CC BY
117
УДК 347.73(470+571):339.186
Е. А. Сушко
Проблемы нормативного закрепления понятия «государственный заказ» в российском законодательстве
В статье рассматриваются вопросы официального определения понятия «государственный заказ» как одного из условий единообразного и четкого применения законодательства в данной области для эффективного распределения и использования финансовых ресурсов страны.
The article examines the legal definition “state order” as one of the condition of uniform enforcement of law in this field, which is necessary for effective distribution and use state financial resources.
Ключевые слова: государственный заказ, закупка, финансовая деятельность государства, финансовые ресурсы страны.
Key words: state order, procurement, financial activity of the state, state financial resources.
В настоящее время большинство финансовых ресурсов страны распределяются и используются через механизм государственного заказа, который применяется государством в процессе финансовой деятельности для реализации своих основных целей и задач, включая социальноэкономическое развитие, поддержание обороноспособности и безопасности страны, обеспечение функционирования всех органов государственной власти, исполнение международных обязательств Российской Федерации. От правильного и эффективного использования данного механизма зависит развитие и экономическое состояние всей страны.
Следует отметить, что среди ученых, изучающих проблемы реализации государственного заказа, не сложилось единой точки зрения относительно самого термина «государственный заказ», его понимают как «правовой акт», «совокупность нормативно-правовых актов», «управленческий акт», «государственные нужды», «контракт», «совокупность контрактов», «поручение», «потребность», «задание», «предложение»,
© Сушко Е. А., 2013
«поставка товара» и в других значениях. Различное понимание и толкование понятия «государственный заказ» вызвано в первую очередь тем, что отсутствует его легальное определение, что влечет запутанность в данной сфере, снижение эффективности использования финансовых ресурсов страны, является предпосылкой для появления коррупции. В этой связи уместно привести высказывание Ю.А. Тихомирова о том, что «отсутствие дефиниций в законе, регламентирующем экономическую деятельность, вполне оправданно относится к специальным критериям коррупциогенно-сти нормативного акта»1.
В федеральном законодательстве имеется только определение «государственный оборонный заказ», который представляет собой «установленные нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации задания на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также поставки продукции в области военнотехнического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации»2. Иными словами, законодатель понимает под государственным оборонным заказом определенное государственное задание, что является не вполне правильным, так как в данном контексте одно понятие подменяет другое3. В ранее действовавшем Федеральном законе от 27 декабря 1995 г. № 213-Ф3 «О государственном оборонном заказе» содержалось несколько иное определение государственного оборонного заказа, под которым понимался правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества (далее - вооружение и военная техника), комплектующих изделий и материалов, выполнение работ и предоставление услуг (далее - продукция (работы, услуги)), а также экспортно-импортные поставки в области
1 См.: Тихомиров Ю.А. Обеспечение законности // Власть, закон, бизнес. Сер. Научные доклады: независимый экономический анализ. М., 2005. № 168. С. 216.
2 См.: О государственном оборонном заказе: федер. закон от 29.12.2012 г. № 275-ФЗ // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7600.
3 Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).
военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации4.
Следует отметить, что в первоначальной редакции п. 4 ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации5 (далее - БК) государственный заказ определялся как совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета. Приведенное понятие не определяло всей сущности такого процесса, как государственный заказ, не раскрывало его систему. В данном случае стоит согласиться с В.Е. Беловым, в том, что данное «определение не отражает экономической сущности данной категории и не соответствует логике деятельности (в части последовательности действий) государственных органов в сфере госзаказов, поскольку формирование и размещение госзаказа всегда предшествует заключению государственного контракта, а не наоборот»6. После внесения изменений в БК федеральным законом от 02 февраля 2006 года № 19-ФЗ7 данное понятие утратило силу, что привело к полному отсутствию в законодательстве определения такого важного понятия, как «государственный заказ» и негативно сказывается на применении законодательства в данной области.
Как правильно отмечал В.М. Баранов «законодательная дефиниция -стержень, каркас, ядро, квинтэссенция нормативно-правового акта. Это многомерное, многопространственное и многовековое юридическое явление... законодательные дефиниции пронизывают все без исключения отрасли современного российского законодательства, занимают важное место в интерпретационных и правоприменительных актах, имеют прочную международно-правовую основу. к числу серьезных дефектов законотворчества относится проблема пробельности дефинитивного регулирования»^.
4 См.: СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 6
5 См.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
6 См.: Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование / В.Е. Белов. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 137.
7 См.: СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 636.
8 См.: Баранов В.М. Законодательная дефиниция как общеправовой феномен. Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, моральнопсихологические и практические проблемы: материалы Междунар. «круглого стола» (Черновцы, 21-23 сент. 2006 года) / под ред. проф. В.М. Баранова, П.С. Пацуркивского, Г.О. Матюшкина. Н. Новгород: Нижегородск. исслед. науч.-прикладной центр «Юрид. техника», 2007. С. 24-66.
О важности дефинитивных норм в законодательстве обращал внимание М.И. Байтин, он отмечал, что «дефинитивные нормы выполняют, главным образом, познавательную, эвристическую и ориентационную функции в механизме правового регулирования, придавая законодательству ясность и определенность, способствуя его единообразному и четкому применению. Отсутствие определений ряда понятий в современном российском законодательстве, снижает эффективность действия норм-правил поведения, вызывает отдельные коллизии в правоприменительной практике, находится в противоречии с требованием единства законности»9.
Действительно, отсутствие законодательного определения понятия «государственный заказ» привело к тому, что в законодательстве, правоприменительной практике и науке данная категория трактуется по-разному, а иногда подменяется понятием «государственная закупка» или использует его как синоним. Так например, в Федеральном законе от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (с изм. и доп. от 19.07.2011 № 248-ФЗ) используется понятие не «государственный заказ», а «закупка», под которой законодатель понимает форму организованного приобретения государством сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия у товаропроизводителей (поставщиков) для последующей переработки или реализации потребителю (покупателю) на взаимовыгодных договорных условиях10. В БК наряду с термином «государственный заказ» как синоним используется понятие «закупка»11. На официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет для информации о размещении заказов12 также часто используются понятия «заказ» и «закупка» как синонимы. Следует заметить, что понятие «государственный заказ» раскрывается в различных правовых актах субъектов РФ, но здесь также отсутствует единый подход к определению данной категории и прослеживается определенная путаница в терминологии13.
9 См.: Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). 2-е изд., доп. М.: Право и гос-во, 2005. С. 244.
10 См.: СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3303; 2011. № 30 (ч.1). Ст. 4596.
11 Например: ст. 72 называется «Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд», а ст. 73 «Реестры закупок», ст. 301 «Осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка»
12 См.: http://zakupki.gov.ru/wps/portal/base/topmain/home, дата обр.: 30.01.2013.
13 Например: в распоряжении председателя думы Ставропольского края от 08 мая 2009 г. №265-р «Об организации работы по осуществлению закупок товаров, работ, услуг
223
Таким образом, отсутствие легального определения понятия «государственные заказ» приводит к проблемам и коллизиям как в законодательстве, так и правоприменительной практике, в том числе в процессе реализации государством своей финансовой деятельности. В определенной степени данный вопрос решится с принятием Федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (далее - Закон о ФКС), который отменит существующий Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп. от 30 декабря 2012г. №318-ФЗ)14 (далее - Закон о размещении заказов). В проекте Закона о ФКС составители полностью отходят от понятия «государственный заказ» и применяют только термин «закупка», более того в ст. 3 проекта Закона о ФКС они дают определение категории «закупка» и понимают под ней «совокупность осуществляемых в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действий заказчика и участников процедур закупок, направленных на заключение и исполнение контрактов для обеспечения государственных или муниципальных нужд»15.
Думается, до вступления в силу данного нормативно-правового акта следует внести изменения в действующий Закон о размещении заказов, основной нормативно-правовой акт в сфере реализации государственных заказов, дополнив его ст. 3.1 «Государственный (муниципальный) заказ» следующего содержания: «Государственный (муниципальный) заказ - это урегулированная законом деятельность государственных, муниципальных и иных заказчиков, направленная на определение и удовлетворение государственных (муниципальных) нужд (потребностей) за счет средств бюджета соответствующего уровня и внебюджетных источников финансирования посредством заключения и исполнения контрактов и иных гражданско-правовых договоров», потому что, как правильно было отмечено В.М. Барановым, П.С. Пацуркивским, Г.О. Матюшкиным, «каждый закон должен быть внутренне готов к взаимодействию с другими законами, не иметь дисфункциональных линий своей структуры, обладать
для нужд Думы Ставропольского края» определяются понятия как государственного заказа, так и закупок товаров, работ, услуг.
14 См.: СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105; 2012. №53 (ч.1). Ст. 7643.
15 См.: Законопроект 68702-6 О федеральной контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ и услуг (в части регулирования государственных и муниципальных закупок). http://asozd2.duma.gov.ra/mam.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=68702-6&02, дата
обр.: 31.01.2013 г.
содержанием, которое способствует (а не препятствует) установлению внешних взаимосвязей. Когда речь идет о совершенствовании закона, это означает, что модернизации должно подвергаться в первую очередь его дефинитивное содержание»16. Кроме того, «залогом эффективности действующих правовых норм является понятийная определенность используемых законодателем правовых категорий, позволяющая отождествлять их с категориями фактическими. Это исключает субъективный критерий толкования правовых терминов»17.
16 См.: Баранов В.М., Пацуркивский П.С., Матюшкин Г.О. Многополярность и полифункциональность законодательной дефиниции. Вместо предисловия. Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы: материалы Международного «круглого стола» (Черновцы, 2123 сент. 2006 г.) / под ред. проф. В.М. Баранова, проф. П.С. Пацуркивского, Г.О. Матюшкина. Н. Новгород: Нижегородск. исслед. науч.-прикл. центр «Юрид. техника», 2007. С. 15.
17 См.: Рахимов Э.Х. Гражданско-правовое регулирование государственного заказа в деятельности органов внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 15.
225
