CC BY
150УДК 351
ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРОГРАММ КАПИТАЛЬНОГО РЕМОНТА
К.К. Шрейбер
Аннотация. Анализ законодательной базы и ведомственных нормативно-методические документов, регламентирующих организацию и проведение капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, свидетельствует, что они имеют значительные пробелы и недостатки, включая отсутствие или недостаточность достоверных данных о техническом состоянии жилищного фонда; планирование работ (услуг) по капитальному ремонту, не обеспечивающих приведение жилых домов после проведения капитального ремонта в соответствие с требованиями Федеральных законов № 384-ФЗ от 30 декабря 2009 г «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» и № 261-ФЗ от 23 ноября 2009 г «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др. Совершенствование нормативно-правового регулирования разработки и реализации региональных программ капитального ремонта позволит повысить эффективность его проведения и, в конечном счете, позитивно скажется на состоянии жилищного фонда Российской Федерации.
Ключевые слова: региональные программы, капитальный ремонт, многоквартирные дома, законодательная и нормативно-методическая база, судебная практика, совершенствование нормативно-правового регулирования региональных программ капитального ремонта.
PROBLEMS OF LEGAL REGULATION
ON THE DEVELOPMENT AND IMPLEMENTATION
OF REGIONAL PROGRAMS OVERHAUL
K.K. Shreyber
Abstract. Analysis of the legislative framework and departmental normative and methodological documents governing the Organization and conduct of major repair of common property in apartment buildings have significant gaps and weaknesses, including a lack of or insufficient reliable data about the condition of the housing stock; planning of works (services) on major repairs, not to bring the houses after major repairs in compliance with the requirements of Federal law № 384-FZ dated 30.12.2009 «Technical regulations on the safety of buildings and structures» and № 261-FZ dated 23.11.2009 «On energy conservation and energy efficiency and on amendments to some legislative acts of the Russian Federation», etc. Improving the normative and legal regulation on the development and implementation of regional
programmes for the overhaul will increase the efficiency of its implementation and, ultimately, a positive impact on the status of housing.
Keywords: regional programmes, major overhaul, apartment houses, legislative and normative-methodic base, jurisprudence, improving legislative regulation of regional programming overhaul.
В последние годы наряду с новым строительством и реконструкцией зданий все большую значимость приобретает капитальный ремонт, который так же, как модернизация и реконструкция, позволяет улучшить техническое состояние и потребительские качества многоквартирных домов.
Еще более существенным побудительным мотивом для кардинального пересмотра отношения государства и собственников к проблемам сохранности и капитального ремонта многоквартирных домов явилась проблема ветхого и аварийного жилищного фонда. Несмотря на то, что в последние десятилетия на программы ликвидации ветхого и аварийного жилищного фонда тратятся огромные финансовые ресурсы, объемы ветхого и аварийного жилищного фонда практически не уменьшаются. Такое положение свидетельствует о том, что жилищный фонд ветшает быстрее, чем из его состава выводится ветхое и аварийное жилье. При этом следует отметить, что далеко не все ветхие и аварийные дома официально признаны таковыми, поскольку признание дома ветхим влечет за собой вполне определенные юридические последствия, заключающиеся в обязанности органов власти (региональных или муниципальных) в крайне сжатые сроки осуществить отселение ветхих и аварийных домов, а в бюджетах попросту нет необходимых средств на решение этого вопроса. Закономерности протекания процессов физического износа зданий таковы, что до определенного предела (порядка 40 %) износ нарастает умеренными темпами. Перейдя же через пороговое значение, физический износ начинает нарастать стремительно, превращая здание в течение нескольких лет в ветхое или даже аварийное. Из всего сказанного следует, что непринятие срочных мер по кардинальному увеличению объемов капитального ремонта многоквартирных домов могло бы повлечь за собой их лавинообразный переход в ветхое и аварийное состояние.
В этой связи три года назад было принято решение о начале реализации масштабной программы капитального ремонта многоквартирных домов на всей территории РФ. Этому предшествовало
создание правовых основ капитального ремонта, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2012 г. N° 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» [5]. В соответствии с законом на собственников помещений в многоквартирных домах была возложена обязанность формировать фонды капитального ремонта, необходимые для покрытия затрат на проведение работ по капитальному ремонту, путем уплаты обязательных ежемесячных взносов, поскольку в бюджетах нет достаточного количества средств.
После принятия на федеральном уровне Концепции капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, законодательных и подготовленных в их развитие нормативно-правовых актов и ведомственных нормативно-методических документов, во всех без исключения субъектах РФ приняты законы, регламентирующие различные аспекты организации и проведения капитального ремонта жилищного фонда.
В соответствии с законами субъектов РФ, федеральными законодательными и нормативно-правовыми актами во всех субъектах РФ разработаны долгосрочные региональные программы капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, на основании которых, в свою очередь, разработаны, утверждены и реализовываются краткосрочные планы капитального ремонта.
Необходимо отметить низкое качество значительного количества региональных программ капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, которое предопределяется нижеследующими обстоятельствами:
- включением в программы капитального ремонта аварийных домов, подлежащих сносу и реконструкции (нарушение п. 1 ч. 2 ст. 156 ЖК РФ);
- включением в программы капитального ремонта ветхих домов, ремонт которых экономически нецелесообразен;
- несоответствием предусмотренного программами порядка и сроков проведения работ фактическому техническому состоянию многоквартирного дома.
Основной причиной необъективности программ капитального ремонта является отсутствие достоверных данных о техническом состоянии жилищного фонда.
В 2015 г. формирование региональных систем капитального ремонта в 83 субъектах РФ полностью завершено. В Республике Крым и городе Севастополе формирование региональных систем капитального ремонта было завершено в 2016 г. По данным, представленным субъектами РФ, в региональные программы капитального ремонта включены 744,3 тыс. многоквартирных домов общей площадью 2,24 млрд кв.м, в которых проживают 80 055 тыс. чел.
Согласно представленной информации способ накопления взносов на капитальный ремонт на счетах региональных операторов, «в общем котле», используется в 641,3 тыс. многоквартирных домов, что составляет 86,2 % от общего числа домов, включенных в региональные программы. 72,9 тыс. многоквартирных домов (9,8 % от общего количества домов, включенных в региональные программы) формируют фонды капитального ремонта на специальных счетах в соответствии с решениями, принятыми на общих собраниях собственников помещений. В 30,1 тыс. многоквартирных домов (4 % от общего количества домов, включенных в региональные программы) способ формирования фонда капитального ремонта не определен.
Всесторонний анализ региональных программ капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, выполненный по всем 85 субъекта РФ, показал, что разработка и принятие региональных целевых программ на срок 30 лет представляются малопродуктивными, поскольку исключают возможность прогноза потребности в трудовых, материально-технических и финансовых ресурсах, необходимых для реализации программ. Целевые программы без расчета ресурсного обеспечения на весь период их реализации представляют собой скорее не программу, а стратегию. Содержащиеся в нормативных правовых актах субъектов РФ, утвердивших программы, указания на обязательность их ежегодной корректировки, только подтверждают справедливость данного вывода.
Анализ отчетов о выполнении региональных программ капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, представленных субъектами РФ, указывает на крайне низкий процент многоквартирных домов, которые в результате проведения капитального ремонта повысили класс энергетической эффективности.
За четыре года, прошедших с момента начала формирования системы капитального ремонта общего имущества многоквартирных
жилых домов, в соответствующий раздел Жилищного кодекса РФ внесено почти 100 поправок и дополнений, которые, по мнению Правительства РФ и законодателя, направлены на совершенствование системы капитального ремонта. Анализ внесенных изменений показывает, что они не решают основных проблем существующей системы капитального ремонта. Более того, исключение в отношении региональных операторов указаний на обязательность заключения договоров на проведение капитального ремонта с собственниками помещений в многоквартирных домах является, на наш взгляд, вопиющим юридическим нонсенсом, поскольку фактический соинвестор законодательно исключен из процесса реализации инвестиционного проекта и не имеет возможности и юридических оснований влиять на процесс и результаты реализации проекта, который он финансирует.
В результате проведения выборочной проверки качества работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов установлено, что региональные операторы выполняют возложенные на них функции по контролю за ходом работ на низком уровне [12], что в свою очередь свидетельствует об отсутствии действенного контроля за работой региональных операторов со стороны учредителей (органов исполнительной власти субъектов РФ), региональных и федеральных контрольных и надзорных органов.
В сочетании с законодательным отстранением граждан и общественных организаций от контроля за капитальным ремонтом общего имущества многоквартирных домов это влечет за собой неудовлетворительное качество выполнения ремонтно-строительных работ и неэффективное расходование взносов собственников помещений и бюджетных средств.
Говоря о законодательной и нормативно-методической базе капитального ремонта, нельзя не сказать о еще двух ведомственных нормативных документах - «Правилах и нормах технической эксплуатации жилищного фонда» (утверждены Госстроем России в 2003 г.) [10] и Ведомственных строительных нормах ВСН 58-88(р) «Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения» (утверждены Приказом Госкомар-хитектуры РФ при Госстрое СССР от 23 ноября 1988 г. № 312) [11], которые, несмотря на большой срок, прошедший со дня их утверждения, продолжают действовать. Большинство видов работ, отнесенных
Жилищным кодексом РФ к капитальному ремонту, выполняемому за счет взносов граждан и бюджетного софинансирования, в соответствии с «Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда» относятся к текущему ремонту и должны выполняться за счет платы за техническое обслуживание. В ВСН 58-88(р) приведен более подробный перечень работ, отнесенных к текущему ремонту, совпадающий с приведенным в «Правилах и нормах технической эксплуатации жилищного фонда». Таким образом, виды работ, выполняемые при капитальном ремонте общего имущества многоквартирных жилых домов в соответствии с Жилищным кодексом РФ, действующими нормативными документами Минстроя России (правоприемник Госстроя СССР и Госстроя России) относятся к текущему ремонту, что создает правовые коллизии.
Подводя итог, необходимо отметить несовершенство законодательной базы и ведомственных нормативно-методических документов, регламентирующих организацию и проведение капитального ремонта общего имущества многоквартирных жилых домов, что порождает большое количество обращений в суды общей юрисдикции и в арбитражные суды юридических и физических лиц. Изучение судебной практики рассмотрения дел, так или иначе связанных с проведением капитального ремонта жилых зданий, в арбитражных судах и в судах общей юрисдикции позволило выделить три основных категории таких дел:
- оспаривание нормативных и законодательных актов по вопросам капитального ремонта, принятых на федеральном уровне или на уровне субъектов РФ;
- обязанность внесения взносов на капитальный ремонт и установление размеров взносов;
- обязание проведения капитального ремонта.
В ходе рассмотрения дел судами выявляются недостатки и пробелы некоторых норм действующего законодательства.
Из 14 изученных нами гражданских исков, заявленных физическими, юридическими и должностными лицами в суды общей юрисдикции, оспаривающих законность нормативных правовых актов, принятых органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, как по формальным основаниям, так и по сути, 11 остались без удовлетворения.
Вместе с тем, суды признали незаконными и не действующими с момента вступления в силу судебных решений два нормативных правовых акта Правительства Нижегородской области, а также Закон Еврейской автономной области.
Из семи изученных дел по вопросам обязанности внесения взносов на капитальный ремонт и установления размеров взносов четыре касаются обязанности внесения взносов на капитальный ремонт (три иска к юридическим лицам и один иск к физическому лицу). Все эти иски судами удовлетворены в полном объеме.
Два иска касаются нарушений законодательства при взимании платы за капитальный ремонт с физического лица. Данные иски удовлетворены судами по формальным основаниям.
Один иск касается оспаривания решения органов исполнительной власти о принудительном открытии счета для перечисления взносов на капитальный ремонт у регионального оператора. Иск оставлен судом без удовлетворения по формальным обстоятельствам.
Из семи рассмотренных исков об обязании проведения капитального ремонта три иска удовлетворено полностью, два иска удовлетворено частично и в двух исках отказано.
Анализ действующих нормативных правовых актов в сфере капитального ремонта общего имущества многоквартирных жилых домов показал, что имеются определенные пробелы, негативно влияющие на всю систему капитального ремонта жилых зданий в РФ.
Раздел 9 Жилищного кодекса РФ, регламентирующий содержание капитального ремонта, устанавливает перечень минимально необходимых услуг и работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, с чем нельзя согласиться по следующим обстоятельствам. Следует понимать, что поскольку это является нормой федерального законодательства, то обязательно для исполнения при разработке и реализации региональных программ капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов. Между тем, жилищный фонд в различных регионах нашей страны чрезвычайно разнообразен как по своим архитектурно-конструктивным характеристикам, так и по техническому состоянию. Это объясняется природно-климатическими условиями, традициями градостроительства, уровнем технической эксплуатации и др. Так, например, в ряде субъектов РФ в силу малой этажности практически отсутствует лифтовое хозяйство. Разнообразные конструкции крыш
и кровель предопределяют необходимость в их ремонте, поскольку скатные металлические кровли при нормальной эксплуатации значительно более долговечны, чем плоские совмещенные рулонные и мастичные кровли. Поэтому определение необходимости в капитальном ремонте тех или иных конструктивных элементов и систем должно производиться исключительно исходя из фактического технического состояния жилищного фонда.
На эти пробелы указано, в частности, в Постановлении Конституционного суда РФ [5] и в «Докладе о результатах анализа состояния системы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах» Центра независимого мониторинга исполнения Указов Президента РФ «Народная экспертиза» ОНФ [12].
В Постановлении Конституционного суда РФ от 12 апреля 2016 г. N° 10-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 169, ч. 4 и 7 ст. 170 и ч. 4 ст. 179 Жилищного кодекса РФ в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы указывается: «.. .Исходя из того что ст. 16 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" за бывшим наймодателем сохранена обязанность по производству капитального ремонта нуждавшихся в нем домов, федеральному законодателю надлежит установить механизм исполнения данной обязанности, согласованный с предусмотренным Жилищным кодексом Российской Федерации порядком проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах» [4].
В Докладе о результатах анализа состояния системы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах» Центра независимого мониторинга исполнения Указов Президента РФ «Народная экспертиза» ОНФ содержится ряд конкретных предложений по совершенствованию действующей нормативной правовой базы капитального ремонта общего имущества многоквартирных жилых домов.
Для формирования правовой основы общественного контроля за капитальным ремонтом многоквартирных домов необходимо обеспечить внесение в законодательство изменений: - закрепляющих за капитальным ремонтом общего имущества в многоквартирных домах статуса услуги, право на качественное получение которой находится под защитой Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»;
- определяющих равные условия смены способа формирования фонда капитального ремонта: счет регионального оператора капитального ремонта - специальный счет.
В дополнение и в развитие вышеприведенных предложений и рекомендаций нами предлагается внести ряд изменений и дополнений в Жилищный кодекс РФ, предусматривающих, в частности:
- учет взносов на капитальный ремонт при назначении жилищных субсидий;
- законодательно закрепленное требование планировать капитальный ремонт исключительно исходя из фактического технического состояния конкретного дома;
- обязание региональных операторов заключать договоры на проведение капитального ремонта с каждым собственником помещений в многоквартирном доме и др.
Кроме того, необходимо существенно актуализировать ВСН 58-88(р) прежде всего в части нормативных сроков службы конструкций, элементов и систем жилых зданий, поскольку со времени утверждения этого нормативного документа (1988 г.) в практику строительства, реконструкции и капитального ремонта в больших количествах вошли новые значительно более долговечные материалы, конструкции, изделия и оборудование.
Необходимо также синхронизировать положения Жилищного кодекса РФ в части организации и проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных жилых домах и «Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда» в части составов работ при различных видах ремонта (капитальный и текущий).
Проведенный анализ показал, что законодательная база и ведомственные нормативно-методические документы, регламентирующие организацию и проведение капитального ремонта общего имущества многоквартирных жилых домов, имеют значительные пробелы и недостатки. Одним из существенных недостатков концептуального характера является законодательно закрепленный порядок формирования перечней работ (услуг) по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных жилых домах без учета их фактического технического состояния. Законодательная база и ведомственные нормативно-методические документы не предусматривают приведение жилых домов в результате проведения
капитального ремонта общего имущества в соответствие с требованиями «Технического регламента о безопасности зданий и сооружений», утвержденного Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. № 384-Ф3 (с изменениями и дополнениями), а также Федеральным законом от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (последняя редакция).
Совершенствование нормативно-правового регулирования разработки и реализации региональных программ капитального ремонта позволит повысить эффективность его проведения и, в конечном счете, позитивно скажется на состоянии жилищного фонда РФ.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 29 декабря 2017 г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
3. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (ред. от 31 декабря 2017 г.) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 14.
4. Закон РФ от 4 июля 1991 г № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (ред. от 16 октября 2012) // СПС «Гарант». URL: http://www.garant.ru/ (дата обращения: 23.11.2017).
5. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 12 апреля 2016 г. № 10-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 169, ч. 4 и 7 ст. 170 и ч. 4 ст. 179 Жилищного кодекса Российской Федерации в связи с запросами группы депутатов Государственной Думы // СПС «Гарант». URL: http://www.garant.ru/ (дата обращения: 23.11.2017).
6. Федеральный закон от 25 декабря 2012 г. № 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (ред. от 29 июня 2015 г.) // СПС «Гарант». URL: http://www.garant.ru/ (дата обращения: 20.12.2017).
7. Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 147-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «Гарант». URL: http://www.garant.ru/ (дата обращения: 23.12.2017).
8. Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 176-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 29 июля 2017 г.) // СПС «Гарант». URL: http://www.garant.ru/ (дата обращения: 23.12.2017).
9. Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 28 января 2016 г № 41/пр. «Об утверждении Методических рекомендаций по созданию специализированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах и обеспечению их деятельности» (с изменениями на 30 марта 2017 г.) // СПС «Гарант». URL: http://www.garant.ru/ (дата обращения: 23.12.2017).
10. Постановление Госстроя РФ от 27 сентября 2003 г. № 170 «Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда» // СПС «Гарант». URL: http://www.garant.ru/ (дата обращения: 02.02.2018).
11. ВСН 58-88(р). Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения // СПС «Гарант». URL: http://www. garant.ru/ (дата обращения: 02.02.2018).
12. Доклад о результатах анализа состояния системы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах». Центр независимого мониторинга исполнения Указов Президента Российской Федерации «Народная экспертиза» ОНФ. М., 2015.
К.К. Шрейбер
заведующий отделом Главного управления Московской области
«Государственная жилищная инспекция»
E-mail: [email protected]
