CC BY
70Problems of tax administration in the course of field tax inspections Fetisov P. (Russian Federation) Проблемы налогового администрирования в ходе проведения выездных налоговых
проверок
Фетисов П. С. (Российская Федерация)
Фетисов Павел Сергеевич /Fetisov Pavel - аспирант, кафедра финансов, денежного обращения и кредита, Сургутский государственный университет, бухгалтер группы учета расчетов и налоговых платежей, трест «Сургутнефтеспецстрой», ОАО «Сургутнефтегаз», г. Сургут
Аннотация: в статье рассматриваются теоретические аспекты налогового администрирования, его функции и методы, а также реализация налогового контроля в ходе проведения выездных налоговых проверок.
Проблемы налогового администрирования являются одними из важнейших проблем функционирования налоговой системы. Основные формы налогового контроля являются рычагами воздействия на налогоплательщиков с целью повышения эффективности фискальной функции налогов. В научной статье анализируются фундаментальные понятия налогового права, исследуются практические материалы, связанные с комплексом проблем налогового администрирования, а также обозначаются проблемы и возможные пути их решения.
В процессе исследования автором обозначены и описаны следующие проблемы:
1. Слабое взаимодействие налоговых органов с другими государственными структурами.
2. Слабая инфраструктура в удаленных районах, труднодоступность и порой невозможность проведения проверки.
3. Ограниченное представление источников информации в ходе проверки.
Abstract: the article considers the theoretical aspects of tax administration, its functions and methods and the implementation of tax control in the course offield tax inspections.
Problems of tax administration are among the most important problems in the functioning of the tax system. The main forms of tax control are the levers to the taxpayers for the purpose of increasing the efficiency of the fiscal function of taxes. In the scientific article examines the fundamental concepts of tax law, explores practical materials related to the complex issues of tax administration, as well as problems are identified and possible ways of their solution.
In the research process, the author identified and described the following problems:
1. The weak interaction of the tax authorities with other state bodies.
2. Weak infrastructure in remote areas, inaccessible and sometimes the inability of the audit.
3. Limited exposure to sources of information during the audit.
Ключевые слова: налоговое администрирование, выездные налоговые проверки, налог, проведение
налоговых проверок, налоговое право, фискальная функция налогов.
Keywords: tax administration, tax audit, tax, tax audits, tax law, fiscal function of taxes.
Налоговое администрирование - это достаточно обширное понятие, включающее в себя, в первую очередь, контроль за исполнением обязанности по исчислению и уплате налогов и сборов в бюджеты РФ. Налоговое администрирование несет в себе организацию и обеспечение методов налогового контроля, проведение камеральных, выездных и иных проверок налогоплательщиков, а также анализ статистических данных и принятие мер к улучшению налогового законодательства.
Таким образом, можно определить основные элементы налогового администрирования:
- контроль за исполнением налогового законодательства налогоплательщиками;
- контроль за реализацией налогового законодательства налоговыми органами;
- организационное обеспечение контрольной деятельности;
- аналитический анализ с целью улучшения эффективности налогового контроля.
Если подробнее разобраться в сущности налогового администрирования, можно отметить, что центральную позицию в этом понятии занимает именно контроль. То есть эффективность налогового администрирования - это, по сути, эффективность контроля. И здесь возникает вопрос: как, кто и кого контролирует. Ведь даже в элементах налогового администрирования, предложенных официальными источниками и ведущими экономистами, не указывается направление контроля, а указывается только конечная его цель - налогоплательщик. А само направление воздействия можно проследить в субъекте и объекте данного термина. Необходимо напомнить, что объектами налогового администрирования выступают физические лица, организации и ИП, субъектами - ФНС России и все подведомственные ей учреждения.
Субъект - это властный орган со своими подразделениями, который оказывает прямое или косвенное воздействие на налогоплательщиков. Налоговое администрирование представляет собой именно контроль за
выполнением налогового законодательства объектами, притом важно подчеркнуть, что объектом должен являться и сам налоговый орган, а также его подразделения и управления. Другими словами, налоговое администрирование должно обеспечивать эффективный налоговый контроль как одно из звеньев государственного и финансового контроля.
Рассмотрим главные формы налогового контроля - налоговые проверки. В ходе проведения налоговых проверок выполняется фискальная функция налогов, проводятся доначисления и выявляются нарушения налогового законодательства. Помимо того, что проверки - это самый актуальный способ осуществления налогового контроля в системе налогового администрирования, он самый эффективный, потому что обеспечивает фискальную функцию налогов и несет в себе принцип прямого воздействия на налогоплательщиков.
Камеральные проверки проводятся регулярно и систематически с целью постоянного мониторинга и контроля за финансовой деятельностью налогоплательщиков. В ходе проверки деклараций налоговая служба в лице отдела камеральных проверок выявляет ошибки в оформлении, сопоставляет данные и проверяет выборочно запрашиваемые документы. Данная форма налогового контроля очень важна и обязательна, однако, она не представляет возможным контроль за всеми аспектами деятельности налогоплательщика, так как документы проверяются не все, физические показатели объектов учета не осматриваются, спорные моменты включения расходов в налоговую базу и правомерность возмещения НДС рассмотреть тоже не представляется возможным. Для обеспечения более полного налогового контроля существует отдел выездных налоговых проверок, контролирующий в полной степени моменты учета, недосягаемые для камеральной проверки.
Выездные проверки играют ключевую роль в результативности реализации налогового администрирования и, как следствие - результативности налоговой политики страны в целом. При выездных проверках налоговые органы могут подробнее исследовать особенности ведения налогового учета в организации, проверить различные физические показатели, используя при этом различные методы. В ходе выездных налоговых проверок происходит наиболее тесная взаимосвязь между сотрудниками налоговой службы и налогоплательщиком, возникающая в ходе проведения допросов и бесед с уполномоченными представителями налогоплательщика, что влечет доначисление налогов и наложение санкций в большей мере, чем это представляется возможным при камеральной налоговой проверке.
В ходе исследования автором статьи эффективности налогового администрирования при проведении выездных налоговых проверок, в качестве примера взята ИФНС России по Сургутскому району. На основании статистических данных о проведении выездных налоговых проверок исследован их уровень качества и результативность с точки зрения обеспечения законодательства о налогах и сборах.
По данным 2014 года ИФНС России по Сургутскому району проведено 33 налоговые проверки, в том числе:
- Крупнейшие налогоплательщики - 3 проверки.
- Организации - 18 проверок.
- Индивидуальные предприниматели - 7 проверок.
- Физические лица - 5 проверок.
Учитывая, что в отделе, специализирующемся на проведении выездных налоговых проверок, работает 7 человек, можно определить, что в год в среднем каждый сотрудник проводит 5 проверок. Учитывая загруженность налоговых служб, а также достаточно длинные сроки, определенные Налоговым Кодексом РФ для проведения выездной налоговой проверки, можно выделить неплохой количественный показатель, приходящийся на каждого сотрудника инспекции.
Следующий показатель, исследованный как составляющее результативности налогового администрирования - это показатель, характеризующий доначисленную сумму налогов. Данный показатель складывается из отношения суммы предполагаемых доначислений, рассчитанной в ходе предпроверочного анализа, и фактической суммы доначисления, отраженной в решении по результатам проведения проверки. В ходе исследования проведен анализ данного показателя и представлен на рисунке 1.
80000 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0
План (тыс.руб)
Факт (тыс.руб)
I Крупнейшие налогоплательщики
I Организации
ИП
I Физические лица
Рис.1
Как видно из диаграммы, большая доля доначислений приходится на организации. Физические лица и индивидуальные предприниматели сильно отстают, так как данные категории налогоплательщиков редко имеют показатели финансовой деятельности, сравнимые с показателями предприятий.
При вычислении показателя результативности достаточно провести математическое сравнение величин. Таким образом, по крупнейшим налогоплательщикам данный показатель равен 1,34, по организациям - 2,42, по ИП - 5,59, по физическим лицам - 0,91. Суммарный показатель выполнения плана выездных проверок на 2014 год составил 2,2, что означает перевыполнение плана более чем в два раза. Такое расхождение вызвано тем, что при предпроверочном анализе невозможно рассчитать все предполагаемые нарушения, опираясь на статистику прошлых лет и первичные документы, представленные налогоплательщиком. Более достоверная и правильная информация прорабатывается и собирается сотрудниками налогового органа в процессе проведения самой проверки.
Методика проведения проверок и их результативность взаимосвязаны, следовательно, методика играет немаловажную роль при определении уровня налогового администрирования как в разрезе налогов, так и в целом. Для создания системы построения хода проверки необходимо учитывать огромное количество факторов, определяющих конечный результат. При этом, выстраивая цепь действий, решений, предпринимаемых в ходе мероприятий налогового контроля, надо учесть различные варианты развития событий. Налоговый Кодекс регулирует методику проведения выездных налоговых проверок, однако на локальном уровне существует много проблем, которые, требуя немедленного решения, описаны в законодательстве только в общих чертах. Это касается как сроков проведения проверки, так и отдельных полномочий налогового органа.
Если классифицировать все проблемы, возникающие в процессе налогового администрирования, можно их распределить на три блока, которые, по мнению автора, наиболее полно обрисовывают картину уязвимых мест налоговых органов как при проведении выездных налоговых проверок, так и в целом.
1 блок. Взаимодействие налоговых органов с другими государственными структурами.
Первый блок является самым обширным, включающим в себя буквально сеть проблем в области налогового администрирования. Во-первых, налоговые органы зачастую не обладают полной информацией о хозяйственной деятельности объекта проверки в области, не подведомственной налоговому органу с юридической точки зрения. Речь идет, в первую очередь, об информационных базах, доступных только определенным службам, таким как органы внутренних дел, регистрационным и счетным палатам и другим. Однако объединение всех баз в одну программу практически невозможно, так как может произойти конфликт интересов между муниципальными органами, ведь многие данные должны быть доступны только определенному кругу сотрудников определенного ведомства. Но в целях повышения качества исполнения налогового законодательства, возможно рассмотрение внедрения общей базы с действующими ограничениями. С одной стороны, это может показаться лишней тратой времени и ресурсов, но при детальном рассмотрении можно предположить, что если будет внедрена подобная база, взаимодействие органов между собой будет проходить намного быстрее и качественнее. И тут мы плавно подходим ко второй проблеме взаимодействия.
Это проблема обмена информацией между государственными и муниципальными службами по запросам. Дело в том, что на данный момент, чтобы налоговому органу получить необходимую информацию, нужно писать официальные бумаги с просьбой о предоставлении сведений, причем оснований
для отказа, как правило, нет, так как нужная информация содержит только сведения, относящиеся непосредственно к делам и проверкам по налогам и сборам. А, поскольку, информация эта все-таки предоставляется, то необходимости во введении единой базы, казалось бы, нет. Но! Требуемые документы и другая информация зачастую не предоставляются в нужные сроки ввиду длительности перехода от одного органа к другому. А если учесть количество документов, требуемых в ходе проверок, нетрудно представить, какой идет бумажный документооборот и с одной, и с другой стороны. Итак, для решения второй проблемы автор считает возможным объединение всех баз в «единую» с учетом действующих разграничений полномочий между органами исполнительной власти. А для получения доступа к информационным ресурсам других служб можно создать бесконтактный механизм взаимодействия в виде, скажем, информационных запросов в другие ведомства, обрабатывающихся автоматически или оперативно в короткие сроки. Таким образом, две пересекающиеся проблемы обозначены, но пути решения их туманны и могут быть рассмотрены разве что в долгосрочной перспективе.
Следующая проблема этого блока более конкретного характера. Можно сказать, что она уточняет вторую проблему, является ее подпунктом. Это физическое взаимодействие между налоговыми органами и органами внутренних дел. Речь идет, конечно, о совместных рейдах и проверках при участии ОВД. Тут тоже существуют трудности, так как все должно быть документально оформлено, а рейды планируются задолго до даты их совершения. В этом случае, как и во втором, наблюдается некоторый «оттенок» бюрократии, но суть не в этом. Данная проблема выделена в целях не столько официального взаимодействия ОВД и налоговых органов, сколько в текущем взаимодействии. Так, например, в ходе проверки налогоплательщика, находящегося в удаленном или труднодоступном районе, сотрудник налоговой службы вынужден тратить уйму времени, чтобы туда добраться (об этом во втором блоке проблем). А по прибытии могут возникнуть проблемы с доступом в определенные помещения для осмотра, с доступом к определенным документам, ведь налогоплательщик заинтересован в предоставлении наименьшего объема информации для проверки. А в присутствии уполномоченных органов доступ может быть гораздо проще и быстрее. Это, конечно, идеальное развитие событий, которое на практике трудно воплотить в жизнь, но учесть этот факт при разработке систем быстрого обмена информацией следовало бы.
Таким образом, проблемы взаимодействия существуют и, к сожалению, существовать будут, так как все муниципальные и государственные органы заняты своей работой. Но пробовать улучшить взаимодействие нужно, так как цель всех органов едина. Это соблюдение законодательства РФ.
2 блок. Географические особенности проверяемых районов и получение доступа к документам в ходе проведения выездной налоговой проверки.
Второй блок проблем связан с налоговым администрированием при проведении выездных налоговых проверок в удаленных и труднодоступных районах, а также с трудностями, возникающими при проверке учетных документов. Частично проблема специфического географического положения проверяемых районов охарактеризована в предыдущем блоке. Данная проблема, к сожалению, почти не решаема, поэтому ее можно только обозначить и заострить на ней внимание. Она присуща районным налоговым службам, которые проверяют налогоплательщиков, находящихся в удаленности разной степени. А, учитывая географические особенности нашей страны, проблемы с инфраструктурой, тяжелый климат, порой это даже не представляется возможным, поэтому сроки проверки все оттягиваются, а эффективность и результативность падает. К некоторым поселкам сообщением до сих пор остаются только зимники и вертолеты, а до некоторых нужно ехать очень долго. Поэтому сотрудникам налоговой службы остается либо ездить по командировкам в не очень комфортных условиях, либо каждый раз тратить материальные ресурсы, чтобы добраться до места. Но таковы особенности нашей страны, здесь ничего не сделаешь. В странах ЕС, конечно, такой проблемы нет, так как территории государств очень маленькие по сравнению с Россией, поэтому управлять и контролировать территорию в этом плане проще.
Что касается доступа к документам, тут можно обозначить все кратко, так как данная проблема в целом заключается в неудобстве проверки, что на руку налогоплательщикам. Поэтому данный момент несколько противоречив. Речь о том, что на сегодняшний день все бухгалтерские и налоговые данные по учету, оборотные ведомости, книги покупок и продаж и другие документы находятся в электронных базах типа 1С. Но в ходе проверки налоговые органы не вправе их затребовать, так как это прямо не предусмотрено ни Налоговым Кодексом, ни другими нормативно-правовыми актами в области налогов и сборов. Противоречие заключается в том, что, возможно, законодатели специально не обязывают налогоплательщиков предоставлять электронные базы, так как это бы значительно облегчило ход проверки, а соответственно, повысило бы ее результаты. Более того, законодательство никакими нормативными актами не обязывает налогоплательщика вести свой учет именно в электронных таблицах, а значит, и требовать это неправомерно.
3 блок. Повышение качества внутриведомственного контроля.
Внутриведомственный финансовый контроль — это контроль органов исполнительной власти за деятельностью входящих в их систему предприятий, организаций, учреждений. Его осуществляют самостоятельные структурные контрольно-ревизионные подразделения (управления, отделы, группы) министерств и ведомств, подчиненные непосредственно руководителям этих органов. Работа контрольно-ревизионных подразделений находится под контролем Министерства финансов РФ, финансовых органов
субъектов Федерации. Не реже одного раза в год министерства и ведомства докладывают о состоянии контрольно-ревизионной работы Правительству РФ.
Целью ведомственного контроля является создание основы для разработки мер и мероприятий по недопущению, выявлению, устранению незаконных, противоправных и неэффективных решений и (или) действий нижестоящих налоговых органов и непосредственно их должностных лиц при реализации предоставленных им полномочий.
Основным этапом внутриведомственного контроля является налоговый аудит, проходящий на основании разногласий по актам налогового контроля, заявлений, жалоб физических и юридических лиц и т. д.
Данные определения подчеркивают значимость данного элемента налогового администрирования, так как без четкой налаженной внутренней системы работы невозможно осуществлять проверку других систем.
Проблемы в этой области можно обозначить в общем виде. Это неоднозначность и несовершенство налогового законодательства, недобросовестность налогоплательщиков, трудности в ходе внутренней проверки ФНС своих структурных подразделений.
Путем совершенствования методов и правовых норм в данной области внутреннего контроля, определяемой целью является создание системы внутренних проверок налоговых органов, регламентов взаимоотношений. Также имеет место более четкая трактовка норм налогового права, из-за неточности которых и возникают разногласия между налогоплательщиком и налоговым органом.
Таким образом, в ходе этой статьи наиболее полно раскрыто понятие «налоговое администрирование», выделены блоки проблем и обозначены места, где проблемы могут быть решены, а эффективность мероприятий налогового контроля увеличена.
Литература
1. Налоговый Кодекс РФ, часть 1, часть 2.
2. Титов А. Налоговое администрирование и контроль, Издательство «ВК», 2007, 357 с.
3. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.nalog.ru.
4. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gks.ru.
5. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.garant.ru.
