CC BY
144
УДК 343.9
ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОКУРОРОМ НАДЗОРА ЗА ЗАКОННОСТЬЮ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ
© 2014 г. М.К. Малиненко
Малиненко Михаил Константинович -заместитель прокурора, Донецкая городская прокуратура Ростовской области, 12-й кв-л, 14а, г. Донецк, 346330. E-mail: malinenko-m@rambler.ru.
Malinenko Mikhail Konstantinovich -Vice Prosecutor,
Donetsk City Prosecutor's Office of the Rostov Region, 12th Quarter, 14a, Donetsk, 346330. E-mail: malinenko-m@rambler.ru.
Один из основных элементов российского уголовного судопроизводства является предварительное следствие. Об особой его значимости для уголовного судопроизводства России свидетельствует анализ официальных статистических данных о результатах работы следственных органов за период 2007 - 2013 гг. Установлено, что только треть уголовных дел, возбужденных следователями МВД РФ, доходит до суда, а по остальным приостанавливается либо прекращается производство еще на стадии предварительного расследования. Таким образом, судьба большего числа возбужденных следователями МВД РФ уголовных дел решается не судом, а следователем на стадии предварительного следствия. Обеспечение законности расследования, снижение количества нарушений законности прав участников уголовного судопроизводства - задача прокурора.
Ключевые слова: обеспечение законности, предварительное следствие, прокурорский надзор, полномочия прокурора, права и свободы человека и гражданина, уголовное преследование, ведомственный контроль, проверка материалов уголовного дела, персональная ответственность.
One of the main elements of Russian criminal justice is the preliminary investigation. On its special significance for criminal proceedings Russian the analysis of official statistics on the results of the investigation for the period 2007 - 2013 years attests. It is established that only every third criminal case initiated by the investigators of Russian Federation Ministry of Internal Affairs comes to the court - 33 % from number of the brought criminal cases, other criminal cases are either suspended or stopped by preliminary investigation at the stage ofpreliminary examination. So, the fate of a larger number of criminal cases initiated by investigators of the Russian Federation Ministry of Internal Affairs are not solved by the court, but by the investigator at the stage of preliminary investigation. Ensuring the legality of the investigation, reducing the number of violations of the law rights of criminal proceedings participants is the task of the prosecutor.
Keywords: ensuring of the legality, preliminary investigation, public prosecutor's supervision, authorities of public prosecutor, rights and freedoms of man and citizen, criminal prosecution, departmental control, check of materials of criminal case, personal responsibility.
Одним из основных элементов российского уголовного судопроизводства является предварительное следствие. В ходе него формируется уголовное дело путем собирания доказательств. На этом этапе следствие может быть окончено и уголовное дело не будет направлено в суд. Об особой значимости предварительного следствия для уголовного судопроизводства России свидетельствует анализ официальных статистических данных Генеральной прокуратуры РФ о результатах работы следственных органов за период 2007 - 2013 гг. [1]. Установлено, что только каждое третье уголовное дело, возбужденное следователями МВД РФ, доходит до суда. По остальным уголовным делам предварительное следствие приостанавливается либо прекращается на стадии предварительного расследования. Несколько иначе обстоит ситуация по уголовным делам в Следственном комитете РФ - на стадии предварительного расследования решается судьба 14 % уголовных дел, остальные 86 % направляются для рассмотрения в суд.
Таким образом, большинство возбужденных в МВД РФ уголовных дел решается не судом, а следователем на стадии предварительного расследования. В результате остаются незащищенными права лиц, потерпевших от преступных посягательств, не достигается назначение уголовного судопроизводства. Хотя при принятии исчерпывающих мер в целях раскрытия преступлений: проведении всех следственных действий, задействовании средств и методов оперативно-розыскной деятельности, скоординированности работы правоохранительных органов - количество приостановленных дел, а соответственно и нерас-
крытых преступлений можно существенно сократить. Об этом свидетельствует тот факт, что по уголовным делам, подследственным следователям Следственного комитета РФ, расследование приостанавливается лишь в каждом десятом случае на основании п. 1 ч. 1 ст. 208 Уголовно-процессуального кодекса (УПК) РФ.
При этом российское следствие в отличие от стран англосаксонской системы права и даже в некотором смысле романо-германской в большей мере формализовано. Наиболее ярким примером формализации предварительного следствия послужило введение в действие в июле 2003 г. в качестве приложения к УПК РФ бланков процессуальных документов, которые являлись обязательными для применения следователями по всем уголовным делам до июня 2007 г. Крайний формализм следствия привел к поступлению в следственные органы и прокуратуру в 2004 -2007 гг. множества ходатайств и жалоб участников уголовного судопроизводства, в основном со стороны защиты, на то, что форма имеющегося в деле постановления либо протокола не аутентична образцу, указанному в бланках процессуальных документов, в связи с чем проведенное следственное действие доказательством являться не может.
Хотя излишняя формализация российского предварительного следствия отменена, следователь должен выполнять следственные действия в точном и неуклонном соответствии с законом, которым довольно подробно прописаны подлежащие выполнению следователем процессуальные действия, в результате которых устанавливаются доказательства по делу. Именно от профессионализма следователя и
руководителя следственного органа, а также принципиальности прокурора зависит законность следствия - главный показатель работы участников уголовного процесса со стороны обвинения при проведении предварительного следствия. Без законного расследования невозможно достигнуть назначения уголовного судопроизводства, о котором указано в ст. 6 УПК РФ. Это неоднократно подчеркивал Ю.А. Ляхов, считающий российское уголовное судопроизводство уголовным процессом смешанного типа. Досудебное производство в нем имеет самостоятельное значение и играет значительную роль в назначении уголовного судопроизводства [2].
Со времен судебной реформы 1864 г. до июня 2007 г. законодатель шел по пути предоставления прокурору значительного количества полномочий, которые позволяли ему стать главным участником уголовного процесса со стороны обвинения, руководить следствием и нести персональную ответственность за его результаты. Фигура прокурора по сути олицетворяла собой следствие и уголовное преследование на стадии предварительного расследования в целом.
Только прокурору предоставлялся комплекс правомочий по даче обязательных для исполнения указаний о проведении следственных действий, изъятию и передаче уголовного дела другому следователю, проведению следствия лично, отмене любого постановления следователя, принятии решений об избрании в отношении подозреваемых (обвиняемых) мер пресечения, в том числе в виде заключения под стражу либо даче согласия следователю на обращение с соответствующим ходатайством в суд, продлении срока предварительного следствия. Прокурор лишен законодателем указанных полномочий с июня 2007 г., а ст. 37 УПК РФ претерпела существенные изменения.
В настоящее время прокурор располагает полномочиями выносить мотивированное постановление о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об уголовном преследовании; отменять незаконные постановления о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела, приостановлении предварительного следствия, прекращении уголовного преследования; требовать от следственных органов устранения нарушений федерального
законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия; истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя о приостановлении предварительного следствия либо прекращении уголовного дела; рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение; участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении меры пресечения; утверждать обвинительное заключение по уголовному делу; возвращать уголовное дело следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков (ст. 37 УПК РФ). То есть законодатель лишил прокурора всех тех полномочий, которые обязывали его осуществлять процессуальное руководство предварительным следствием, что позволяет сосредоточить деятельность прокурора на надзоре за законностью предварительного следствия.
Существующий объем полномочий прокурора является достаточным для обеспечения законности предварительного следствия, однако отсутствие у прокурора права возбудить уголовное дело при наличии на то законных повода и оснований препятствует реализации прав участников уголовного процесса на доступ к правосудию в разумный срок.
Уменьшение полномочий на стадии предварительного расследования, по мнению некоторых авторов, работу прокуроров существенно осложнило [3], резко сузило их полномочия в вопросах контроля за предварительным следствием [4].
С таким подходом нельзя согласиться, поскольку все перечисленные выше полномочия, которыми прокурор располагал в течение 150 лет до июня 2007 г., не являются необходимыми для обеспечения законности расследования: осуществлять процессуальное руководство следствием, давать обязательные для исполнения письменные указания, отменять любые процессуальные решения следователей
надлежит руководителю следственного органа. В пользу такого вывода свидетельствует ряд причин.
Во-первых, после внесения в 2007 г. изменений в уголовно-процессуальное законодательство объем полномочий следователя существенных изменений не претерпел, а полномочия прокурора в части руководства расследованием переданы руководителю следственного органа. Однако наличие самостоятельного и независимого от прокурора следственного органа безусловно влечет за собой, с одной стороны, придание большей самостоятельности следователю, а с другой - дает возможность прокурору принципиально реагировать на любые нарушения закона.
Во-вторых, следствие должно соответствовать требованиям закона. Процессуальные документы, имеющиеся в материалах дела (протоколы, постановления следователя и др.), должны быть составлены следователем в точном соответствии с положениями УПК РФ. Для обеспечения законности следствия прокурору необходимо лишь иметь возможность истребовать материалы дела для проверки на любом этапе стадии предварительного расследования, требовать от органов предварительного следствия устранить выявленные нарушения закона, а затем контролировать их устранение при решении вопроса об утверждении обвинительного заключения по уголовному делу.
В-третьих, в случае предоставления прокурору права отменять любое постановление следователя, в том числе о привлечении лица в качестве обвиняемого, прокурор фактически будет осуществлять несвойственные надзорному органу функции по даче обязательных для исполнения указаний о направлении хода расследования. При этом прокурор не лишен возможности признать недопустимым доказательство, полученное с нарушением требований закона либо направить требование об устранении выявленного нарушения закона.
В-четвертых, законность расследования может быть обеспечена прокурором исключительно путем эффективного использования имеющихся надзорных полномочий. На прокурора недопустимо возлагать функцию руководства предварительным следствием, которая осуществляется в том числе путем дачи следователю обязательных для исполнения письменных указаний.
В-пятых, возложение на прокурора обязанности по руководству следствием повлечет за собой его персональную ответственность за качество и его результаты, соответственно прокурор впоследствии будет вынужден выявлять свои же ошибки, за которые он может понести наказание. При таких обстоятельствах прокурору предпочтительней будет не выявлять все ошибки следствия, которые им не устранены ранее.
В связи с этим неверны утверждения некоторых авторов, полагающих, что прокурор должен осуществлять надзор за тем, насколько оптимально проводилось предварительное следствие, использовались ли в расследовании преступления непроцессуальные средства, в том числе криминалистические [5]. Единственной задачей прокурора на стадии предварительного расследования является обеспечение соблюдения следователем требований уголовно-процессуального законодательства. Ведомственный контроль за качеством следствия должен осуществляться руководителем следственного органа.
На прокурора ранее возлагалась несвойственная надзорному органу задача по обеспечению качественного и своевременного следствия, за невыполнение которой он мог понести ответственность. Также на прокурора необоснованно возлагалась ответственность за результаты расследования. Поскольку следственный орган самостоятельно направляет ход расследования, принимает процессуальные решения, а прокурор - надзорный орган, уполномоченный осуществлять надзор за законностью предварительного следствия, и не вторгаться в прерогативы следствия по производству расследования дела, то перечисленные обязанности прокурора законодателем обоснованно устранены.
Статистические данные о сложившейся следственной практике свидетельствуют о неуклонном росте числа выявленных прокурорами нарушений уголовно-процессуального законодательства при производстве предварительного следствия. Так, в интервью «Российской газете» Генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки [6] сообщается, что с 2005 г. в течение 5 лет число выявленных прокурорам нарушений закона, допущенных следователями, увеличилось в два раза и достигло 4,1 млн. Рост зафиксированных прокурорами нарушений требований УПК РФ, которые допущены
следователями Следственного комитета РФ, составил 55 %, следователями Министерства внутренних дел - 25 %. На наш взгляд, такие цифры свидетельствуют как о ненадлежащем расследовании уголовных дел следователями и об отсутствии необходимого ведомственного контроля со стороны их руководителей, так и о неэффективном прокурорском надзоре за законностью предварительного следствия. Ведь задачей прокурора является не только выявление большего числа нарушений закона, а обеспечение законности расследования и соответственно снижение количества допускаемых следователями нарушений законности, прав участников уголовного судопроизводства.
Таким образом, на вопрос, что должен обеспечить прокурор на стадии предварительного расследования, следует ответить: законность предварительного следствия. Для того прокурор должен знакомиться с материалами дела и применять меры прокурорского реагирования на любом этапе предварительного следствия, начиная с возбуждения уголовного дела, а не на этапе изучения уголовного дела, поступившего к нему с обвинительным заключением. Именно тогда, как утверждается некоторыми авторами, он имеет реальное влияние на результаты следственной работы [7]. Такое влияние, которое может быть выражено лишь в вынесении постановления о возвращении уголовного дела для проведения дополнительного следствия с указаниями прокурора о необходимости проведения дополнительных следственных действий, повлечет за собой затягивание сроков следствия и нарушение прав обвиняемого и потерпевшего на доступ к правосудию в разумный срок. В связи с этим прокурорский надзор на стадии предварительного расследования должен осуществляться не эпизодически, а системно, с момента возбуждения уголовного дела до принятия решения об утверждении обвинительного заключения по делу и его направления для рассмотрения в суд. Однако закон не предоставляет прокурору возможности в полной мере реализовать полномочия по проверке материалов уголовных дел, находящихся в производстве следователей, ограничивая его право на истребование материалов уголовного дела, предусмотренное п. 2.1 ч. 1 ст. 37 УПК РФ.
Исходя из изложенного, в целях недопущения нарушения прав потерпевших на доступ к правосудию в разумный срок на стадии предварительного расследования ч. 1 ст. 37 УПК РФ необходимо дополнить правом прокурора на истребование из следственного органа любого находящегося в производстве следователя уголовного дела.
Некоторыми авторами предлагается вернуть существовавшее длительное время право прокурора по отмене всех постановлений следователя [8]. Данные предложения представляются несостоятельными. Так, современные реформы российского уголовного судопроизводства на стадии предварительного расследования обоснованно направлены на ограждение прокурора от производства следствия и его руководства, с целью направления всех усилий прокурора на обеспечение законности предварительного следствия. Полномочия прокурора по отмене любого постановления следователя по находящемуся в производстве уголовному делу приведут к фактическому руководству производством расследования и возможности дачи следователю указаний о проведении следственных действий, осуществлению прокурором уголовного преследования на стадии предварительного расследования, что недопустимо и чуждо для надзорного органа. Вместе с тем наличие у прокурора права на отмену незаконных постановлений следователя о приостановлении предварительного следствия или прекращении уголовного дела вытекает из надзорных функций прокурора, позволяет оперативно реагировать на выявленные нарушения законности.
Резюмируя изложенное, следует сделать вывод, что при совершенствовании уголовно-процессуального законодательства и наделении прокурора указанными полномочиями законность предварительного следствия может быть им обеспечена путем эффективного осуществления прокурорского надзора и использования предоставленных законом полномочий. Каких-либо дополнительных полномочий прокурору не требуется.
На вопрос о том, должен ли прокурор осуществлять уголовное преследование на стадии предварительного расследования, следует дать однозначный отрицательный ответ. Как отмечалось выше, процессуальная деятельность прокурора на стадии предварительного расследования сводится к обеспечению его законности путем проверки материалов уго-
ловного дела и принятия мер прокурорского реагирования. Пункт 55 ст. 5 УПК РФ дает нам определение уголовного преследования -процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. Вместе с тем на стадии предварительного расследования прокурор не собирает доказательства обвинения, не является руководителем следователя, не подменяет следственный орган, а выполняет исключительно надзорные полномочия.
В этой связи представляется необходимым изложить ч. 1 ст. 37 УПК РФ в следующей редакции: «Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в суде, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия».
Следователь не простой оформитель, фиксирующий очевидные доказательства, он -самостоятельный, независимый, главный участник уголовного процесса со стороны обвинения на стадии предварительного расследования, который осуществляет собирание доказательств по делу во исполнение назначения уголовного судопроизводства. 150-летняя практика осуществления предварительного следствия по уголовным делам в России свидетельствует о его значимости для уголовного судопроизводства.
Главной задачей прокурора на стадии предварительного расследования является не уголовное преследование подозреваемого (обвиняемого), а обеспечение законности предварительного следствия. Путем принятия мер прокурорского реагирования прокурор должен восстановить нарушенные права всех участников уголовного процесса, устранить нарушения требований УПК РФ, допущенные следователем при проведении следственных действий. В свою очередь прокурор нуждается в праве истребовать в любой удобный для него момент уголовное дело у следователя, которому должна корреспондировать обязан-
Поступила в редакцию
ность следователя по незамедлительному его представлению.
Обеспечение прокурором законности предварительного следствия - это главная задача прокурора на стадии предварительного расследования, вытекающая из его компетенции, которая заключается в недопущении, восстановлении либо пресечении нарушений следователем прав и законных интересов участников уголовного процесса, а также иных требований УПК РФ при производстве следственных действий.
Литература
1. Сборник информационно-аналитических материалов Главного организационно-инспекторского управления Генеральной прокуратуры РФ: Методические рекомендации НИИ Генеральной прокуратуры РФ. М., 2013. № 11.
2. Ляхов Ю.А. Досудебное производство в юве-нальной юстиции России // Вопросы ювенальной юстиции. 2012. № 2.
3. Ястребов В.Б. Процессуальный статус прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства (нормативное правовое регулирование и перспективы развития) // Российский следователь. 2012. № 6.
4. Мартынов Р.А. Некоторые вопросы тактики участия прокурора в досудебной стадии уголовного процесса // Российский судья. 2012. № 5.
5. Исаенко В.Н. Методика прокурорского надзора за исполнением законов при расследовании преступлений // Законность. 2012. № 7.
6. Интервью Генерального прокурора РФ Чайки Ю.Я. «Господин укравдом» // Рос. газ. Федеральный выпуск. № 289 (5962). 2012. 14 дек.
7. Губин СА. Прокурорский надзор и руководство уголовным преследованием по делам о деятельности организованных преступных формирований // Законность. 2012. № 6.
8. Дьяконова О.Г., Спесивцев П.В. О некоторых полномочиях прокурора при осуществлении им уголовного преследования и надзора за предварительным следствием // Российский следователь. 2011. № 10.
27 ноября 2013 г.
