CC BY
68
ПРОБЛЕМЫ НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ И РАЗРЕШЕНИЮ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ
Т.В. Гензур, магистрант А.В. Годованный, канд. юрид. наук, доцент Сибирский институт управления - филиал РАНХиГС (Россия, г. Новосибирск)
DOL10.244W2500-Ж0-2021-2-2-Ш-П5
Аннотация. В статье рассматриваются проблемы, возникающие при осуществлении органами прокуратуры полномочий по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции в части предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Законодательное регулирование мер ответственности за несоблюдение требований и непринятие мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов содержит ряд недостатков и нуждается в доработке. Предложены пути урегулирования проблем правоприменения в указанной сфере для повышения эффективности надзорной деятельности.
Ключевые слова: конфликт интересов, прокуратура, государственная служба, муниципальная служба, увольнение в связи с утратой доверия.
Практика предупреждения и выявления фактов конфликта интересов на государственной и муниципальной службе в органах прокуратуры позволяет обозначить ряд проблем правового характера и некоторые организационные трудности.
Например, нередко при направлении прокурорами в комиссии по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликта интересов соответствующей информации служебный контракт (трудовой договор) с государственными гражданскими служащими, муниципальными служащими, допустившими конфликт интересов, расторгается по инициативе служащего. Часто это происходит по «согласованию» с работодателем. Закон это не запрещает. Таким образом, никаких негативных последствий для названных лиц это не влечет, а также в дальнейшем не препятствует замещению должностей государственной службы.
Указанный подход не способствует повышению эффективности профилактики коррупционных правонарушений путем предотвращения конфликта интересов, поскольку не лишает должностное лицо возможности совершать коррупционные правонарушения.
Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению служащих и уре-
гулированию конфликта интересов, как правило, в силу ограниченных полномочий и иных причин, прежде всего связанных с искаженным пониманием принципа корпоративности, не могут установить факт личной заинтересованности служащего. В связи с этим значительная часть направляемой прокурорами в комиссии информаций не находит своего подтверждения.
Так, для достижения указанных целей прокуратура Баргузинского района Республики Бурятия направила в суд исковое заявление о признании незаконным основания расторжения трудового договора со служащим У. по п. 3 ч. 1 ст. 77 Трудового кодекса РФ, изменении формулировки основания увольнения У. на увольнение в связи с утратой доверия по пункту 7.1 части 1 статьи 81 Трудового кодекса РФ, части 2 статьи 27.1 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», об обя-зании администрации муниципального образования внести запись в трудовую книжку У. об изменении основания увольнения в связи с утратой доверия по пункту 7.1 части 1 статьи 81 Трудового кодекса РФ, части 2 статьи 27.1 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Решением Баргузинского районного суда от 9 сентября 2019 г. исковые требования прокурора удовлетворены в полном объеме [1].
За совершение правонарушения, выразившегося в непринятии служащим, являющимся стороной конфликта, интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, служащий может быть уволен со службы в связи с утратой доверия со стороны работодателя, вместе с тем в случае отсутствия у работодателя, исходя из конкретных обстоятельств, оснований для утраты доверия к служащему работодатель не обязан расторгать с ним трудовой договор.
В соответствии с п. 7.1 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса РФ трудовой договор может быть расторгнут работодателем в случае непринятия работником мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, непредоставления или предоставления неполных или недостоверных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо непредоставления или предоставления заведомо неполных или недостоверных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруга (супруги) и несовершеннолетних детей, открытия (наличия) счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами работником, его супругом (супругой) и несовершеннолетними детьми в случаях, предусмотренных Трудовым кодексом РФ, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, если указанные действия дают основание для утраты доверия к работнику со стороны работодателя [2].
Как указал Камчатский областной суд в своем обзоре практики, в случае отсутствия у работодателя, исходя из конкретных обстоятельств, оснований для утраты доверия к работнику, не принявшему меры
по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, работодатель не обязан расторгать с ним трудовой договор.
В качестве иллюстрации указанного суд привел дело, в рамках которого рассматривался вопрос о правомерности требования прокурора к администрации муниципального образования уволить ее муниципального служащего С. в связи с утратой доверия. Служащий назначил на должность руководителя подведомственного учреждения свою сестру и при этом не поставил в известность представителя нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и не принял мер по его предотвращению.
Из материалов дела следует, что администрацией муниципального района проведена проверка, по результатам которой избран вид дисциплинарного взыскания для служащего в виде выговора. При этом вопрос утраты доверия к С. был предметом рассмотрения при принятии решения об избрании меры дисциплинарного взыскания, оснований для утраты доверия к С. работодатель не усмотрел.
Суд определил, что при таких обстоятельствах нельзя полагать, что распоряжение администрации муниципального района об объявлении выговора С. является незаконным, и С. подлежит обязательному увольнению со службы по пункту 7.1 части 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации [3].
Прокурорами допускается необоснованная квалификация действий (бездействия) должностных лиц как совершенных в условиях конфликта интересов при отсутствии таких признаков. Но, как отмечают исследователи, оценочный характер конфликта интересов далеко не всегда позволяет даже самому гражданскому служащему осознать не только угрозу его возникновения, но и сам возникший конфликт [4].
М. оспорил в суде законность его увольнения с должности заместителя главы городской администрации по вопросам безопасности, правопорядка и контроля, а
также попросил изменить основания снятия его с должности. Заявитель пояснил, что подал работодателю заявление об увольнении по собственному желанию, однако трудовой договор с ним расторгли в связи с тем, что он не принял мер по предотвращению конфликта интересов, стороной которого является. М. настаивал на отсутствии конфликта интересов, поскольку тот факт, что он являлся членом комиссии по проведению аукциона на право аренды земельного участка, в котором участвовала его супруга, никак не повлиял на результаты конкурса. В итоге победителем был признан другой участник, а не его жена.
Однако суд первой инстанции, а затем и апелляция сочли доводы истца несостоятельными, указав, что под личной заинтересованностью на муниципальной службе, в частности, понимается возможность получения состоящими с чиновником в близком родстве лицами доходов в виде денег или имущественных прав. В случае признания супруги истца победителем аукциона с ней был бы подписан договор, на основании которого она получила бы имущественные права на земельный участок. Следовательно, в данных обстоятельствах имела место личная заинтересованность М., решили суды. А тот факт, что его жена не выиграла аукцион, не имеет правового значения, поскольку под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего не только влияет, но и может повлиять на надлежащее и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей [5].
Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации разработаны и изложены в письме от 21.03.2016 № 18-2/10/П-1526 критерии привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения государственных и муниципальных служащих [6]. В нем выделены три группы коррупционных правонарушений государственных (муниципальных) служащих: значительные проступки, влекущие увольнение государственного (муниципального) служащего в связи с утратой
доверия, малозначительные проступки и несущественные проступки.
Однако применительно к соблюдению требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов представлен обзор только значительных проступков, влекущих увольнение государственного (муниципального) служащего в связи с утратой доверия, - это предоставление недостоверных сведений, способствующих сокрытию информации о наличии конфликта интересов. На основании вышесказанного возникают вопросы о ситуациях, которые можно расценивать как малозначительные и несущественные проступки, не влекущие увольнение государственного (муниципального) служащего в связи с утратой доверия за нарушение требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов. Остается открытым вопрос о компетентности руководителя, принимающего решение о наличии или отсутствии утраты доверия к служащему, о применении к служащему той или иной меры ответственности.
Как видится, разобраться в таких вопросах помог бы более подробный перечень критериев, согласно которым несоблюдение требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов будет относиться к малозначительным и несущественным проступкам, не влекущим за собой увольнение в связи с утратой доверия.
В практике установлены случаи оставления без рассмотрения судами заявлений прокурора об установлении факта наличия конфликта интересов либо возможности его возникновения. В качестве примера можно привести обращение в суд Неман-ского городского прокурора с заявлением об установлении факта наличия возникшего конфликта интересов, стороной которого являлась муниципальная служащая Ч.
Администрацией муниципального района по итогам открытых аукционов и запросов котировок заключено более 30 контрактов с ООО «Жилкомсервис», одним из учредителей которого был муж сестры Ч. Ч., в свою очередь, в силу своего служебного положения знала об условиях проведения конкурсов и о выделяемых из бюд-
жета средствах, что могло привести к личной заинтересованности служащего, повлиять на объективное исполнение ею служебных обязанностей и сказаться на итогах аукционов. Суды первой и второй инстанции согласились с этими доводами, установив наличие конфликта интересов и указав, что Ч. не приняла мер по его недопущению, а также письменно не уведомила об этом работодателя.
Однако Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда не согласилась с указанным решением. Отметив, что данные действия действительно являются правонарушением, которые влекут увольнение служащего с муниципальной службы, коллегия пришла к выводу, что заявление прокурора связано с последующим разрешением спора о праве на прохождение Ч. муниципальной службы, а также с оспариванием итогов аукционов. «Суды могут принимать заявления об установлении фактов и рассматривать их в порядке особого производства, если установление факта не связывается с последующим разрешением спора о праве, подведомственного суду», - указал Верховный суд, отменил вынесенные по делу судебные постановления и оставил заявление прокурора без рассмотрения [7].
В условиях пандемии коронавируса нельзя не отметить ее влияние на все сферы жизни человечества. В обстановке возникновения непредсказуемых ситуаций необходимо установить в законодательстве условие об освобождении от ответственности за несоблюдение требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных законодательством в целях противодействия коррупции, если несоблюдение таких требований
произошло вследствие не зависящих от служащего обстоятельств, а также установить условия признания обстоятельств чрезвычайными и непредотвратимыми, исключающими возможность соблюдения требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов.
Для этих целей необходимо будет внести дополнения в ст. 13 Федерального закона «О противодействии коррупции» [8] следующего содержания: «Физическое лицо, в отношении которого в целях противодействия коррупции установлена ответственность за несоблюдение требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, освобождается от указанной ответственности в случае, если неисполнение таких обязанностей признается следствием независящих от него обстоятельств в порядке, предусмотренном настоящей статьей. Независящими от физического лица обстоятельствами признаются находящиеся вне контроля затронутого ими физического лица чрезвычайные и непредотвратимые обстоятельства, которых при данных условиях нельзя было ожидать или избежать либо которые нельзя было преодолеть, которые исключают возможность соблюдения требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов. К таким обстоятельствам, в частности, относятся: массовые заболевания (эпидемии), запретительные или ограничительные меры, принимаемые государственными органами и органами местного самоуправления».
Организация прокурорского надзора с учетом названных факторов позволит повысить эффективность данной деятельности и в определенной степени избежать организационных трудностей.
и неисполнение указанных обязанностей
Библиографический список
1. Решение Баргузинского районного суда от 9 сентября 2019 года по делу № 2914/2019. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://sudact.ru/regular/doc/5rGoeIEk3BHw/ (дата обращения: 16.02.2021).
2. Апелляционная практика рассмотрения гражданских дел за 4-й квартал 2017 года. -[Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://base.garant.ru/25956869/ (дата обращения: 01.02.2021).
3. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Камчатского краевого суда от 16 ноября 2017 года № 33-2633/2017. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://zakony.online/doc/33-26332017-opredelenie/ (дата обращения: 01.02.2021).
4. Шишов М.А. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов // Административное право и процесс. - 2014. - №6. - С. 64-67.
5. Обзор практики применения судами в 2014-2016 годах законодательства Российской Федерации при рассмотрении споров, связанных с наложением дисциплинарных взысканий за несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции. -[Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71451974/ (дата обращения: 20.01.2021).
6. О критериях привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения: письмо Минтруда России от 21.03.2016 № 18-2/10/П-1526. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71288580/ (дата обращения: 20.01.2021).
7. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29 сентября 2015 года № 71-КГ15-10. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.zakonrf.info/suddoc/e29e0240fb33a563d6fa89fc904494d3/ (дата обращения: 25.01.2021).
8. О противодействии коррупции: Федер. Закон Рос. Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 19 декабря 2008 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 22 декабря 2008 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
PROBLEMS OF SUPERVISORY ACTIVITIES OF PROSECUTION AUTHORITIES AIMED AT PREVENTING AND IDENTIFYING COMPETITIVE INTERESTS
T.V. Gensur, Graduate Student
A.V. Godovanny, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor Siberian Institute of Management - branch of RANEPA (Russia, Novosibirsk)
Abstract. The article deals with the problems that arise during the exercise of prosecution authorities powers to supervise the implementation of anti-corruption legislation in terms of preventing and resolving competitive interests in the state and municipal service. Legislative regulation of liability for non-compliance with requirements and failure to take measures for prevention and resolving conflicts of interest has a number of shortcomings and needs to be improved. We have proposed the ways of resolving the problems of law enforcement in this area for increasing the efficiency of supervisory activities.
Keywords: competitive interests; prosecutor's office; state service; municipal service; dismissal due to loss of confidence.
