CC BY
65
84
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2016, № 6, с. 84-92
П Р А В О
УДК 342.5
СОЦИАЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ПОЛИЦИИ В РОССИИ И В США: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
© 2016 г. Ю.Е. Аврутин
Санкт-Петербургский университет Министерства внутренних дел России, Санкт-Петербург
spb-u-mvd.kaf-ap@yandex.ru
Поступила в редакцию 10.09.2016
Рассматривается сущность и содержание процессов реформирования и модернизации института полиции в США и в Российской Федерации; раскрываются социальные причины этих процессов, общее и особенное в их проведении; анализируются узловые проблемы организационно-правового строительства системы МВД России и возможные пути их решения.
Ключевые слова: полиция США, полиция России, модернизация, реформирование.
Активная фаза современного этапа реформирования системы МВД России началась почти семь лет тому назад; острота многих событий начинает сглаживаться, а то и вовсе забываться. В этой связи полагаю не лишним напомнить сегодняшним читателям, как, в какой общественно-политической атмосфере начинался процесс модернизации Министерства внутренних дел, реформационный переход от российской милиции к российской полиции [1].
Вот что я писал по этому поводу непосредственно «по горячим следам»:
«Выступая 3 февраля 2010 года на совещании по вопросам реформирования Министерства внутренних дел России, Президент страны Д.А. Медведев подчеркнул: "К деятельности Министерства приковано сейчас общественное внимание, раздаётся много самых разных призывов, подчас нелепых. Но то, что деятельность
МВД требует довольно серьёзной корректировал
ки, сомнений ни у кого не вызывает .
Не берусь судить, какие именно призывы Президент оценил как нелепые. Если исходить из его позиции, что недопустима "болтовня о том, что сама система сгнила и проще набрать новый судебный и правоохранительный корпус, чем изменить их , то, полагаю, что к их числу можно отнести как идеи депутата Госдумы Андрея Макарова о ликвидации МВД3, так и «рецепты» адвоката Ю.М. Новолодского - подобрать две тысячи молодых людей, изолировать их от милицейской среды, направить на обучение полицейскому делу за границу, а потом
назначить на ключевые должности в системе МВД4. К их числу я бы отнес и публичные высказывания профессора Я. И. Гилинского о том, что милиция "...как организация... носит криминальный характер по очень многим позициям" и ".не реформируема в принципе"5.
Своеобразным ответом на подобные «рецепты» и оценки стал Указ Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 "О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации" [2], в котором констатировалось не только то, что они выполняют важнейшую государственную функцию по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, но и необходимость модернизации существующей структуры органов внутренних дел, организации их деятельности, кадрового, финансового, материально-технического обеспечения милиции».
Общественное внимание к деятельности Министерства было приковано не случайно: средства массовой информации чуть ли не ежедневно писали о мздоимстве, хамстве и уголовных преступлениях, которые совершали «стражи порядка». На протяжении последних 1015 лет социологические опросы неизменно фиксировали негативное восприятие милиции населением, снижение уровня доверия к ее со-трудникам6. Однако «глас народа», печальная статистика совершения сотрудниками милиции уголовных преступлений, нарушений законности, неэффективности противодействия преступности и охраны общественного порядка не
воспринимались высшей политической элитой страны как руководство к действию, как стимул принятия конкретных широкомасштабных мер по изменению ситуации. Не воспринималось и бедственное положение милиции с точки зрения ее кадрового, финансового, материально-технического обеспечения.
Любая модернизация, в том числе в сфере общественных отношений (политических, экономических, правовых, организационных), государственного строительства в целом или его отдельных институтов в известной степени мера вынужденная, она детерминирована целым рядом факторов и обстоятельств общественного развития. Применительно к модернизации системы МВД России одной из таких детерминант являлась политическая и социальная необходимость приступить к решению накопившегося груза проблем функционирования органов внутренних дел с тем, чтобы этот груз не достиг «критической массы», после чего деградацию системы практически невозможно было бы остановить.
Экстренной, несколько запоздалой, но кардинальной попыткой предотвратить такую перспективу и стал Указ Президента Российской Федерации № 1468, за которым последовал ряд решительных мер, от переаттестации кадров до формирования фактически нового правоохранительного института - института полиции.
Нечто подобное происходило и в США. Череда громких преступлений, совершенных полицейскими в 2012-2014 гг., в первую очередь неоправданная жестокость и даже убийства при задержании безоружных американцев, как правило чернокожих, буквально всколыхнули всю страну. В СМИ развернулась кампания о необходимости коренного реформирования деятельности полиции.
Требования общественности были услышаны руководством страны, и президент США Б. Обама 18 декабря 2014 г. специальным распоряжением создал Рабочую группу «Полиция в 21-м веке», в которую вошли 11 ученых и практических сотрудников правоохранительных ведомств. Группа работала под патронатом и в тесном сотрудничестве с Управлением по вопросам взаимодействия населения и полиции в охране правопорядка (Office of Community Oriented Policing Services - COPS) Министерства юстиции США [3].
18 мая 2015 года Рабочая группа публикует многостраничный доклад о том, что нужно сделать, чтобы в Америке появилась «полиция XXI в.» (Final report of President's Task Force on 21st Century Policing) [3].
При всей разнице подходов к институциональному построению полиции в России и
США, в идеях ее модернизации (реформирования) есть и общие моменты, которые касаются понимания роли полиции в современном обществе. Достаточно сопоставить отдельные положения российского федерального закона «О полиции» и доклада американских специалистов, в котором выделено шесть разделов: «Создание доверия и легитимность полиции» (Building trust & legitimacy); «Массовые мероприятия и полицейский контроль» (Policy & oversight); «Взаимодействие со средствами массмедиа» (Technology & social media); «Полиция общественной безопасности (местная полиция) и снижение преступности» (Community policing & crime reduction); «Обучение и образование полицейских» (Training & education); «Социальная и правовая защита полицейских» (Officer wellness & safety).
23 июля в Белом доме доклад был обсужден на форуме, в работе которого приняло участие более 150 человек, включая представителей правоохранительных органов и общественных организаций более чем из 40 городов. На протяжении всего дня форума, пишет его участник Рональд Л. Дэвис, директор управления по вопросам взаимодействия населения и полиции в охране правопорядка, высокопоставленные сотрудники администрации и его участники обсуждали стратегию реализации рекомендаций Рабочей группы с тем, чтобы этими рекомендациями смогли воспользоваться полицейские и местное сообщество по всей стране для повышения общественной безопасности и доверия населения [4].
Доклад и его обсуждение содержат много позитивных идей и предложений, с началом реализации которых американцы связывают изменение ситуации к лучшему. Под заголовком «Доверие к полиции восстанавливается по отношению к прошлому году» (US Confidence in Police Recovers From Last Year's Low) в прессе опубликованы данные социологического опроса института Гэллапа [5], согласно которому уровень доверия населения к полиции возрос с 52% в 2015 г. до 56% в 2016 г. [5]. Это хорошая тенденция, но не следует забывать, что в течение ряда предшествующих лет показатели были выше. Так, в 2003 г. доверяли полиции 64% американцев, в 2009 г. - 59% , в 2013 г. - 57% [5]. Поэтому пока тренд доверия за ряд последних лет все же направлен вниз.
Не случайно поэтому неоправдавшиеся социальные ожидания чутко уловил кандидат в президенты США Д. Трамп. Выступая в конце октября 2015 г. в Геттисберге, Пенсильвания, Дональд Трамп огласил свой план на первые 100 дней президентства [6]. Касаясь предполагаемых законодательных и организационных
мер укрепления правопорядка (Next, I will work with Congress to introduce the following broader legislative measures and fight for their passage within the first 100 days of my Administration), будущий президент, после мер противодействия незаконной миграции (End Illegal Immigration), подчеркнул необходимость: восстановления законодательной основы безопасности населения (Restoring Community Safety Act); сокращения роста преступности, наркотиков и насилия путем создания целевой группы по насильственным преступлениям, увеличения финансирования программ подготовки специалистов и оказания помощи местной полиции; увеличения ресурсов федеральных правоохранительных органов по борьбе с организованными преступными бандами с тем, чтобы «посадить преступников за решетку» (put violent offenders behind bars) [6].
Общность характера социальных причин реформирования полиции в России и США в известной степени предопределяет общность юридического и социального наполнения ре-формационных мероприятий, разумеется с учетом совершенно разных правовых систем и разной степени развития институтов гражданского общества.
Для США, как это вытекает из плана появления в Америке «полиции XXI в.», ведущими, помимо обновления законодательства об обеспечении правопорядка, личной и общественной безопасности, являются три основные группы мер, касающиеся трех организационных уровней функционирования государства и общества [7].
Так, для публичной администрации штатов и муниципалитетов, тесно взаимодействующих в области управления полицией, образованием, здравоохранением, санитарным контролем и пр., определена необходимость: создания возможностей «слышать» членов общин (Create listening opportunities with the community); выделения средств для внедрения рекомендаций; проведения опросов общественного мнения об отношении к полиции и публикация их результатов; разработки оснований и порядка общественного контроля за полицией; выявления и устранения «коренных» причин преступности (root causes of crime).
Правоохранительным органам (Law enforcement - имеется в виду полиция и прокуратура) предписано: осуществлять постоянный анализ и корректировку политики укрепления правопорядка, сбор и анализ данных о применении силы с привлечением для этого граждан и профсоюзов сотрудников полиции; повышать «прозрачность» правоохранительной политики и правоприменительных процедур; анализиро-
вать практику отбора кадров для службы в полиции, совершенствовать формы участия в этом представителей общественности (общин); повышать обеспеченность сил правопорядка специальными средствами, необходимыми им для обеспечения собственной безопасности.
Муниципалитетам рекомендовано: укреплять взаимодействие с местными правоохранительными органами, участвовать в работе совещаний, обследований и других мероприятий; принимать участие в решении проблем сокращения преступности, в том числе путем улучшения качества жизни населения.
Нетрудно заметить, что практически все эти меры, так или иначе, перекликаются с концептуальной целью российского закона «О полиции» - формированием партнерской модели её взаимодействия с институтами гражданского общества, отдельными гражданами, отраженной, в частности, в законодательном закреплении назначения и принципов полицейской деятельности [8, 9]. Перекликаются они и с «Дорожной картой» реформирования органов внутренних дел, разработанной рабочей группой, о существовании которой в июне 2012 г. советник министра внутренних дел России В. Овчинский проинформировал общественность [10].
Как бы скептически ни оценивать ход реформирования российской полиции, необходимо констатировать, что уровень доверия к полиции, пусть и несколько более низкий, чем в США, в последние несколько лет, по данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), близок к 50%, качество ее работы большинство респондентов оценивает как среднее или хорошее. Уровень доверия к сотрудникам полиции своего региона среди населения с 2013 г. по 2015 г. не изменился -46%, максимум за все годы проведения аналогичных опросов. Ответы москвичей и петербуржцев, жителей средних городов и сел практически не отличаются от средневыборочного значения (47%, 46% и 46% соответственно). Также прежней осталась и доля тех, кто относится к полицейским с недоверием - 46% всех опрошенных [11].
Не берусь судить, как в США будет реализована идея формирования «полиции 21-го века», но, учитывая особенности государственно-правовой системы Америки, финансовые возможности и самостоятельность штатов, во многих из которых приняты свои «Дорожные карты» [12], а также активность местного самоуправления, полагаю, что концептуальная, нормативно-правовая и финансовая основа реформирования деятельности полиции заложена. Если судить по сайтам полицейских структур во
всех штатах, то можно говорить и о том, что программа реформирования получила широкую поддержку профессионального полицейского сообщества [13].
Сложнее положение дел в Российской Федерации, в том числе и в силу правового статуса МВД России, являющегося федеральным органом исполнительной власти, содержащимся исключительно за счет федерального бюджета. Это обстоятельство, значительно суживая возможности субъектов федерации, а тем более муниципальных образований в решении вопросов обеспечения правопорядка, финансирования материально-технического обновления центрального аппарата Министерства и его территориальных органов, фактически всё бремя реформирования связывает с деятельностью федерального центра.
Субъекты Российской Федерации, в отличие от штатов в США, фактически не могут участвовать в реформировании системы МВД России, поэтому федеральный центр определяет и содержательную сторону реформы ведомства, рассматривая ее как составную часть административной реформы государственного управления в целом. В условиях отсутствия стратегии преобразований и необходимой теоретической базы [14] административная реформа преимущественно «вращается» вокруг достаточно беспорядочных изменений в структуре и полномочиях органов исполнительной власти [15]. Словно повторяя ее промахи и упущения, нынешний почти шестилетний этап реформирование системы МВД России проходит бурно, сопровождаясь кардинальными переменами и в правовом регулировании, и в организационном построении ведомства. Уже в силу этого происходящие процессы никак нельзя назвать очередным «косметическим ремонтом». Скорее это попытка «капитального ремонта», но без «детального плана и реальной сметы».
Можно найти различные объяснения этой ситуации, но главным, на мой взгляд, является то, что в процесс реформирования, объявленный Указом Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468, субъекты его практической реализации включились, мягко говоря, спонтанно, не имея четких представлений ни об организационных формах реализации инициированных сверху преобразований, ни твердой уверенности в дол-говременности избранного курса переустройства ведомства. Широкое общественное обсуждение развернулось лишь вокруг проекта закона «О полиции», для подготовки которого были привлечены мощные научные силы, представители законодательной власти и правозащитники [16]. Реформа МВД России, а тем более страте-
гия проведения преобразований широко не обсуждалась.
В этой связи сегодня с полным основанием можно говорить о том, что для процессов реформирования системы МВД России характерным является ее аппаратный характер, отсутствие четко обозначенной стратегии преобразований, ее направлений, сроков и механизмов реализации, а также легального определения сущности модернизации ведомства в целом и полиции в частности.
В качестве таких механизмов едва ли можно рассматривать «Дорожную карту» реформирования органов внутренних дел. При всей значимости затронутых в ней вопросов остается неясным сам статус этого документа, который так и не получил правового опосредования, оставаясь в силу этого своего рода «декларацией о намерениях», не имеющей юридической силы.
Вне нормативного оформления остается и концептуальная идея формирования полиции как нового правоохранительного института -идея выстраивания партнерской модели взаимоотношений российской полиции и общества, ориентированной на сотрудничество полиции с институтами гражданского общества и гражданами в процессе противодействия преступности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Ряд норм закона о полиции косвенно эту модель отражает, но в целом ее сущностные характеристики так и остались на уровне пояснительной записки к законопроекту, которую сегодня мало кто перечитывает.
Даже беглый обзор некоторых мероприятий, проведенных в течение последних трех-пяти лет в США и в Российской Федерации, позволяет выделить то общее и особенное, что характеризует эти мероприятия.
Общим, безусловно, является инициирование реформационных процессов на самом верху истеблишмента, на уровне президентов США и России. Общим является и социально ориентированный подход к позиционированию полиции в современном обществе, ориентация ее деятельности на активизацию противодействия организованной преступности, терроризму, наркотрафику, укрепление взаимодействия с институтами гражданского общества, совершенствование профессиональной и гуманитарной подготовки полицейских.
В США четко сформулирована необходимость более активного участия местных сообществ в криминологической профилактике правонарушений, в том числе путем улучшения качества жизни населения, участия совместно с полиций в решении проблем сокращения преступности,
В России значительная часть усилий направлена на решение проблем законодательного обеспечения реформационных мероприятий. Достаточно сказать, что только в 2014-2015 гг. Министерство, в первую очередь Договорно-правовой департамент, непосредственно участвовало (т.е. разрабатывало, корректировало, согласовывало) в принятии более трехсот федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации. К этому следует добавить и большой труд по формированию внушительного массива ведомственных подзаконных актов, осуществлению мониторинга правоприменения полицейского законодательства, что позволяет с той или иной степенью полноты и оперативности выявлять пробелы в правовом регулировании, а также нормативные правовые акты, требующие корректировки.
В числе принятых либо откорректированных законодательных и подзаконных актов присутствует немало таких, разработку которых можно с полным основанием рассматривать как нормативно-правовое обеспечение процессов модернизации системы МВД России, намеченных Указом Президента России от 24 декабря 2009 г. № 1468. Принятые федеральные законы: от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции», от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» -сформировали современную систему специального законодательства органов внутренних дел, обеспечили соответствующие изменения подзаконной нормативно-правовой базы.
В США в процессы реформирования полиции активно включены все штаты и местные сообщества; президент страны регулярно встречается с представителями полицейских формирований, контролирует ход выполнения разработок Рабочей группы по формированию «полиции 21 в.» (Task Force on 21st Century Policing).
В России регионы и особенно муниципальные образования к реформированию полиции имеют весьма отдаленное отношение; Президент страны встречается с высшим руководящим составом ведомства лишь на ежегодных коллегиях МВД России; ход реформирования на научных форумах последние пять лет в прямой постановке вопроса не обсуждался7.
Не произошло изменений в подходах к формированию кадрового состава полиции, его воспитания и обучения. Может быть, по этой
причине доктринальные идеи взаимодействия полиции и общества так и не стали повседневной практикой полицейской деятельности. С 2011 г. постоянно увеличивается количество сотрудников, допустивших нарушения служебной дисциплины и законности. Число привлеченных к ответственности в 2015 г. по сравнению с 2011 г. возросло на 34.1%; в 2015 г. к дисциплинарной ответственности за нарушения законности, не повлекшее за собой уголовной ответственности, привлечено свыше 129 тыс. сотрудников, что на 15% больше, чем в 2014 г. Более 3.5 тыс. сотрудников (+8.4%) подвергнуто уголовному преследованию, главным образом за совершение должностных преступлений: взяточничество (+9.1%) и превышение должностных полномочий (+20.9%) [17].
На фоне привлечения в первом полугодии 2016 г. к уголовной ответственности более 1.5 тыс. сотрудников, каждый шестой из которых проходил службу на руководящих должностях, слабым утешением является некоторое сокращение общего числа привлеченных, например, за превышение должностных полномочий (- 10%) или злоупотребление должностными полномочиями (-3.6%).
Пропуская целую систему аргументов формирования государственной политики в сфере организационно-правового строительства системы МВД России, сформулированных в ряде моих публикаций [18], хотел бы подчеркнуть следующее.
Первое. Для того чтобы минимизировать реальные и гипотетические риски дисбалансов и деформаций институционально-функционального строительства российской полиции, ее кадрового обеспечения, идеи и направления реформирования ведомства должны рассматриваться не только как концептуальная основа перспективного развития системы МВД, но и как ее юридическая основа. Это значит, что цели модернизации должны представлять собой законодательно зафиксированную государственную политику по вопросам социального предназначения и организационно-правового строительства органов внутренних дел, их места и роли в обществе, целях, задачах, формах и методах деятельности по обеспечению правопорядка. Речь идет о необходимости разработки и утверждения на высшем государственном уровне нормативного доктринального акта (Доктрины, Стратегии или Концепции организационно-правового строительства и развития органов внутренних дел Российской Федерации), закрепляющего не только идеи модернизации, но и её этапы, механизмы реализации. Подобная идея сейчас реализована в Федеральном законе
от 03.07.2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации», в котором записано, что Президент утверждает концепцию и план строительства и развития войск национальной гвардии (п. 8 ч. 2 ст. 6). Полагаю, что аналогичная норма должна содержаться и в «полицейском» законодательстве.
Второе. Необходимо определиться с перспективами организационного построения системы МВД России, полиции с учетом федеративного устройства государства и положений п. «б» части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которой защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов.
При всех плюсах централизации ведомства, облегчающей процессы управления его территориальными подразделениями, крайние формы централизации не просто дистанцируют полицию от населения, но и способствуют ее закрытости от общественного контроля, монополизации полномочий в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности лишь на федеральном уровне. Полномочия органов публичной администрации регионального и местного уровня в этой сфере законодательно не определены. Не определены и полномочия полиции по реализации законодательства субъектов федерации об административной ответственности за правонарушения в сфере охраны общественного порядка.
Сегодня фактически лишь федеральный центр несет всю полноту ответственности за состояние общественного порядка и безопасности на всех уровнях территориальной организации государства - от городов федерального значения до небольших сельских поселений и межселенных территорий. Это порождает далеко не всегда оправданный перенос негативного восприятия населением качества обеспечения правопорядка только на федеральную власть, сохранение патерналистской модели российской государственности, стагнацию организационно-правовых форм охраны правопорядка.
Полагаю, что в концепции развития, модернизации МВД России должно быть предусмотрено решение вопросов разумной диверсификации системы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на основе более гибкого и отвечающего принципам конституционализма и федерализма распределения полномочий в этой сфере между федеральным центром, субъектами федерации и органами местного самоуправления.
В контексте диверсификации, устранения рисков возрождения «феодально-имперских» начал в построении системы МВД России следует продумать вопрос о термине «органы внутренних дел». Свое начало он берет с постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19 ноября 1968 года № 902-316 «О серьезных недостатках в деятельности милиции и мерах по дальнейшему ее укреплению», согласно которому органы милиции были преобразованы в органы внутренних дел, призванные осуществлять функции милиции, следствия, пожарной и вневедомственной охраны, а также инспекций исправительных работ. Могу ошибаться, но сегодня, в отсутствие законодательства об органах внутренних дел, существующего, например, в Киргизии, Казахстане и Белоруссии, этот термин выглядит неким анахронизмом, особенно с учетом выведения из системы МВД России пожарной охраны и мест лишения свободы. Может быть, имеет смысл, как это сделано во всех передовых государствах, иметь только один орган внутренних дел - МВД России. Все иные подчиненные ему территориальные подразделения в этом случае получили бы статус главных управлений (управлений) полиции. В перспективе имеет смысл продумать вопрос о выведении из МВД следственных подразделений с сохранением исторической формы полицейского дознания.
Третье. Необходимо преодоление избыточной милитаризации МВД России, множественности специальных званий личного состава. Представляется, что в системе МВД России должны проходить службу сотрудники, имеющие специальное звание «полиции», федеральные гражданские государственные служащие, которым, при необходимости, могли бы присваиваться соответствующие классные чины (ранги), и работники, подпадающие под действие трудового законодательства.
Если в перспективе планируется перевод отдельных категорий аттестованного состава в категорию федеральных гражданских служащих, уже сегодня следует задуматься над созданием соответствующей нормативно-правовой базы, как это сделано, например, в Министерстве обороны или в ФСБ.
Четвертое. При очевидном недостаточном финансировании системы МВД России в целом и полиции в частности, она недешево обходится налогоплательщикам. Сокращением численности личного состава эту проблему не решить, тем более что пока это сокращение оборачивается лишь возрастанием нагрузки на сотрудников, не компенсируемым денежными выплатами.
Полагаю, что оптимизация численности личного состава должна начинаться с оптимизации организационных структур управления. Четкого представления о содержании и организационных формах институциональных преобразований в системе МВД России нет, а это значит, что структура управления и оргштатная структура может непредсказуемо меняться. В центре и на местах избыточно много управленческих структур; гипертрофировано значение бумажного документооборота, в том числе различных справочных и отчетных документов. До трети аттестованного личного состава полиции непосредственным обеспечением правопорядка не занимается. Настораживает и то, что повышенное внимание к развитию криминального блока полицейских служб привело к фактическому исчезновению патрульно-постовой службы, а ведь во всех странах она является основой основ охраны общественного порядка, обеспечения покоя и безопасности граждан. Не менее тревожно и то, что в последние годы в рамках ведомства практически свернуты все работы по формированию научных основ расчета необходимой штатной численности аттестованного состава и гражданского персонала, оптимизации нагрузки на личный состав, потребности в кадрах той или иной специализации и квалификации.
Пятое. Особого внимания требует система подготовки кадров. Сейчас сеть ведомственных учебных заведений высшего образования «съедает» значительную часть финансирования МВД России. И это при том, что выпускники полицейских вузов, в отличие от военных, не получают второго, полицейского, образования; значительная часть выпускников даже не приступает к работе в практических подразделениях или увольняется со службы в течение первых трех лет; уровень специальной подготовки многих выпускников не соответствует современных потребностям органов внутренних дел, поскольку материально-техническая база вузов зачастую не позволяет организовать предметное практическое обучение и обеспечить формирование практических знаний, умений и навыков.
Наблюдается массовый отток наиболее квалифицированных преподавательских кадров, не удовлетворенных уровнем заработной платы и милитаризованностью управления вузом и учебным процессом. А это значит, что ведомственные вузы и их преподавательский состав постепенно утрачивают позиции на рынке оказания образовательных услуг, в области подготовки и государственной аттестации научно-педагогических кадров.
Может быть, целесообразно иметь в системе МВД один федеральный вуз (академию или университет), ориентированный на подготовку полицейских специалистов высшего звена, а также сеть учебных заведений (институтов), ориентированных на переподготовку и повышение квалификации сотрудников. На базе этих учебных заведений можно было бы создать сеть объединенных диссертационных советов по всем научным специальностям, в которых заинтересовано министерство. Формирование же органов внутренних дел специалистами младшего и среднего звена для замещения должностей в отраслевых службах и подразделениях -юристов, экономистов, психологов и т.д. - целесообразно осуществлять за счет выпускников гражданских вузов.
В заключение, в порядке обобщающих выводов, подчеркну следующее.
1. Государственная политика в сфере организационно-правового строительства системы МВД России - это политика модернизации ведомства, цели которой должны быть связаны с превращением функционирования органов внутренних дел, полиции в социально одобряемую, осуществляемую в соответствии с нормами права, морали и нравственности деятельность, обеспечивающую в тесном взаимодействии с иными государственными структурами, институтами гражданского общества и гражданами надежную защиту личности, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.
2. Модернизация системы МВД России должна представлять собой не просто ее преобразование или переустройство, а обновление всех сторон деятельности, эволюционное развитие, учитывающее: а) ожидания общества в сфере обеспечения правопорядка и законности; б) национальные традиции и особенности, в том числе построения системы правоохраны; в) опыт государств, наиболее модернизированных с точки зрения правоохраны, соблюдения прав и свобод человека; г) необходимость постановки перед ведомством, его отраслевыми службами и подразделениями реальных задач, соответствующих их возможностям.
3. Модернизация системы МВД России как разворачивающийся во времени (этапы преобразований) и пространстве (федеральный, региональный, местный уровень) процесс должна осуществляться посредством:
а) проведения локальных организационных реформ, например организационных структур, системы прохождения службы, подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, материально-технического обеспечения и т.д.;
б) реформирования системы правового регулирования организации и деятельности служб и подразделений органов внутренних дел;
в) разработки и реализации инновационных решений, обеспечивающих проведение реформ в соответствии с современными требованиями правоохраны и связанных с техническим перевооружением органов внутренних дел; содержательным и техническим обновлением управления в органах внутренних дел; идейным (мировоззренческим) обновлением правовой базы функционирования органов внутренних дел, научных представлений о месте и роли полиции в современном обществе, формах и методах ее работы, взаимодействия с институтами гражданского общества, населением и т.д.
4. Модернизация системы МВД России и стратегия организационно-правового строительства полиции должны быть составной частью административной реформы государственного управления, проводимой в соответствии с законодательными процедурами формирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
Примечания
1. URL: http://kremlin.ru/news/6778.
2. Дмитрий Медведев. Россия, вперед! // Новая газета. № 115. 2009. 16 окт.
3. Российская газета [Электронный ресурс]. URL: http://www.gazeta.ru/politics/2009/11/25.
4. Юрий Новолодский. Мы боремся с коррупцией картонными мечами. В МВД нужны кадровые перестановки // Аргументы и факты - Петербург. № 33. 2009. 4 окт.
5. Яков Гилинский. Разогнать всех и набрать новых // Деловой Петербург. № 142 (2954). 2009. 5 авг.
6. Милиция и население: анализ взаимоотношений // Преступность: что мы знаем о ней. Милиция: что мы думаем о ней / Отв. ред. И.В. Михайловская. М., 1995. С. 49; Население и милиция в большом городе // Научный отчет-3. СПб.: СПб. Социологический институт РАН, 2001; Невирко Д. Д., Шинкаре-вич В.Е., Горбач Н.А. Деятельность милиции в зеркале общественного мнения // Социологические исследования. 2006. № 2. С. 76-84; Уровень доверия милиции: Опрос. Фонд общественного мнения. М., 2008. Доминанты 27 от 10 июля 2008.
7. См.: Аврутин Ю.Е. «Полицейское присутствие» в обществе и законодательстве: мифы и реальность // В сб.: «Полиция - новый институт современной государственной правоохранительной системы»: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, Омск, 15-16 сентября 2011 г. Омск, 2012. С. 14-17; Соловей Ю. П. Федеральный закон «О полиции» как основной источник отечественного полицейского права // В сб.: «Полиция - новый институт...» С. 17-24; Черников В.В. Закон о полиции -новая веха в развитии полицейского законодатель-
ства России // В сб.: «Полиция - новый институт...» С. 3-9.
Список литературы
1. Аврутин Ю.Е. Модернизация российской милиции: понятие, содержание, политико-правовые и социальные детерминанты // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы ежегодной Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В.Д. Сорокина: В 2 частях. Ч. 1. СПб., 2010.
2. Собрание законодательства РФ. 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6536.
3. URL: https://cops.usdoj.gov/policingtaskforce.
4. Ronald L. Davis. President's Task Force on 21st Century Policing Recommendations: From Print to Action. URL: www.whitehouse.gov/blog/2015/07/28/presi dents-task-force-21st-century-policing-recommendations-print-action.
5. URL: http://www.gallup.com/poll/192701/confi-dence-police-recovers-last-year-low.aspx.
6. Here Is What Donald Trump wants to do in his first 100 Days. URL: http://www.npr.org/ 2016/11/09/501451368/here-is-what-donald-trump-wants-to-do-in-his-first100 days.
7. URL: https://cops.usdoj.gov/pdf/taskforce/Imple mentation_Guide.pdf.
8. Аврутин Ю.Е. Законодательное закрепление назначения полиции в Российской Федерации: краткий комментарий // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2011. № 50. С. 15-22.
9. Аврутин Ю.Е. Конституционализация правового регулирования деятельности российской полиции: аксиологические и формально-юридические аспекты // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2012. № 2. С. 51-54.
10. Дорожная карта дальнейшего реформирования МВД России // Популярно-правовой альманах МВД России «Профессионал». URL: http://www. or-mvd.ru/pubs/102/15611/
11. URL: http://posredi.ru/vciom-doveryaet-li-obshhestvo-policii.html.
12. URL: http://www.abbevillecitysc.com/police.
13. Policing Canada in the 21st century: new policing for new challenges The Expert Panel on the Future of Canadian Policing Models. URL: http://www.scien-ceadvice.ca/uploads/eng/assessments%20and%20publica tions%20and%20news%20releases/policing/policing_ful lreporten.pdf.
14. Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2009. № 11. С. 5.
15. Хабриева Т.Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства // Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010.
16. Аврутин Ю.Е., Булавин С.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к федеральному закону «О полиции» (постатейный). М.: Проспект, 2012. С. 4-9.
17. Сведения о состоянии работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 2015 год:
Сборник аналитических и информационных материалов. М.: ДГСК МВД России, 2016. С. 69-70.
18. Аврутин Ю.Е. Перспективы формирования государственной политики в сфере организационно-Ке/егепсея
правового строительства системы МВД России: док-тринальные основания и формы реализации // Вестник Воронежского государственного университета. Сер.: Право. 2016. № 3 (26). С. 58-73.
10. Вогсикпауа каЛа dal'nejshego геЮтишуатуа
SOCIAL FOUNDATIONS OF THE POLICE REFORM IN RUSSIA AND THE UNITED STATES: A COMPARATIVE ANALYSIS
Yu.E. Avrutin
The essence and content of the reform processes and modernization of the police institution in the United States and the Russian Federation are considered. We reveal the social causes of these processes, their general and particular features. Some key problems in the organization and legal support for the system of the Russian Ministry of Internal Affairs are analyzed and possible ways for their solution are proposed.
Keywords: US police, police of Russia, modernization, reform.
1. Avrutin Yu.E. Modernizaciya rossijskoj milicii: po-nyatie, soderzhanie, politiko-pravovye i social'nye determi-nanty // Aktual'nye problemy administrativnogo i adminis-trativno-processual'nogo prava: Materialy ezhegodnoj Vse-rossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii, posvyash-chennoj pamyati doktora yuridicheskih nauk, professora, zasluzhennogo deyatelya nauki Rossijskoj Federacii V.D. Sorokina: V 2 chastyah. Ch. 1. SPb., 2010.
2. Sobranie zakonodatel'stva RF. 2009. № 52 (1 ch.). St. 6536.
3. URL: https://cops.usdoj.gov/policingtaskforce.
4. Ronald L. Davis. President's Task Force on 21st Century Policing Recommendations: From Print to Action. URL: www.whitehouse.gov/blog/2015/07/28/presi dents-task-force-21st-century-policing-recommendations-print-action.
5. URL: http://www.gallup.com/poll/192701/confi-dence-police-recovers-last-year-low.aspx.
6. Here Is What Donald Trump wants to do in his first 100 Days. URL: http://www.npr.org/ 2016/11/09/501451368/here-is-what-donald-trump-wan ts-to-do-in-his-first100 days.
7. URL: https://cops.usdoj.gov/pdf/taskforce/Imple mentation_Guide.pdf.
8. Avrutin Yu.E. Zakonodatel'noe zakreplenie naznacheniya policii v Rossijskoj Federacii: kratkij kommentarij // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universi-teta MVD Rossii. 2011. № 50. S. 15-22.
9. Avrutin Yu.E. Konstitucionalizaciya pravovogo regulirovaniya deyatel'nosti rossijskoj policii: aksiolog-icheskie i formal'no-yuridicheskie aspekty // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta MVD Rossii. 2012. № 2. S. 51-54.
MVD Rossii // Populyarno-pravovoj al'manah MVD Rossii «Professional». URL: http://www.ormvd.ru/ pubs/102/15611/
11. URL: http://posredi.ru/vciom-doveryaet-li-obshhestvo-policii.html.
12. URL: http://www.abbevillecitysc.com/police.
13. Policing Canada in the 21st century: new policing for new challenges The Expert Panel on the Future of Canadian Policing Models. URL: http://www.scien-ceadvice.ca/uploads/eng/assessments%20and%20publica tions%20and%20news%20releases/policing/policing_ful lreporten.pdf.
14. Naryshkin S.E., Habrieva T.Ya. Administrativ-naya reforma v Rossii: nekotorye itogi i zadachi yuridicheskoj nauki // Zhurnal rossijskogo prava. 2009. № 11. S. 5.
15. Habrieva T.Ya. Strategiya social'no-ehkonomicheskogo razvitiya Rossii i modernizaciya zakonodatel'stva // Koncepciya razvitiya rossijskogo zakonodatel'stva / Pod red. T.Ya. Habrievoj, Yu.A. Ti-homirova. M., 2010.
16. Avrutin Yu.E., Bulavin S.P., Solovej Yu.P., Chernikov V.V. Kommentarij k federal'nomu zakonu «O policii» (postatejnyj). M.: Prospekt, 2012. S. 4-9.
17. Svedeniya o sostoyanii raboty s kadrami organov vnutrennih del Rossijskoj Federacii za 2015 god: Sbornik analiticheskih i informacionnyh materialov. M.: DGSK MVD Rossii, 2016. S. 69-70.
18. Avrutin Yu.E. Perspektivy formirovaniya gosu-darstvennoj politiki v sfere organizacionno-pravovogo stroitel'stva sistemy MVD Rossii: doktrinal'nye osno-vaniya i formy realizacii // Vestnik Voronezhskogo gosudarstvennogo universiteta. Ser.: Pravo. 2016. № 3 (26). S. 58-73.
