CC BY
428
Овчинников А. О.,
адъюнкт Академии управления МВД России
ПРОБЛЕМЫ НЕЛЕГАЛЬНОЙ МИГРАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Россия является государством, доступным для легальной миграции, наряду с которой существует нелегальная миграция, создающая немало проблем. Это связано с тем, что незаконно прибывающие граждане оседают в России и занимаются противозаконной деятельностью (контрабанда оружия, распространение наркотиков, занятие проституцией и т.д.), усугубляя и без того сложную криминогенную ситуацию в крупнейших городах, приграничных территориях, а также районах компактного проживания отдельных этнических групп1. Поэтому современную миграцию относят к тем явлениям общественной жизни, которым органически свойственно отклонение от криминологической нормы, определяемой национальными интересами страны.
Правительство Российской Федерации предпринимает попытки регулирования миграционных процессов, о чем свидетельствуют принимаемые меры по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом; упрощенная процедура оформления документов при въезде на территорию Российской Федерации иностранных граждан для постоянного проживания и для осуществления временной трудовой деятельности и т.д.2. Россия уже не может отказаться от притока мигрантов. Такая ситуация усугубляется тем, что государство страдает от депопуляции3, поскольку собственный естественный прирост часто не обеспечивает даже простого воспроизводства рабочей силы.
1 Галуза Е.В., Денисова Г.С., Кашуба Ю.А., Контарев А.А., Перекрестов В.Н. Миграционные процессы в Современной России. Ростов н/Д: ООО «Терра», 2004. С. 44.
2 См.: например: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. № 681 «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 47. Ст. 4911; Постановление Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2006 г. № 798 «Об утверждении порядка подачи уведомления о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы»// Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (2 ч.). Ст. 257; Постановление Правительства Российской Федерации от 17 января 2007 г. № 21 «Об утверждении правил подачи иностранным гражданином или лицом без гражданства уведомления
о подтверждении своего проживания в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 2007. № 4. Ст. 526.
3 Население России на рубеже ХХ и XXI веков: проблемы и перспективы./ под ред. В.А. Ион-цева, А.А. Саградова. М.: Макс Пресс, 2002. С. 370—382.
В результате этого на территории Российской Федерации в 2006 г. сохранилась тенденция постоянного роста количества иностранных граждан, получивших разрешение на работу. На 27,2% увеличился объем оформленных работодателями разрешений на привлечение и использование иностранной рабочей силы (56,4 тыс.) и на 35,7% выдано больше разрешений на осуществление трудовой деятельности (583,6 тыс.). Таким образом, легально осуществляли трудовую деятельность более 1 млн 150 тыс. иностранных граждан (+63,7%).
В то же время существенную долю в миграционных потоках составляют незаконные мигранты. По экспертным оценкам, в настоящее время на территории Российской Федерации насчитывается около 10 млн «нелегалов»1.
В нашей стране иммиграционные потоки в значительной степени, по некоторым причинам, трансформировались из легальных форм в нелегальные, а сама миграция обрела очень тесные связи с криминальной сферой. Огромное число иностранных граждан, находящихся на нелегальном положении и не имеющих законных средств к существованию, образуют специфическую группу повышенного криминогенного риска. Этот контингент граждан формирует криминальную среду обитания, со всеми проявлениями маргинальной субкультуры, которая объективно формирует резерв преступности. В целях противодействия криминальным проявлениям миграции в России уже предприняты попытки формирования законодательной и нормативной правовой базы общегосударственного уровня. В системе мер борьбы с незаконной миграцией, осуществляемых МВД России и ФМС России, значительное место занимают административно-правовая и профилактическая работа, связанная с учетом, контролем, депортацией мигрантов. Но пока законодательная база и практическая работа во многом далеки от идеала. Отсутствие стратегии миграционной политики усугубляется тем, что нет тактики действий в этой области. Нет концепции миграционной политики, которая должна содержать основы регулирования миграционных процессов в России, как и нет соответствующих программ по ее реализации2. Задача нелегальной миграции относится к компетенции министерств социально-экономического блока. Миграционная политика является функцией многих политик, находящихся в плоскости принятия
1 Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в 2006 году: Аналитические материалы итоговой коллегии МВД России. М.: ОИД МВД России, 2007. С. 60-61.
2 В целях реализации протокола заседания Совета Безопасности России от 17 марта 2005 г. № 2 и поручения Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2005 г. № МФ-П12-1796 в 2005 году предполагалось принять Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации.
решений, и поэтому в системе государственного управления миграционная функция может быть отнесена к разным ведомствам. Кроме известных вариантов, к примеру, она может быть в структуре полномочий Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации на том основании, что миграционная политика является функцией демографической политики. Именно поэтому миграция попадает в сферу интересов как министерств силового блока (МВД России, Минобороны России, ФСБ России и ФМС России), так и социально-экономического (Минздравсоцразвития России, Минфина России, Минэкономразвития России, Минтранса России и Роструда), а также дипломатического ведомства — МИД РФ.
В продолжение темы привлечения иностранной рабочей силы большую озабоченность вызывает состояние работы по выдаче иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации. Эта работа непосредственно зависит от органов муниципального управления. Поэтому этот процесс должен также контролироваться Правительством Российской Федерации, существуют различные агентства по трудоустройству и международной миграции, получающие прибыль как от легальной, так и от нелегальной миграции. Этот рынок связан с неформальными социальными структурами, сформировавшимися внутри миграционного процесса. Именно поэтому вся сеть миграционных учреждений может быть куда более мощной силой в определении форм и размеров миграционного движения, чем политика правительства, которое не в состоянии пресечь такого рода передвижения.
Обсуждая проблемы современной миграционной политики, следует указать и на наиболее важные проблемы стран, «импортирующих», а также «экспортирующих» мигрантов. Проблемы стран, «импортирующих» мигрантов, — это опасность размывания цивилизованных институтов, развитие криминальной миграции в целом. Проблемы стран, «экспортирующих» мигрантов, — это потеря национальных кадров, снижение уровня культуры и усиление преступности. Эти и многие другие проблемы, связанные с миграцией, позволили сформировать новое направление в науке — миг-рациология.
В настоящее время перед Россией стоит ряд вопросов в сфере организационных реформ. Это и долгосрочная Программа миграционной политики, подготовка Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, завершение реформирования подразделений ФМС России; создание необходимых структур для постоянного сотрудничества ученых и властных структур, отвечающих за миграционную политику. Такая политика должна быть ориентирована на то, чтобы миграционные
процессы соответствовали потребностям экономики, интересам национальной безопасности при строгом соблюдении международных обязательств. В России проблемы нелегальной миграции приобрели острый характер вследствие трудностей ее регулирования. Внешним каналом пополнения нелегальных мигрантов в отдельных регионах являются внутренние авиарейсы, прибывающие из Москвы. Основной контингент нелегальных мигрантов составляют:
— мигранты, прибывшие в поисках убежища и не получившие статус вынужденного переселенца;
— иностранцы, въезжающие по поддельным документам;
— иностранцы, ранее обучавшиеся в учебных заведениях, не пожелавшие вернуться после обучения на родину, в основном из Афганистана, Ирака, с Кубы и из Эфиопии;
— иностранцы, прибывшие в Россию нелегально, в том числе через государства — бывшие республики Советского Союза;
— трудовые мигранты, работающие с нарушением установленных российским законодательством правил занятости;
— транзитные мигранты с просроченными визами; иностранцы, прибывшие легально по туристическим документам, гостевым и служебным визам, но с иной целью1.
Анализ экономического статуса нелегалов позволяет сделать следующие выводы. Основная сфера занятости нелегалов — негосударственный сектор (большинство мигрантов вовлечены в коммерческие (челночные) поездки, торгуют на рынках, кладут асфальт, занимаются ремонтом квартир, строительством дач, выполняют самую тяжелую работу). Влияние нелегальной миграции имеет как негативные, так и позитивные последствия. Незаконная миграция ведет к усилению давления на занятость в теневом секторе. Нелегальные мигранты осуществляют противоправную коммерческую деятельность, занимаются контрабандным вывозом за рубеж дефицитной продукции и валюты, способствуют осложнению криминогенной обстановки, вносят свой вклад в расширение масштабов теневой экономики. Растут потери для бюджета из-за недополучения платы за использование иностранной рабочей силы, уклонения от уплаты налогов и отчислений в социальные фонды. Создавая неконтролируемый рынок товаров и услуг, стимулируя в нем теневые сегменты и искажая систему взаимоотношений между субъектами рынка и государства, нелегалы препятствуют созданию в России эффективного цивилизованного рынка труда. На данный момент ситуация свидетельствует о том, что принимаемые меры по противодейс-
1 Галуза Е.В., Денисова Г.С. и др. Указ. соч. С. 116-117.
твию незаконной миграции органами государственной власти являются недостаточными.
Одна из проблем нелегальной миграции — это неналаженная система учета пребывания иностранных граждан. Также не налажен учет затрат и выгод от миграции. Нужно научиться стимулировать миграцию в России. Острыми проблемами остаются повышение эффективности иммиграционного контроля, отсутствие отлаженного механизма депортации иностранных граждан. Основные нарушения иностранцев при прохождении иммиграционного контроля:
— попытка въехать в страну с недействительными документами. Такие иностранцы сразу же депортируются из страны, в которую прибыли, или же задерживаются на границе для устранения проблем с документами;
— указываются ложные сведения о цели въезда в Россию. Данное нарушение выявить достаточно сложно, т.к. в дальнейшем контроль за иностранцем не осуществляется;
— нарушения, допускаемые фирмами, осуществляющими визовую поддержку иностранцам, прежде всего, выдача виз с заведомо ложной целью въезда1.
Остается нерешенной проблема заключения соглашений о процедуре возвращений нелегальных мигрантов в свои страны. Расширение масштабов нелегальной иммиграции создает ряд проблем, которые требуют активных действий, как на федеральном, так и на региональном уровнях. В их числе — совершенствование законодательной и нормативной баз регулирования миграционных процессов, организация эффективного пограничного и иммиграционного контроля, создание миграционной инспекции, принятие более жестких экономических санкций за нарушение установленных правил пребывания и занятости иностранных граждан, разработка механизмов депортации нелегальных мигрантов. Поскольку нелегальная миграция тесно связана с функционированием теневого сектора экономики, то иммиграционная политика в регионе должна быть тесно связана с политикой противодействия теневой экономике. Вместе с тем к важнейшим задачам иммиграционной политики относится расширение легитимного пространства экономической, в первою очередь трудовой, миграции на выезд и въезд, которое в настоящее время крайне узко и способствует росту нелегальной миграции. Особое значение приобретает решение и таких вопросов, как легализация незаконных мигрантов, давно проживающих и стабильно работающих в стране. В условиях начала нового тысячелетия актуальность исследования проблем внешней миграции в России постоянно возрастает.
1 Галуза Е.В., Денисова Г.С. и др. Указ. соч. С. 93.
Для усиления противодействия незаконной миграции и борьбы с преступностью внешних мигрантов следует выделить следующий комплекс организационно-правовых мер. Меры эти должны воздействовать на факторы, способствующие развитию преступности внешних мигрантов, устраняя причины и условия их совершения.
1. Как можно быстрее необходимо установить тесное взаимодействие российских органов исполнительной власти с органами исполнительной власти соседних государств.
2. Организовать взаимодействия и обмен информацией между подразделениями по делам миграции и иными подразделениями и службами ОВД.
3. Регулярно проводить комплексные оперативно-профилактические мероприятия.
4. Сформировать региональные миграционные банки информации.
5. Создать межведомственный централизованный банк информации по делам миграции.
6. Разработать федеральную программу (региональные программы) заполнения мигрантами сельскохозяйственных территорий.
С учетом того что незаконные миграционные потоки проходят по территориям ряда государств, то для их устрашения либо сдерживания требуется взаимодействие ОВД в целях координации их деятельности.
Органами внутренних дел Центрального федерального округа Российской Федерации (ЦФО) накоплен опыт противодействия незаконным миграционным процессам. В настоящее время проводятся совместные совещания представителей руководства УВД субъектов Федерации ЦФО с приграничными соседями — государствами СНГ. На таких встречах обсуждаются вопросы обмена оперативно-розыскной и криминалистической информацией; согласовываются планы проведения совместных оперативно-розыскных мероприятий. Непосредственный контакт дает возможность сократить время на выработку совместных действий, обмен информацией, проведение совместных мероприятий. Сюда входят сведения о разыскиваемых преступниках, задержанных и арестованных за совершение преступлений; о лицах, нарушивших правила регистрации и пребывания на территории. Это дает возможность расширить территорию поиска преступников, увеличить количество задействованных сил и средств, эффективно проводить совместные профилактические и розыскные мероприятия. Например по автомагистрали «Москва-Беларусь» ежедневно проходит более 10 тыс. единиц транспорта, из которых половина грузового. Именно с помощью автотранспорта осуществляются перевозки незаконных мигрантов. На территории приграничных областей силами российских и белорусских правоохранительных, пограничных и миграционных органов регулярно про-
водятся межведомственные оперативно-профилактические и специальные операции «Нелегал», «Мигрант», направленные на выявление иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории Союзного государства1. В проведении таких мероприятий активное участие также принимали сотрудники паспортно-визовых подразделений. Органами внутренних дел ЦФО накоплен опыт совместной работы по выявлению и пресечению деятельности организованных преступных сообществ, связанных с организацией трафика незаконных мигрантов и их обустройства на территории России. Особое внимание уделяется выявлению и пресечению деятельности организованных преступных групп, специализирующихся на совершении корыстно-насильственных преступлений в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. Участники незаконных миграционных потоков стремятся не попадать в поле зрения милиции. Вот почему крайне важно организовать взаимодействие и обмен информацией между различными службами УВД. Выявление незаконных мигрантов требует не только больших временных и организационных затрат, но и комплексного использования сил и средств. Вот почему ОВД ЦФО регулярно проводит специальные оперативно-профилактические операции: «Нелегал»; «Граница»; «Иностранец»; «Режим» и другие. Как правило, в операции одновременно задействуется большое количество сотрудников из различных подразделений. Это дает возможность одновременно перекрыть большое количество потенциальных маршрутов передвижений иностранцев; подвергнуть проверке предприятия, использующие наемный труд мигрантов. Как правило, незаконные мигранты прибывают в ЦФО, в частности в город Москву, железнодорожным, воздушным, авто- и водным транспортом. Вот почему на вокзалах и в аэропортах, на автостанциях были выставлены специальные оперативные заслоны для проверки документов, что дало хороший эффект и позволило выявить большое количество незаконных мигрантов.
Работа в миграционных потоках — это, прежде всего, сбор и анализ информации. Формирование информации о миграции начинается с пересечения границ, заполнения миграционных карт. Масштабы нелегальной иммиграции в России связаны, главным образом, с «прозрачностью» российских границ со странами СНГ2. Между тем во многих местах на границе отсутствуют пункты миграционного и пограничного контроля с российской стороны. Информация о миграционных потоках и мигрантах формируется в различных ведомствах; подразделениях ФМС России, ФСБ России, МВД России и других. К сожалению, каждое ведомство в лучшем случае имеет
1 Приказ МВД России и МВД Республики Беларусь от 07 сентября 2006 г. № 715/241 «Об объявлении решений объединенной коллегии министерств внутренних дел союзного государства».
2 Галуза Е.В., Денисова Г.С. и др. Указ. соч. С. 132.
свои банки информации, доступ к которым другим потенциальным пользователям затруднен. Назрела необходимость создания межведомственного централизованного банка информации по делам миграции. Естественно, должны быть разработаны меры защиты информации от несанкционированного доступа. Назрела необходимость разработать и внедрить механизм информационного влияния на миграционные мотивации в целях приглашения европейского населения из стран ближнего зарубежья для переселения на территорию страны. Также необходимо разработать комплекс мер, направленных на усиление контроля за размещением мигрантов на территории России; заменить самовыбор для размещения на рекомендуемый выбор, причем направлять внешних мигрантов, прежде всего, в те районы, которые испытывают потребности в рабочей силе.
Шестак В.А.,
канд. юрид. наук, заместитель начальника пресс-службы организационного управления Главной военной прокуратуры, полковник юстиции
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ПРЕСТУПНОСТИ В ВООРУЖЕННЫХ ОТЛАХ КАК ОДНО ИЗ СРЕДСТВ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ
Проблема организационно-правового обеспечения предупреждения преступности в Вооруженных Силах Российской Федерации занимает особое место в деятельности органов военного управления и военной юстиции, так как она напрямую связана с поддержанием уровня боеспособности войск в целях обеспечения национальной безопасности нашего государства. Проведенное автором исследование свидетельствует, что в войсках несколько улучшилась деятельность военного командования по защите конституционных прав военнослужащих, совершенствуется организация взаимодействия командиров и начальников с органами военной прокуратуры, военными следственными органами, военными судами, органами безопасности в войсках, государственными и общественными правозащитными организациями. Большинство органов военного управления для укрепления правопорядка применяют дифференцированный подход к различным категориям военнослужащих, принимаются усилия, направленные на улучшение качества работы по предупреждению преступности, сплочение воинских коллективов.
