министру внутренних дел РФ дано поручение представить развернутый план совершенствования МВД России, в том числе систему антикоррупционных мер, новый порядок отбора кандидатов для службы в органах внутренних дел Российской Федерации с учетом их моральных и психологических качеств.
При этом Президент РФ неоднократно признавал, что милиция — это самая близкая к обществу правоохранительная структура и важно выстроить модель их взаимоотношений32.
Особо глава государства подчеркнул, что работу по реформированию деятельности Министерства внутренних дел РФ будет держать под своим личным контролем.
Закон о полиции разрабатывался в рамках проводимой реформы МВД России в соответствии с прямым поручением Президента РФ — Указом Президента РФ от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации»33. Важно подчеркнуть, что первоначально МВД России осуществляло разработку проекта федерального закона «О милиции». Подпунктом «а» п. 1 данного Указа Правительству РФ было поручено разработать и внести его в Государственную Думу Федерального Собрания в срок до 1 декабря 2010 г.
Главной целью всего процесса реформирования органов внутренних дел Российской Федерации в соответствии с положениями Указа Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 было определено выведение системы МВД России на новый более качественный рубеж развития34.
Президентом РФ было принято решение о финансировании милиции общественной безопасности с 1 января 2012 г. исключительно за счет федерального бюджета, о реформировании системы денежного довольствия и увеличении бюджетных ассигнований, направляе-
32 См.: URL: http://www.kremIin.ru/catalog/regions/STA/events/8685 (дата обращения: 20.11.2020).
33 СЗ РФ. 2010. № 8. Ст. 839.
34 Подробнее см.: Черников В.В. Юридическая служба МВД России на современном этапе // Полиция. 2011. № 7. С. 11—12.
мых на дополнительное денежное стимулирование сотрудников органов внутренних дел.
Министерству внутренних дел РФ поручено подготовить предложения по оптимизации структуры и состава органов внутренних дел, освобождению милиции от несвойственных функций, совершенствованию кадрового и тылового обеспечения. За счет проводимых мероприятий было поручено сократить до 1 января 2012 г. численность сотрудников органов внутренних дел на 20%. При этом высвобождаемая штатная численность управленческого аппарата должна быть перераспределена в интересах первоочередного решения задач противодействия преступности и обеспечения общественной безопасности.
Предпочтительной формой решения накопившихся проблем в правовом регулировании сферы деятельности милиции было выбрано направление не по внесению очередных поправок в Закон о милиции или изложение его в новой редакции, а разработка и принятие нового закона. При этом важным и жизненно необходимым было сохранение большинства его положений, которые прошли проверку не только практикой применения и временем, но и Конституционным Судом РФ, Европейским судом по правам человека, отвечали международным стандартам, получили положительную оценку экспертов Совета Европы35.
Еще при подготовке проекта закона РФ «О милиции» в начале 90-х гг. прошлого века перед его разработчиками так же стояла труднейшая, двуединая задача: привести явно устаревшие правовые и организационные основы деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в соответствие с потребностями того времени и определить перспективы дальнейшего развития милиции в условиях строительства демократического правового государства36. И в новых условиях задачи были практически идентичными.
Являясь центральным звеном реформирования органов внутренних дел Российской Федерации, новый закон должен был решить це-
35 См., например: Заключение эксперта — экс-президента Европейской Комиссии по правам человека, профессора права Цюрихского университета, Стефана Трексела // Письмо ГПУ Президента Российской Федерации от 26 апреля 2000 г. № А5-1569; Заключение эксперта Генерального директората по правам человека Совета Европы доктора С. Казале на Закон Российской Федерации «О милиции» // Вестник Московского университета МВД России. Специальный выпуск к 15-летию Закона Российской Федерации «О милиции». 2006. С. 155—160.
36 См.: Чекалин А.А. Закон Российской Федерации «О милиции» и реализация его положений о защите прав и свобод граждан на современном этапе // Вестник Московского университета МВД России. Специальный выпуск к 15-летию Закона Российской Федерации «О милиции». 2006. С. 3.
лый комплекс давно назревших проблем, которые Закон о милиции по объективным причинам уже не мог урегулировать. Это был один из немногих вступивших в силу еще до принятия Конституции РФ законодательных актов и продолжал действовать.
Выполнив свою пионерскую миссию по устранению несоответствия организационно-правовых начал милиции 60-70-х гг. XX в. реалиям нового времени и обозначив вектор развития милиции в условиях зарождения демократического общества37, Закон о милиции объективно не отвечал социально-экономическим и политическим реалиям, даже несмотря на то, что с момента его принятия он более четырех десятков раз подвергался различного рода корректировкам38.
Возрождение российской полиции предполагало глубокие преобразования, касающиеся ее сущности, обновления содержания ее работы. В этих целях «новый» правоохранительный институт должен был иметь прочную законодательную основу в виде Закона о полиции, поскольку он создал законодательные основы организации и деятельности полиции в Российской Федерации в соответствии с изменившимися общественными отношениями.
Обязанности и права следовало изложить таким образом, что они были максимально полными и конкретизированными, особенно те, которые затрагивают права и свободы граждан. В итоге Закон закрепил исчерпывающий перечень обязанностей полиции, что позволило сделать деятельность сотрудника правоохранительных органов более прозрачной, с одной стороны, для простого гражданина, а с другой — для самих сотрудников дало четко очерченную систему законодательных координат. Корреспондирующие иными законами обязанности были скорректированы, освободив полицию от многих несвойственных и дублирующих функций.
В законе должны были найти отражение все основные идеи, которые закладывались в начале процесса реформирования.
37 См.: Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П. Черников В.В. Российский закон о милиции. М., 1992. С. 5-7.
38 Предшествовавшая принятию Закона «О полиции» нормативная правовая база, регулировавшая общественные отношения, связанные с деятельностью российской милиции, носила характер сложной и многоплановой системы законодательных и иных нормативных правовых актов. В той или иной степени, вопросы организации и деятельности милиции затрагивали на федеральном уровне более одной тысячи законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, а также около десяти тысяч ведомственных актов. См.: Параносен-ков П.М. Правовые основы деятельности полиции Российской Федерации // Административное право и процесс. 2012. № 5. С. 68-70.
Определенную сложность при подготовке Закона о полиции представляло то, что он на некоторый период времени должен был инкорпорировать в себя законодательные предписания, регламентирующие прохождение службы в органах внутренних дел, а также вопросы социальных гарантий — то, что в дальнейшем получило свое закрепление в федеральных законах «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Данные три закона впоследствии и образовали единую законодательную основу службы в органах внутренних дел Российской Федерации.
Законом о полиции помимо формирования актуальной законодательной основы организации и деятельности полиции в соответствии с новыми общественными отношениями была успешно решена задача по устранению несогласованности норм, ранее содержавшихся в различных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также пробелов в правовом регулировании деятельности органов правоохраны. Именно эти задачи были определены в пояснительной записке к законопроекту.
Как неоднократно отмечал Президент РФ Д.А. Медведев, переименование милиции в полицию не есть смена вывески, ребрендинг. Этот шаг предполагает глубокие преобразования, касающиеся сущности и содержания деятельности основного органа охраны правопорядка в государстве39. Время подтвердило, что звучавшие в отношении разработчиков закона обвинения в том, что при его подготовке пытались «выпустить пар, создать лишь видимость реформы и вместо наведения порядка в деятельности милиции все обернется сменой "вывесок"», не нашли своего подтверждения и реформирование правовых основ деятельности органов внутренних дел стало необратимым и реальным40.
Также особо необходимо отметить, что столь масштабное реформирование органов внутренних дел Российской Федерации проводи-
39 См.: Итоги года с Президентом России (24 декабря 2010 г., 14:00). URL: http://президент.рф/%D0%B2%D1%8B%D1%81%D1%82%D1%83%D0%BF%D0 %BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D1%8F/9888 (дата обращения: 25.01.2021); Выступление Президента Российской Федерации Д.А. Медведева на расширенном заседании коллегии МВД России по подведению итогов за 2010 г. // Полиция. 2011. № 4. С. 3-4.
40 См.: РомановА.К. Полиция вместо милиции // ЭЖ-Юрист. 2010. № 35. С. 1-3.
лось впервые с периода «щелоковских» преобразований и происходило оно в режиме реального времени, наряду с исполнением всех возложенных на МВД России задач и обязанностей.
Важным фактором стало и то, что реформирование органов внутренних дел Российской Федерации проводилось в отрыве от преобразований в других составных частях правоохранительной системы государства: судебной системы, органов прокуратуры, органы государственной безопасности, следственных органов, службы исполнения наказания и т.д. К сожалению, этот фактор был со знаком минус, потому как отдельные федеральные органы исполнительной власти должной поддержки в реформировании не оказывали, а в отдельных случаях и открыто противодействовали (например, в части принятия от полиции несвойственных функций).
Как отмечал Р.Г. Нургалиев по итогам года с момента начала деятельности полиции, сложность при реформировании заключалась даже не в том объеме работы, который предстояло выполнить, а в том, что в ходе нее закладывался правовой фундамент будущей правоохранительной системы. И права на ошибку при этом не было. В этой связи особенно приятна была та оценка, которую дал Президент РФ Д.А. Медведев на итоговой коллегии, отметив, что «МВД получило добротную нормативную базу, которой не было никогда, за исключением царского периода»41.
3. Работа по подготовке закона
МВД России принимало непосредственное участие практически во всех стадиях законотворческого процесса по подготовке закона в классическом его понимании: от подготовки материалов и его концепции до участия в подписании главой государства.
Для разработки закона распоряжением министра внутренних дел РФ от 19 марта 2010 г. № 1/2164 был создан Организационный комитет, в состав которого, помимо руководителей структурных подразделений МВД России, вошли сенаторы Совета Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители других правоохранительных органов и федеральных органов исполнительной власти, члены Общественной палаты, представители научной общественности, Общероссийской обще-
41 Интервью Министра внутренних дел Российской Федерации генерала армии Р.Г. Нургалиева Российской газете 1 марта 2012 г.: «Полиции — год. Реформа продолжается» // Российская газета. URL: https://rg.ru/2012/03/01/nurgaIiev-poln. html (дата обращения: 25.01.2021).
ственной организации «Ассоциация юристов России», общественных правозащитных организаций.
Активную позицию в подготовке проекта закона заняли депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В.А. Васильев, А.И. Гуров, В.И. Колесников, Т.Н. Москалькова, Р.К. Искужин, а также члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации А.А. Аслаханов, В.А. Озеров, В.И. Федоров, А.А. Чекалин и ряд других.
В орбиту подготовки закона о полиции были вовлечены и представители общественных организаций, в том числе Общественной палаты РФ (А.Г. Кучерена), общественной межрегиональной правозащитной организации «Комитет за гражданские права» (А.В. Бабушкин), региональной общественной организации «Гражданская безопасность» (В.Г. Химаныч), а также ряд ведущих ученых-правоведов (М.М. Бабаев, Р.С. Мулукаев, Л.Л. Попов, Л.Р. Сюкияйнен, П.П. Яцентюк и др.), специалистов в области правоохранительной деятельности, практических работников, в том числе руководителей территориальных органов МВД России, ветеранов органов внутренних дел под руководством помощника министра внутренних дел РФ И.Ф. Шилова и многие другие.
Однако еще до создания Оргкомитета большой пласт подготовительной работы был проведен сформированной распоряжением статс-секретаря — заместителя министра внутренних дел РФ от 31 марта 2010 г. № 1/2614 на базе Правового департамента МВД России Рабочей группой по подготовке закона о полиции42. В частности, именно ею была сформулирована его первоначальная концепция. В рамках подготовленного и утвержденного Плана мероприятий МВД России по подготовке проекта федерального закона «О милиции» (№ 1/1693 от 2 марта 2010 г.) в соответствии с распоряжением министра внутренних дел РФ (№ 1/1694 от 2 марта 2010 г.) были запрошены, а по поступлении систематизированы и проанализированы материалы научных центов МВД России (Академии МВД России, Московского, Санкт-Петербургского, Краснодарского университетов, Омской академии МВД России, ВНИИ МВД России).
42 Следует оговориться, что фактически в Правовом департаменте МВД России экспертная работа по совершенствованию милицейского/полицейского законодательства проводилась на постоянной основе, но де-юре группа была создана позже. См.: Черников В.В. История создания закона «О полиции» и обзор вносимых изменений. URL: http://www.ormvd.ru/interview/istoriya-sozdaniya-zakona-o-politsii-i-obzor-vnosimykh-izmeneniy/ (дата обращения: 24.11.2020).
19 апреля 2010 г. проект концепции закона о милиции, в основу которой были положены предложения профессионального сообщества правоохранительных органов, мнения депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представителей общественных институтов, образовательных и научно-исследовательских учреждений, отдельных граждан Российской Федерации, а также материалы средств массовой информации с приложением примерной структуры закона, а также перечнем нормативно установленных обязанностей милиции, которые предлагалось снять, передав их иным органам и организациям, либо скорректировать, был направлен в Администрацию Президента РФ и стал основой для дальнейшей работы. В начале июня 2010 г. ее доработанный вариант с аналитическими материалами были доложены Президенту РФ с предложением о возможности его расширенного обсуждения.
При подготовке концепции учитывались мнения общественных организаций, например, созданной в 2008 г. рабочей группы правозащитных организаций по стратегии взаимодействия с органами внутренних дел и содействию реформированию МВД России и Общественной палаты РФ.
Наряду с образовательными и научными учреждениями активность в подготовке предложения в концепцию закона проявили территориальные органы МВД России, включая ГУВД по г. Москве, ГУВД по Московской области, ГУВД по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, ГУВД по Краснодарскому краю и УВД по Омской области.
Готовые авторские проекты закона были представлены Ю.П. Соловьем43 и Ю.Е. Аврутиным44.
Одновременно с работой Организационного комитета в разработке федерального закона «О полиции» принимали участие члены Экспертного совета МВД России по вопросам нормотворческой деятельности. В период с апреля по декабрь 2010 г. состоялось пять совместных заседаний Организационного комитета и Экспертного совета, на которых рассматривались как сама концепция и основные
43 См.: Соловей Ю.П. Закон РСФСР «О полиции» (инициативный авторский проект) // Информационное и правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел: Межвузовский сборник научных трудов. Омск, 1991. С. 59—118; он же. Новый федеральный закон «О полиции» (проект) // Законодательство и практика. 2002. № 1. С. 68-99.
44 См.: Аврутин Ю.Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России: теория, история, перспективы. СПб., 2003.
положения законопроекта, так и результаты общественного обсуждения и предложения по его совершенствованию.
В процессе разработки проекта концепции закона членами рабочей группы детально проанализировано статусное законодательство иных государственных органов (органов исполнительной власти) правоохранительной направленности, а также международный опыт правового регулирования полицейской деятельности45. Лучшие его проявления были реализованы в законе. В то же время не было допущено автоматического копирования норм иностранного законодательства.
Безусловно, в Законе о полиции был сделан новый шаг на пути сближения российской правоохранительной системы с международно-правовыми стандартами полицейской деятельности46. Но эти действия предпринимались с учетом российской специфики и целесообразности использования конкретных положений. В законопроекте был адаптирован положительный опыт зарубежных стран в области строительства полицейских институтов, а также нормы целого ряда международных (ООНовских и европейских) документов, касающихся правоохранительной деятельности, в частности: Декларации о по-лиции47, Европейского кодекса полицейской этики48, Международного кодекса поведения государственных должностных лиц49, Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка50, Всеобщих стандартов борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах
45 Изучение проводилось как на основании опубликованных нормативных правовых актов, так и с использованием возможностей института представителей МВД России за рубежом.
46 См.: Булавин С.П. Преемственность в национальном законодательстве в условиях глобализации // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 2—8.
47 Принята 8 мая 1979 г. Парламентской Ассамблеей Совета Европы в Страсбурге (Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. М., 1998. С. 77—81).
48 Принят 19 сентября 2001 г. Комитетом министров Совета Европы в Страсбурге и одобрен решением Совета министров Евросоюза № 58.578 от 17 сентября 2003 г. Текст рекомендации официально опубликован не был.
49 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г. № 51/59 «Борьба с коррупцией». Текст рекомендации официально опубликован не был.
50 Принят Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г. (Сборник стандартов и норм Организации Объединенных Наций в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. Организация Объединенных Наций. Нью-Йорк, 1992. С. 275-279).
и органах51, Основных принципов применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка52, Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных53, Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания 1987 г.54
Положения данных документов были рекомендованы всем государствам-участникам для использования в национальном законодательстве и правоприменительной практике. Многие позиции указанных и иных международно-правовых документов в части, не противоречащей законодательству РФ, были успешно использованы в Законе о полиции55. Правильность такого подхода также была подтверждена спустя девять лет внесением изменений в Конституцию РФ56.
Первоначально МВД России во исполнение Указа Президента РФ от 18 февраля 2010 г. № 208 осуществляло разработку проекта федерального закона «О милиции». Однако на совещании 6 августа 2010 г. Президентом РФ была озвучена инициатива о переименовании милиции в полицию и дано указание разработать унифицированный нормативный акт — проект федерального закона «О полиции», который лег бы в основу деятельности вновь созданного в России института полиции.
Также важные предложения по законопроекту были озвучены в ходе личных встреч Президента РФ Д.А. Медведева с личным составом органов внутренних дел в Марий Эл (9 августа 2010 г.) и Ставро-
51 Приняты на 71 Генеральной ассамблее Интерпола 21-24 октября 2002 г. в Камеруне. Текст рекомендации официально опубликован не был.
52 Приняты восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушениями, Гавана, 27 августа — 7 сентября 1990 г. Текст рекомендации официально опубликован не был.
53 Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. С. 106-114.
54 Бюллетень международных договоров. 1998. № 12.
55 На состоявшейся 9 февраля 2012 г. встрече руководства МВД России с представителями Венецианской комиссии Совета Европы (председателем Д. Букиккио и экспертами: заместителем Председателя Ф. Фланаганом, адвокатом Р. Клейтоном, бывшим судьей Федерального конституционного суда Германии В. Хоф-фманн-Римом, профессором университета г. Уппсала (Швеция) Л. Фогельклом, руководителем Службы государственных прокуроров Дании Й. Соренсеном) были обсуждены положения Закона о полиции.
56 Редакция ст. 79 Конституции РФ, де-юре закрепившей отказ механистического примата международного права над внутренним российским законодательством.
польском крае (19 августа 2010 г.). К примеру, один из руководителей территориального правового подразделения МВД России в своей реплике отметила, что «...в проекте закона «О полиции» указан переходный период. И там сказано, что милиционеры переходят в полицию, если пишут рапорт на согласие. Не согласен — может уйти на пенсию. Но мы ужесточаем прием тех, кто вновь идет, и тех, кто работает. Нам не дают возможности немножко отфильтровать. Мы знаем, например, какие-то склонности сотрудника, но у нас нет оснований его уволить. А если бы сделать аттестацию, переназначение.». Указанное замечание в числе других 16 пунктов вошло в Перечень поручений по проекту федерального закона «О полиции», а также по совершенствованию других законодательных актов в правоохранительной сфере57. И как известно, именно по переаттестации сотрудников при переходе в полицию было наибольшее количество претензий в дальнейшем. Одновременно было принято решение о необходимости синхронизации принятия закона о полиции с разработкой проектов федеральных законов о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и о социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации.
Следует признать, что особую роль в разработке Закона о полиции сыграла инициатива главы государства по его обсуждению в информационно-коммуникационной сети «Интернет». Это было сделано впервые после 1993 г., когда обсуждался проект Конституции РФ. В период с 7 августа по 15 сентября 2010 г. он был представлен для общественного обсуждения на специально созданной сетевой площадке www.zakonoproekt2010.ru.
Публикация вызвала широкий и неподдельный интересе граждан к данному документу. Указанный интернет-ресурс за период обсуждения Закона о полиции посетило более 1,5 млн человек. Было получено 33 тыс. откликов, содержащих более 20 тыс. конкретных предложений по совершенствованию законопроекта. Почти каждый второй комментарий содержал конкретные предложения по совершенствованию текста, изменению или дополнению норм законопроекта.
При помощи всемирной сети к обсуждению законопроекта подключился широкий круг субъектов: начиная от сотрудников органов внутренних дел и других правоохранительных органов и заканчивая представителями общественности, а также простыми гражданами.
57 Письмо Заместителя Руководителя Администрации Президента РФ А. Громова от 27 сентября 2010 г. № А1-5308аг.
Высказанные мнения и конструктивные предложения граждан имели для разработки закона большое значение. Для обработки этой информации была создана специальная рабочая группа, основу которой составили квалифицированные юристы МВД России из числа сотрудников Правового департамента и Всероссийского научно-исследовательского института МВД России. Во ВНИИ МВД России организация этой работы с ежедневным промежуточным и еженедельным итоговым докладом результатов была возложена на заместителя начальника по научной работе, заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук, профессора А.С. Дугенца. Все комментарии, включая весьма эмоциональные, оперативно обрабатывались, систематизировались и учитывались при последующей корректировке текста проекта закона о полиции.
Главный вывод, который позволило сделать обсуждение законопроекта, заключался в том, что общество понимало и поддерживало необходимость реформирования российской милиции, приведение правовых основ ее деятельности в соответствие с изменившейся структурой и содержанием системы общественных отношений в современной России.
По результатам обсуждения поступившие предложения были обобщены в сводной таблице и вошли в 114-страничный аналитический обзор (доклад), опубликованный 23 сентября 2010 г. также на сайте www.zakonoproekt2010.ru.
Интерес к законопроекту проявили общественные организации в сфере противодействия коррупции и независимые эксперты, уполномоченные на проведение экспертизы на коррупциогенность58, на заключения которых также были представлены развернутые ответы.
Итогом такого опыта по общественному обсуждению закона стала его корректировка и появление в нем новых положений. Практически все главы и статьи первоначального проекта в большей или меньшей степени подверглись модернизации, а отдельные положения закона — существенной корректировке. При этом очень важно, что, несмотря на такие многочисленные правки, концепция законопроекта в целом осталась неизменной.
После завершения общественного обсуждения проекта закона о полиции его доработка осуществлялась на площадке ГПУ Президен-
58 Например, Центр антикоррупционных исследований инициатив «Транспе-ренси Интернешнл — Р», региональная общественная организация «Антикоррупционный комитет по Свердловской области», независимые эксперты М.М. Артамонов, Н.А. Мельникова и др.
та РФ и 8 октября 2010 г. он был направлен Президенту РФ Д.А. Медведеву для рассмотрения и внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, что было реализовано уже 27 октября 2010 г. (№ Пр-3140). Законопроект было предложено рассмотреть в первоочередном порядке.
В октябре — ноябре 2010 г. проект федерального закона «О полиции» был рассмотрен и поддержан в 83 законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ, а также в 83 высших исполнительных органах государственной власти субъектов РФ. Отзывы, предложения и замечания по нему были представлены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации до 1 декабря 2010 г.
При общей поддержке законопроекта в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ, а также в высших исполнительных органах государственной власти субъектов РФ основные замечания и предложения касались:
— взаимоотношения полиции и органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (Администрация Вологодской области);
— вопросов финансирования полиции субъектами РФ (Московская городская Дума, Администрация Ярославской области);
— избыточных функций полиции (Народный Хурал Республики Бурятия, Администрация Владимирской области, Администрация Челябинской области, Курская областная Дума, Московская городская Дума);
— необходимости наделения полиции дополнительными правомочиями (Администрация Псковской области, Администрация Ульяновской области Администрация Ярославской области).
В 12 субъектах РФ общественные советы при территориальных органах внутренних дел и ветеранские организации высказались отрицательно по вопросу переименования милиции в полицию. Для устранения явного непонимания в сущности происходящих преобразований большие усилия приложили непосредственно министр внутренних дел РФ генерал армии Р.Г. Нургалиев и помощник министра внутренних дел РФ И.Ф. Шилов, которые за короткий промежуток времени побывали во всех субъектах Федерации, проводя среди личного состава и особенно среди ветеранских организаций необходимую разъяснительную работу. Это принесло положительные результаты и спустя 10 лет после принятия Закона о полиции очевидно, что никаких оснований для реальных тревог не было.
4. Принятие закона
Решением Совета Государственной Думы от 1 ноября 2010 г. (п. 78 протокола № 239) ответственным в работе над законопроектом был определен Комитет Государственной Думы по безопасности, а соисполнителями — Комитет по вопросам местного самоуправления, Комитет по делам Федерации и региональной политике, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству, Комитет по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству.
При обсуждении законопроекта в комитетах в ноябре — декабре 2010 г. была высказана поддержка концепции законопроекта и получены предложения, направленные на совершенствование отдельных его положений, которые затем нашли свое отражение в поправках, поступивших от субъектов законодательной инициативы.
Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике в числе правоконкретизирующих замечаний указал на необходимость более четкого определения периодичности и субъектного состава информирования полиции о результатах своей деятель-ности59.
Большое число замечаний, в основном юридико-технического и уточняющего характера, поступило из Правового управления Государственной Думы.
Однако основная работа проходила на заседаниях и площадке профильного Комитета Государственной Думы по безопасности. Так, заседание 7 декабря 2010 г. проходило более семи часов и на нем детально рассматривали замечания, поступившие как от самих депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, так и представителей общественных организаций, включая Общественную палату РФ и Совет при Президенте по содействию развитию институтов гражданского общества, а также руководство заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. Несмотря на весьма жаркую дискуссию, на заседании удалось прийти к консенсусу в части поддержки практически всеми фракциями Государственной Думы законопроекта в первом чтении и необходимости доработки замечаний ко второму.
Следует особо отметить, что концептуальных возражений против принятия проекта федерального закона в первом чтении высказано не
59 Заключение комитета от 23 ноября 2010 г.
было60 и он был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 10 декабря 2010 г.
При дальнейшей работе над законопроектом в Комитет Государственной Думы по безопасности поступило более 600 поправок от различных субъектов законодательной инициативы.
Наибольшее количество поправок поступило от рабочей группы из числа депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в составе Г.В. Гудкова, А.Д. Куликова, Б.Л. Резника, А.Г. Аксакова, А.Я. Лебедева, С.П. Горячевой, В.И. Илюхина, А.К. Лугового, А.Е. Хинштейна, а также от депутата Государственной Думы А.М. Макарова.
От депутатов фракции КПРФ (А.А. Андреев, А.В. Корниенко, А.Е. Локоть, С.П. Обухов) поступило более 250 поправок, направленных на изменение наименования «полиция» на «милиция».
Значительная часть поступивших поправок касалась вопросов прохождения службы в полиции и социального обеспечения сотрудников. В связи с тем что эти поправки не относились к предмету указанного законопроекта, а являлись предметом специальных законодательных актов, они были отклонены. В то же время они в дальнейшем использовались в ходе работы над соответствующими законопроектами — проектами федеральных законов «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации».
Обсуждение представленных поправок осуществлялось на заседаниях Комитета по безопасности 16 декабря 2010 г., 20 и 24 января 2011 г., а также в ходе проведенных во фракциях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации совещаний.
С учетом состоявшегося обсуждения часть поправок к проекту федерального закона «О полиции» была переработана и уточнена. В итоге Комитетом по безопасности было рекомендовано к принятию на пленарном заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 144 поправки, к отклонению — 398.
60 В этой части примечательно выступление депутата Плетнёвой Т.В., которая озвучила, что ни одна фракция Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не выступает против реформирования Министерства внутренних дел РФ, но наибольшее возмущение вызывает переименование милиции в полицию (Стенограмма 200-го заседания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 10 декабря 2010 г.).
Закон принят во втором и третьем чтении Государственной Думой 28 января 2011 г.61 За законопроект из 445 депутатов проголосовало «за» 315 (70,0%), «против» — 130 (28,9%), «воздержалось» — 0 и не голосовало — 5 (1,1%). Против голосовали фракции КПРФ 62, ЛДПР63 и «Справедливая Россия»64.
61 Процесс принятия законопроекта в ходе пленарного заседания был очень колоритным и эмоциональным. Данному аспекту будет посвящена отдельная публикация с анализом позиции отдельных депутатов и фракций Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. По прошествии 10 лет эффективного действия Закона о полиции становится очевидно, что многие вопросы были искусственно политизированы и не имели ничего общего с собственно решением вопроса урегулирования общественных отношений, связанных с полицией. Показательно заключительное выступление депутата Г.В. Гудкова в этой связи, в ходе которого он заявил: «Но давайте так: если МВД действительно будет работать так, как должна работать полиция, если действительно мы с вами заметим положительные результаты, мы готовы будем посыпать голову пеплом, публично признать свои ошибки и, как говорится, покаяться. Но у нас есть и встречное предложение. Если буквально через полгода-год, когда уже будет ясно, как протекает реформа или насколько она оказалась неудачной, мы убедимся с вами, что МВД не стало работать лучше, что коррупция и непрофессионализм не изжиты в этой системе, что права граждан по-прежнему не защищены и что у нас есть серьезнейшие проблемы с правоохраной, кто-то сюда должен будет выйти и честно признать эти ошибки перед нашим народом, перед нашими избирателями. Давайте мы договоримся об этом...» (Стенограмма заседания Государственной Думы от 28 января 2011 г. // Бюллетень. 2011. № 209. С. 30).
62 Представитель фракции КПРФ В.И. Кашин указал, что принимаемый законопроект является одиозным и предает память отцов и дедов, которые воевали в Великой Отечественной войне, увязав понятие «полиция» с «полицаями». Весьма показательны озвученные в его выступлении статистические данные: «Мы против этого закона. И еще раз хочу сказать, что мы делаем великую ошибку, надругавшись и над волеизъявлением народа, 93 (!) процента (выделено мною. — С.Ф.) которого высказались против этого закона» (Стенограмма заседания Государственной Думы от 28 января 2011 г. // Бюллетень. 2011. № 209. С. 25).
63 Несмотря на голосование за законопроект в первом чтении, А.К. Луговой, озвучивая решение фракции указал, что «не нужно было разрабатывать новый закон, а достаточно было внести корректировки в существующий Закон о милиции». Депутатам не понравились три базовых направления: первое — то, что полиция должна быть максимально открытой и публичной; второе — то, что остается ряд несвойственных полиции функций; третье — то, что условия, которые созданы в законе, по борьбе с коррупцией не соответствуют требованиям нынешнего дня (Стенограмма заседания Государственной Думы от 28 января 2011 г. // Бюллетень. 2011. № 209. С. 26).
64 Весьма эмоциональным было выступление представителя фракции Е.Г. Драпеко, которая, указав, что фракция не будет поддерживать законопроект, отметила, что в нем не оправдались желания избирателей, а также самих
Принятый закон был одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2 февраля 2011 г. и подписан Президентом РФ Д.А. Медведевым 7 февраля 2011 г. в здании Академии управления МВД России в рамках специально организованного совещания с личным составом органов внутренних дел Российской Федерации.
5. Значение Закона о полиции
Закон о полиции своим появлением предопределил начало не только новому этапу развития полицейского законодательства, но и всей правовой системы Российской Федерации. В.В. Черников справедливо подчеркнул, что «Закон "О полиции" в целом может характеризоваться как новелла в российском праве. Вместе с тем, разумеется, его содержание не оторвано от прошлого, оно учитывает и положительное, и негативное в правовом регулировании советской милиции и полиции дореволюционной России»65.
По многим моментам он явился пионером, например в сфере общественного обсуждения наиболее значимых нормативных правовых актов. После опыта обсуждения его положений такой порядок закреплен в качестве правила для всех значимых законопроектов, которые затрагивают основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации66. К сожалению, широкого применения этот опыт не получил, и такая практика постепенно сошла на нет, но сам факт активного обсуждения проектов нормативных актов в блогосфере стал необратимым процессом. Некоторые исследователи отмечают неудачность опыта внедрения в общественно-государственную практику института об-
сотрудников органов внутренних дел. Членам фракции непонятно, как будет выглядеть закон в окончательном варианте после принятия или отклонения поправок. Также она проинформировала, что «законопроект внесен в стоп-лист Министерства финансов, поэтому никакого увеличения социального пакета и зарплат не будет. В будущем году будет увеличение на 6,5 процента, как всем бюджетникам, а в 2012 г. из 200 миллиардов рублей будет выделено на зарплату только то, что отберут у уволенных 20 процентов работников внутренних дел» (Стенограмма заседания Государственной Думы от 28 января 2011 г. // Бюллетень. 2011. № 209. С. 27).
65 Полиция: от прошлого до настоящего. Сборник статусных нормативных документов: Науч.-практич. пособие / Сост. и авт. вступ. статьи Р.С. Мулукаев, В.В. Черников. М., 2012. Серия: Настольная книга специалиста. С. 8.
66 См.: Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 939.
щественного обсуждения проектов нормативных правовых актов67. С этим трудно согласиться. Формально может быть это и выглядит таким образом, но на практике такой «эксперимент» позволил привлечь внимание общественности к законопроектной деятельности и вовлечь простых граждан к этому процессу в дальнейшем.
Некое разочарование общества принятым Законом о полиции можно объяснить лишь завышенными ожиданиями, которые многие предъявляли к законопроекту. Д.А. Медведев многократно подчеркивал, что «Закон "О полиции" — это закон прямого действия, и, будучи открыт любым гражданином, он должен ответить на все вопросы»68. Разработчики старались максимально решить данную проблему, однако на 100% сделать это невозможно. Не может нормативный правовой акт такого уровня априори быть одновременно законом прямого действия в рафинированном виде и учитывать все заявленные обществом требования и ожидания.
Принятие Закона о полиции придало новый импульс нормотвор-ческой деятельности в системе МВД России. Министром внутренних дел РФ был подписан приказ МВД России от 28 февраля 2011 г. № 92 «О первоочередных мерах по реализации Федерального закона "О полиции" и утвержден план-график подготовки проектов первоочередных нормативных правовых актов69. И эта работа была также успешно и качественно выполнена в самые сжатые сроки.
Значение Закона о полиции для организации практической работы по защите прав и свобод граждан, противодействию преступности, охране собственности, обеспечению общественного порядка и безопасности в стране трудно переоценить. Справедливо отмечено, что он стал стержнем современного полицейского законодательства, отвечающего высоким международно-правовым стандартам полицейской деятельности и содержащим множество инновационных идей и положений, воплотивших современные политические и правовые реалии70.
67 См.: МаручекА.А., Степанов М.М. Некоторые уроки реформаторства в России и современность // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 9. С. 17-21.
68 URL: http://www.kremlin.ru/catalog/regions/STA/events/8685 (дата обращения: 25.01.2021).
69 Только количество ведомственных приказов, в которые необходимо было внести изменения в связи с принятием Федерального закона «О полиции» и носящих технический характер, не требующих пересогласования с заинтересованными подразделениями МВД России, составило более 500.
70 См.: Откройте, полиция! Интервью Российской газете статс-секретаря — заместителя министра внутренних дел Российской Федерации С.П. Булави-
6. Заключение
Совершенствование законов происходит постоянно, и эти изменения вызваны жизнью — они обусловлены правоприменительной практикой и направлены как на повышение эффективности деятельности самих органов правоприменения, так и на устранение имеющихся правовых пробелов в регулировании общественных отношений.
Закон о полиции также не стоит на месте: он меняется и совершенствуется адекватно происходящим изменениям в обществе71. После смены руководства МВД России в мае 2012 г. на повестку дня в очередной раз был поставлен вопрос о необходимости дальнейшего реформирования системы МВД России. 12 октября 2012 г. министр внутренних дел РФ В.А. Колокольцев заявил, что полученные в рамках первого этапа реформы МВД результаты оказались недостаточны и «не оправдали в полной мере ожидания граждан»72. Примечательно, что заявленная цель новых преобразований практически не поменялась — это создание высокопрофессиональной, авторитетной и пользующейся доверием населения службы органов внутренних дел73.
И вот уже спустя почти 10 лет вновь звучат слова критики в отношении тех положений законопроекта № 955380-7 «О внесении изменений в Федеральный закон "О полиции"», которые направлены на усиление гарантий защиты прав граждан и уточнение полномочий по-лиции74.
на // Российская газета. URL: https://rg.ru/2010/08/12/bulavin.htmI (дата обращения: 24.11.2020).
71 Попытка очередного «глобального» преобразования правового регулирования деятельности органов внутренних дел Российской Федерации была предпринята новым руководством МВД России уже в июне 2012 г. См.: Футо С.Р. Будущая реформа Министерства внутренних дел Российской Федерации — возврат в прошлое? // Актуальные проблемы полицейского права. Тезисы докладов и сообщений Международной научно-практической конференции, посвященной 95-летию образования Омской академии МВД России (2 июня 2015 г.). Омск, 2015. С. 16—20.
72 URL: http://www.rg.ru/2012/10/11/mvd-reforma-anons.htmI (дата обращения: 25.11.2020).
73 См. для сравнения указы Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел» (СЗ РФ. 2009. № 52 (ч. 1). Ст. 6536) и от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» (СЗ РФ. 2010. № 8. Ст. 839).
74 Вскрывай, стреляй, оцепляй. Госдума принимает поправки к закону «О полиции» // Коммерсантъ. 2020. 9 дек. С. 5. URL: https://www.kommersant.ru/doc/ 4604778 (дата обращения: 09.12.2020).
Его положения основаны на результатах анализа правоприменительной практики в сфере законодательного обеспечения деятельности полиции, в частности, совершенствования Федерального закона «О полиции», в ходе которого удалось выявить ряд проблем, препятствующих полиции эффективно исполнять свои обязанности по защите граждан и общества от преступных посягательств. При его подготовке учитывались предложения органов государственной власти субъектов РФ, территориальных органов МВД России, ветеранов органов внутренних дел, общественных объединений и граждан.
В целом, несмотря на волну неконструктивной критики, законопроект направлен на усиление гарантий защиты прав и законных интересов граждан, совершенствование практической деятельности сотрудников полиции по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений и иных правонарушений, уточнение и детализацию их обязанностей и прав, исключение из отраслевого законодательства норм, которые носят неопределенный характер.
Жизнь циклична, скоро и это станет историческим фактом. Главное же заключается в том, что полиция как ключевой орган право-охраны государства на современном этапе состоялась и продолжает каждодневно выполнять поставленные перед ней задачи и реализовы-вать свои функции, имея при этом прочную основу правовой регламентации в виде статусного и комплексного законодательного акта — Федерального закона «О полиции».
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Аврутин Ю.Е. Социальные основания реформирования полиции в России и в США: сравнительный анализ // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2016. № 6. С. 84-92.
Аврутин Ю.Е. Доктринальные основания формирования и реализации правовых основ государственной политики модернизации системы МВД России // Правовая работа как фактор повышения эффективности деятельности органов правопорядка: проблемы и пути решения: Материалы международной научно-практической конференции: В 2 ч. / Под общ. ред. А.Г. Авдейко, Ю.Н. Демидова; сост. А.М. Кононов. Домодедово: ВИПК МВД России, 2016. Ч. 1. С. 22-30.
Аврутин Ю.Е. Конституционализация правового регулирования деятельности российской полиции: аксиологические и формально-юридические аспекты // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2012. № 2. С. 51-54.
Аврутин Ю.Е. О государстве и государственной власти, законности и правопорядке, публичном управлении и административном праве. Избранные размышления. СПб.: Издательство «Юридический центр», 2017.
Аврутин Ю.Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России: теория, история, перспективы. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003.
Аврутин Ю.Е. Преодолимы ли парадоксы парадигм публичного управления в теории государственного управления и в административном праве? // Административное право и процесс. 2016. № 8. С. 18-28.
Аврутин Ю.Е., Булавин С.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (поглавный). М.: Изд-во «Проспект», 2011.
Аврутин Ю.Е., Булавин С.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный). М.: Изд-во «Проспект», 2011.
Актуальные проблемы истории органов внутренних дел: Учеб. пособие. М.: Академия управления МВД России, 2019.
Барахоева А.Р. Консерватизм стереотипов восприятия презумпции законности и действий сотрудников полиции: сущность, социальная опасность, пути преодоления // Юридическая техника. 2010. № 4. С. 100-102.
Булавин С.П. Преемственность в национальном законодательстве в условиях глобализации // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 2-8.
Виноградова В.С. Правовой статус полиции в современной России: теоретико-инструментальный и сравнительный анализ. Дисс. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2014. С. 47.
Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции» (постатейный). 6-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009.
Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П. Черников В.В. Российский закон о милиции. М.: МП «Вердикт», 1992.
Маковский А.Л. Опись, ставшая летописью // Вестник гражданского права 2019. № 6. Т. 19. С. 173-181.
Маручек А.А., Степанов М.М. Некоторые уроки реформаторства в России и современность // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 9. С. 17-21.
Мулукаев Р.С. Закон «О полиции» и некоторые вопросы истории органов внутренних дел // Труды Академии управления МВД России. 2011. № 3. С. 39-41.
Параносенков П.М. Правовые основы деятельности полиции Российской Федерации // Административное право и процесс. 2012. № 5. С. 68-70.
Петракова Л.В. Некоторые вопросы реформирования российских органов внутренних дел // Социогуманитарный вестник. 2014. № 1. С. 96-102.
Путь к закону: (исход. документы, поясн. зап., материалы конф., варианты проекта ГПК, новый ГПК РФ) / Под ред. М.К. Треушникова. Москва: Городец, 2004.
РомановА.К. Полиция вместо милиции // ЭЖ-Юрист. 2010. № 35. С. 1-3.
Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск: ВШМ МВД РФ, 1993.
Соловей Ю.П. Закон РСФСР «О полиции» (инициативный авторский проект) // Информационное и правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел: Межвузовский сборник научных трудов. Омск: ВШМ МВД РФ, 1991. С. 59-118.
Соловей Ю.П. Новый Федеральный закон «О полиции» (проект) // Законодательство и практика. 2002. № 1. С. 68-99.
Футо С.Р. Будущая реформа Министерства внутренних дел Российской Федерации — возврат в прошлое? // Актуальные проблемы полицейского права. Тезисы докладов и сообщений международной научно-практической конференции, посвященной 95-летию образования Омской академии МВД России (2 июня 2015 г.). Омск: Омская академия МВД России, 2015. С. 16-20.
Футо С.Р. История создания Федерального закона «О полиции» // Полиция — новый институт современной государственной правоохранительной системы: Материалы всероссийской научно-практической конференции. Омск: Омская академия МВД России, 2012. С. 32-35.
Футо С.Р. Федеральный закон «О полиции»: история создания // Правовая работа в системе МВД России. Специальный выпуск. М.: МВД России, 2011. № 5. С. 72-75.
Чекалин А.А. Закон Российской Федерации «О милиции» и реализация его положений о защите прав и свобод граждан на современном этапе // Вестник Московского университета МВД России. Специальный выпуск к 15-летию Закона Российской Федерации «О милиции». 2006. С. 3.
Черников В.В. Закон о полиции: новая эпоха перемен // Профессионал. 2010. № 6. С. 2-3.
Черников В.В. Закон о полиции: новеллы и преемственность // Юридическая техника. 2011. № 5.С. 26-34.
Черников В.В. Юридическая служба МВД России на современном этапе // Полиция. 2011. № 7. С. 11-15.
REFERENCES
(2019). Aktual'nyeproblemy istorii organov vnutrennikh del: uchebnoeposobie [Actual Problems of the History of Internal Affairs Bodies: A Textbook]. Moscow: Akademiya upravleniya MVD Rossii [Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia]. (in Russ.).
Avrutin, Yu.E. (2003). Politsiya i militsiya v mekhanizme obespecheniya gosudarstven-noi vlasti v Rossii: teoriya, istoriya, perspektivy [Police and Militia in the Mechanism of Providing State Power in Russia: Theory, History, Prospects]. St. Petersburg: Yuridiches-kii tsentr Pres. (in Russ.).
Avrutin, Yu.E. (2012). Konstitutsionalizatsiya pravovogo regulirovaniya deyatel'no-sti rossiiskoi politsii: aksiologicheskie i formal'no-yuridicheskie aspekty [Constitutionalization of Legal Regulation of the Activities of the Russian Police: Axiological and Formal Legal Aspects]. Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta MVD Rossii [Bulletin of the St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia],2, pp. 51-54. (in Russ.).
Avrutin, Yu.E. (2016). DoktrinaTnye osnovaniya formirovaniya i realizatsii pravovykh osnov gosudarstvennoi politiki modernizatsii sistemy MVD Rossii [Doctrinal Foundations for the Formation and Implementation of the Legal Foundations of the State Policy of Modernizing the System of the Ministry of Internal Affairs of Russia]. In: Avdeiko, A.G and Demidova, Yu.N. eds. Pravovaya rabota kakfaktorpovysheniya effektivnosti deyatel'no-sti organovpravoporyadka: problemy i puti resheniya: Materialy mezhdunarodnoi nauch-no-prakticheskoi konferentsii: V2 ch. [Legal Work as a Factor in Increasing the Efficiency of Law Enforcement Agencies: Problems and Solutions: Materials of the International Scientific and Practical Conference: In 2 parts.] Domodedovo: VIPK MVD Rossii. Ch. 1, pp. 22-30. (in Russ.).
Avrutin, Yu.E. (2016). Preodolimy li paradoksy paradigm publichnogo upravleniya v teorii gosudarstvennogo upravleniya i v administrativnom prave? [Are the Paradoxes of Public Administration Paradigms Overcome in the Theory of Public Administration and in Administrative Law?]. Administrativnoepravo iprotsess [Administrative Law and Process], 8, pp. 18-28.
Avrutin, Yu.E. (2016). Sotsial'nye osnovaniya reformirovaniya politsii v Rossii i v SShA: sravnitel'nyi analiz [Social Bases of Police Reformation in Russia and in the USA: Comparative Analysis]. VestnikNizhegorodskogo universiteta im. N.I. Lobachevskogo [Vest-nik Nizhegorodskogo Universiteta im. N.I. Lobachevsky], 6, pp. 84-92. (in Russ.).
Avrutin, Yu.E. (2017). Ogosudarstve igosudarstvennoi vlasti, zakonnosti ipravoporyad-ke, publichnom upravlenii i administrativnom prave. Izbrannye razmyshleniya [On the State and State Power, Law and Order, Public Administration and Administrative Law. Selected Reflections]. St. Petersburg: Izdatel'stvo «Yuridicheskii tsentr» [Publishing House "Legal Center"]. (in Russ.).
Avrutin, Yu.E., Bulavin S.P., Solovei Yu.P., Chernikov V.V. (2011). Kommentarii k Federal'nomu zakonu «Opolitsii» (postateinyi) [Commentary to the Federal Law "On Police" (article-by-article)]. Moscow: Prospekt. (in Russ.).
Barakhoeva, A.R. (2010). Konservatizm stereotipov vospriyatiya prezumptsii zakonnosti i deistvii sotrudnikov politsii: sushchnost', sotsial'naya opasnost', puti preodoleniya [Conservatism of Stereotypes of Perception of Presumption of Legality and Actions of Police Officers: Essence, Social Danger, Ways of Overcoming]. Yuridicheskaya tekhnika [Legal Technique], 4, p. 100-102. (in Russ.).
Bulavin, S.P. (2012). Preemstvennost' v natsional'nom zakonodatel'stve v usloviyakh globalizatsii [Continuity in National Legislation in the Context of Globalization]. Administrativnoe pravo iprotsess [Administrative Law and Process], 2, pp. 2-8. (in Russ.).
Chekalin, A.A. (2006). Zakon Rossiiskoi Federatsii «O militsii» i realizatsiya ego polozhenii o zashchite prav i svobod grazhdan na sovremennom etape [The Law of the Russian Federation "On the Police" and The Implementation of its Provisions on the Protection of the Rights and Freedoms of Citizens at the Present Stage]. Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii. Spetsial'nyi vypusk k 15-letiyu Zakona Rossiiskoi Federatsii «O militsii» [Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Special issue dedicated to the 15th anniversary of the Law of the Russian Federation "On Police"], pp. 2-3. (in Russ.).
Chernikov, V.V. (2010). Zakon o politsii: novaya epokha peremen [The Law on the Police: a New Era of Changes]. Professional, 6, p. 2-3.
Chernikov, V.V. (2011). Yuridicheskaya sluzhba MVD Rossii na sovremennom etape [Legal Service of the Ministry of Internal Affairs of Russia at the present stage]. Politsiya [Police], 7, pp. 11-12.
Chernikov, V.V. (2011). Zakon o politsii: novelly i preemstvennost' [The Law on the Police: Novellas and Continuity]. Yuridicheskaya tekhnika [Legal Technique], 5, p. 26.
Futo, S.R. (2011). Federal'nyi zakon «O politsii»: istoriya sozdaniya [Federal Law "On the Police": The History of Creation]. In: Pravovaya rabota v sisteme MVD Rossii. Spetsial'nyi vypusk [Legal Work in the System of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Special issue]. Moscow, 5, pp. 72-75. (in Russ.).
Futo, S.R. (2012). Istoriya sozdaniya Federal'nogo zakona «O politsii» [The History of the Creation of the Federal Law "On the Police"]. In: Politsiya — novyi institut sovremennoi gosudarstvennoi pravookhranitel'noi sistemy: materialy vserossiiskoi nauch-no-prakticheskoi konferentsii [Police — A New Institute of Modern State Law Enforcement System: Materials of the All-Russian Scientific and Practical Conference]. Omsk: Omskaya akademiya MVD Rossii [Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia], pp. 32-35. (in Russ.).
Futo, S.R. (2015). Budushchaya reforma Ministerstva vnutrennikh del Rossiiskoi Federatsii — vozvrat v proshloe? [Future Reform of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation-a Return to the Past?]. In: Aktual'nye problemy politseiskogo prava. Tezisy dokladov i soobshchenii mezhdunarodnoi nauchno-prakticheskoi konferentsii, posvyashchennoi 95-letiyu obrazovaniya Omskoi akademii MVD Rossii (2 iyunya 2015g.) [Actual Problems of Police Law. Abstracts of Reports and Reports of the International Scientific and Practical Conference Dedicated to the 95th Anniversary of the Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia (June 2, 2015)]. Omsk: Omskaya akademiya MVD Rossii [Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia], p. 16-20. (in Russ.).
Kondrashov, B.P., Solovei, Yu.P., Chernikov, V.V. (1992). Rossiiskii zakon o militsii [The Russian Law on the Police]. Moscow: MP «Verdikt». (in Russ.).
Kondrashov, B.P., Solovei, Yu.P., Chernikov, V.V. (2009) Kommentarii k Zakonu Rossiiskoi Federatsii «O militsii» (postateinyi). 6-e izd, pererab. i dop. [Commentary to the Law of the Russian Federation "On the Police" (article by article). 6th ed., reprint. and add.]. Moscow: Prospect. (in Russ.).
Makovskii, A.L. (2019). Opis', stavshaya letopis'yu [The Inventory that Became a Chronicle]. Vestnikgrazhdanskogoprava [Bulletin of Civil Law], 6, vol. 19, p. 173-181. (in Russ.).
Maruchek, A.A. and Stepanov, M.M. (2020). Nekotorye uroki reformatorstva v Rossii i sovremennost' [Some Lessons of Reformation in Russia and Modernity]. Gosu-darstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie [State Power and Local Self-government], 9, pp. 17-21. (in Russ.).
Mulukaev, R.S. (2011). Zakon «O politsii» i nekotorye voprosy istorii organov vnutrennikh del [The Law "On Police" and Some Questions of the History of Internal Affairs
Bodies]. TrudyAkademiiupravleniyaMVDRossii [Proceedings of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia], 3, pp. 39-41. (in Russ.).
(2019). Opis' podgotovitel'nykh materialov k proektu chasti pervoi Grazhdanskogo kodeksa Rossiiskoi Federatsii [Inventory of Preparatory Materials for the Draft of Part one of the Civil Code of the Russian Federation]. Vestnikgrazhdanskogoprava [Bulletin of Civil Law], 6 (196), p. 181-208. (in Russ.).
Paranosenkov, P.M. (2012). Pravovye osnovy deyatel'nosti politsii Rossiiskoi Federatsii [Legal Framework for the Activities of the Police of the Russian Federation]. Ad-ministrativnoepravo iprotsess [Administrative Law and Process], 5, pp. 68-70. (in Russ.).
Petrakova, L.V. (2014). Nekotorye voprosy reformirovaniya rossiiskikh organov vnu-trennikh del [Some Issues of Reforming Russian Internal Affairs Bodies]. Sotsiogumani-tarnyi vestnik [Socio-humanitarian Bulletin], 1, p. 97. (in Russ.).
(2012). Politsiya: ot proshlogo do nastoyashchego. Sbornik statusnykh normativnykh do-kumentov: nauch.-praktich. posobie [Police: From the Past to the Present. Collection of Status Normative Documents: Scientific and Practical. Manual]. Moscow: Izdatel'stvo Yurait [Yurayt Publishing House]. (in Russ.).
Romanov, A.K. (2010). Politsiya vmesto militsii [Polizia Instead of MILITIA]. EZh-Yurist, 35, pp. 1-3. (in Russ.).
Solovei, Yu.P. (1991). Zakon RSFSR «O politsii» (initsiativnyi avtorskii proekt) [The Law of the RSFSR "On the Police" (initiative author's project)]. In: Informatsion-noe i pravovoe obespechenie deyatel'nosti organov vnutrennikh del: Mezhvuzovskii sbornik nauchnykh trudov [Information and Legal Support of the Activities of Internal Affairs Bodies: Interuniversity Collection of Scientific Papers]. Omsk, pp. 59-118. (in Russ.).
Solovei, Yu.P. (1993). Pravovoe regulirovanie deyatel'nosti militsii v Rossiiskoi Federatsii [Legal Regulation of the Activities of the Police in the Russian Federation]. Omsk: VShM MVD RF [GSOM MVD RF]. (in Russ.).
Solovei, Yu.P. (2002). Novyi Federal'nyi zakon «O politsii» (proekt) [The New Federal Law "On the Police" (draft)]. Zakonodatel'stvo ipraktika [Legislation and Practice], 1, pp. 68-99. (in Russ.).
Treushnikov, M. K. ed. (2004). Put'k zakonu: (iskhod. dokumenty, poyasn. zap., ma-terialy konf., varianty proekta GPK, novyi GPKRF) [The Path to the Law: (Exod. Documents, Explanatory Notes, Materials of the Conference, Variants of the draft GPC, new GPC of the Russian Federation)]. Moscow: Gorodets. (in Russ.).
Vinogradova, V.S. (2014). Pravovoi status politsii v sovremennoi Rossii: teoretiko-instru-mental'nyi i sravnitel'nyi analiz [The Legal Status of the Police in Modern Russia: Theoretical and Instrumental and Comparative Analysis]. The Candidate of Legal Sciences Thesis. Krasnodar. (in Russ.).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ:
Футо Сергей Романович — ведущий научный сотрудник сектора уголовного права, уголовного процесса и криминологии Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
AUTHOR'S INFO:
Sergey R. Futo — Leading Researcher, Department of criminal law, criminal procedure and criminology, Institute of State and Law, Russian Academy of Sciences, Candidate of Law.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Футо С.Р. Федеральному закону «О полиции» 10 лет: история разработки и принятия // Труды института государства и права РАН / Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2021. Т. 16. № 2. С. 166-203. DOI: 10.35427/2073-4522-2021-16-2-futo
FOR CITATION:
Futo, S.R. (2021) The Federal Law "On Police" is 10 Years old: the History of Development and Adoption // Trudy Instituta gosudarstva i prava RAN / Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS, 16(2), pp. 166-203. DOI: 10.35427/2073-4522-2021-16-2-futo
