CC BY
39
ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН В ОБЛАСТИ ЗАНЯТОСТИ И НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ В ПЕРИОД КРИЗИСА
А.А. Абусалимова,
преподаватель кафедры экономических дисциплин филиала Дагестанского государственного университета (г. Хасавюрт)
Н.С. Гичиев,
старший научный сотрудник Института социально-экономических исследований Дагестанского научного центра РАН (г. Махачкала),
кандидат экономических наук [email protected]
В статье рассматриваются проблемы занятости и налогообложения муниципальных образований в период кризиса. Раскрывается роль власти, социума и их взаимодействия в обеспечении эффективности данных процессов. Исследуются трудности становления местного самоуправления, обусловленные хронической недостаточностью финансовых и высококвалифицированных трудовых ресурсов для полноценного и сбалансированного развития муниципальных образований.
Ключевые слова: муниципальные образования, уровень бюджетной системы, организационная структура, муниципальное управление, стратегическое планирование.
УДК 332.12
Самостоятельный статус органов местного самоуправления является одним из важных элементов конституционного строя в РФ. Он закреплен в главе 1, статьях 3.2, 12 Конституции Российской Федерации [1]. Местных органам власти предоставляется возможность самостоятельно определять структуру, внутренние взаимосвязи, количество звеньев для обеспечения эффективного управления на территории. Отмеченное положение является одной из ключевых установок Европейской Хартии местного самоуправления [2]. Данное конституционное право обеспечивает большое разнообразие моделей организации аппарата публичного управления на местах. В совокупности они должны максимально соответствовать возложенным на этот уровень власти целям, задачам, функциям и полномочиям, которые не остаются неизменными. Их развитие и совершенствование должно соответствовать эволюции местного самоуправления.
Проблемы, связанные с развитием и функционированием местного самоуправления являются актуальными как для Российской Федерации в целом, так и для Республики Дагестан. Учитывая своеобразие данного региона, состав и структуру его населения, существует необходимость выработки наиболее перспективных вариантов деятельности местного самоуправления, которые основаны как на современных принципах развития, так и на многовековых традициях этой республики.
Самые серьезные трудности становления местного самоуправления в современной России, вне всякого сомнения, обусловлены хронической недостаточностью ресурсов для полноценного и сбалансированного развития муниципальных образований. Из всего спектра экономически возможных источников средств наиболее существенную роль в реальной жизни играют доходы от налогов, поступающие в местные бюджеты прямо или косвенно через вышестоящие бюджеты в виде дотаций, субсидий и субвенций.
Наиболее контрастно проблемы в области занятости и налогообложения проявляются в Республике Дагестан, являющейся одним из самых высокодотационных регионов в России. При этом основная проблема связана с хроническим дефицитом местных бюджетов.
Вместе с тем, необходимо отметить, что Республика Дагестан обладает необходимым потенциалом для динамичного развития экономики и решения социальных проблем, в том числе, благоприятными природно-климатическими условиями, выгодным географическим расположением на пути важных транспортных коридоров, ресурсами углеводородного сырья и т.д.
Однако в силу нерешенных экономических, финансовых, организационных и др. задач, Дагестан остается один из самых высокодотационных субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что ВРП (валовой региональный продукт) на душу насе-
ления Республики Дагестан почти в 3,5 раза ниже российского. Так 63% муниципальных образований имеют дотационность от 50% до 100% и всего лишь 9% муниципальных образований — от 0 до 10%. Это связано, прежде всего, с высокой дифференциацией в уровне социально-экономического развития и бюджетной обеспеченности муниципалитетов.
Кроме того, существуют определенные проблемы в области занятости населения: уровень безработицы составляет примерно 22,5% от численности экономически активного населения (по методологии МОТ). Уровень бедности населения — 52,7%.
Указанные проблемы существенно сдерживают экономический рост, препятствуют проведению эффективной экономической политики в республике, отрицательно влияют на общественно-политическую обстановку в регионе [3].
В период кризиса эти негативы наиболее контрастно проявились на региональном и муниципальном уровнях. В этих условиях, с нашей точки зрения, один из эффективных инструментов выхода из создавшегося положения — механизм адресной финансовой помощи региональным и местным бюджетам.
При этом актуальной остается задача развития финансовой базы муниципальных образований, то есть укрепление доходной части местных бюджетов.
Местный бюджет (англ. regional budget) в бюджетном законодательстве РФ представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местный бюджет называют также бюджетом муниципального образования [4].
Как известно от уровня развития муниципальных образований во многом зависят условия воспроизводства всего социума. Для этого необходимо обеспечить процесс потребления благ не только через организационные формы, но и через производство продукции и услуг предприятий и учреждений социальной сферы. Для расширения налоговой базы, в том числе и муниципальной, необходимо развитие новых форм предпринимательства и сокращение теневого сектора экономики.
В этой связи следует отметить, что по оценке экспертов объем теневого сектора экономики в Дагестане составляет свыше 50% (в нем участвует 40% занятого населения), по сравнению с среднероссийским — 20-25%. В месте с тем, в Дагестане достаточно хорошо развит малый бизнес. В этой сфере, по официальной статистике, занято более 20% работающей части населения.
В частности, существенный вклад в развитие экономики муниципального образования «город Хасавюрт», вносят предприятия малого бизнеса в сфере торговли. Так торговую деятельность в муниципальном образовании «город Хасавюрт»
осуществляют более 30 рынков, на которых организовано более 20 тысяч торговых мест. В Хасавюрте зарегистрировано примерно 920 небольших, в основном частных, предприятий и 3800 субъектов малого бизнеса. Ежегодно они производят потребительские товары и оказывают услуги населению на 30-35 млн руб. Переход на уплату единого налога на вмененный доход позволил многим субъектам малого предпринимательства легализовать свою деятельность, высвободить финансовые средства для расширения и модернизации производства, повышения заработной платы работникам.
Функции трудоустройства незанятого населения и выплаты пособий безработным являются прерогативой государства. Тем не менее, органы местного самоуправления имеют определенные возможности и рычаги влияния на процессы занятости и трудовых отношений на своих территориях. На их основе может быть сформирована муниципальная политика в данной сфере.
С нашей точки зрения, в зависимости от финансовых возможностей муниципальных образований спектр оказываемых услуг по содействию занятости населению может быть расширен или сужен. В любом случае приоритетами политики занятости населения на уровне муниципального образования должны стать:
— содействие занятости выпускников школ и профессиональных учебных заведений;
— оказание адресной материальной и психологической поддержки лицам, особо нуждающимся в социальной защите;
— развитие новых форм взаимодействия с работодателями;
— повышение конкурентоспособности рабочей силы (организация профессиональной переподготовки и повышение квалификации занятого населения муниципального образования).
Сложность муниципального регулирования вопросов занятости состоит в том, что основное правовое регулирование этих вопросов относится к сфере федерального и регионального законодательства и реализуется через территориальные структуры федеральной службы занятости. Большая часть трудоспособного населения, проживающего на территории муниципального образования, работает на предприятиях и организациях немуниципальной формы собственности. Возможности влияния органов местного самоуправления на рынок труда, на отношения между работниками и работодателями весьма ограничены.
По данным официальной статистики каждое второе предприятие в Республике Дагестан убыточное. Причем большинство из них принадлежит частным лицам. Здесь налицо факты прямого ухода от уплаты налогов. Анализ структуры налоговых поступлений в консолидированный бюджет Республики Дагестан показывает, что наибольший удельный вес (около 50%) приходится на налог на доходы физических лиц. В основном этот налог поступает от официальной части заработной платы
работающего населения. Также одним из основных источников дохода, можно считать и налог на прибыль организаций. Доля его в объеме налоговых доходов за 9 месяцев 2009 г. составила 38,4%. Всего же за этот период поступило 2 млрд 620 млн рублей, или 88,0% от уровня годовых назначений. К аналогичному периоду прошлого года исполнение бюджета составило 138,6% [5].
Как показывает проведенный нами анализ, наиболее неблагоприятная ситуация по сборам местных платежей в 2009 г. сложилась в следующих муниципальных районах: Акушинском — 91%, Ахтынском — 91%, Бабаюртовском — 80%, Гунибском — 73%, Каякентском — 70%, Курахском — 85%, Лакском — 90%, Ле-вашинском — 86%, Ногайском — 88%, Табасаранском — 84%, Хунзахском — 92%, Цунтинском — 83%, Чародинском — 89%, Шамильском — 69%, городских округах: Махачкале — 89%, Кизляре — 89%, Кизилюрте — 79% [5].
Анализ нормативных правовых актов муниципальных образований республики в части установления корректирующего коэффициента базовой доходности (К2), применяемого при определении ЕНВД, свидетельствует о том, что из 52 муниципальных образований они пересмотрены в 2009 г. только в двух: «Лакский район» и «Новолакский район».
Показательными являются расчеты муниципальных образований, обосновывающие прогнозные поступления ЕНВД на 2010 г. Так, по информации МО «Хунзахский район» среднемесячное поступление от одного предпринимателя, занимающегося розничной торговлей, прогнозируется в сумме 98 рублей, в Новолакском районе — 107 рублей, Цумадинском районе — 148 рублей, в МО «Лакский район» — 157 рублей, МО «Гумбетовский район» — 121 рубль, МО «Унцукульский район» — 197 рублей и т.д. [5].
Из 52 муниципальных образований республики рекомендованные ставки по налогу на имущество физических лиц утверждены в 29 муниципальных образованиях (56%).
Удельный вес количества льготников в муниципальных образованиях республики, по представленной ими информации, варьируется от 40 до 85%, в среднем по республике этот показатель составляет 58%. Необходимо также отметить, что порядка 70-80% имущества инвентаризационной стоимостью более 500 тыс. руб. оформлено на льготные категории граждан [5].
За прошедшие три квартала в консолидированный бюджет поступило 9 млрд 833 млн рублей, или на уровне назначений. Соответственно к плану года исполнение составило 68,2% при прошлогоднем уровне выполнения за аналогичный период — 68,4% [5].
Одной из главных задач органов местного самоуправления является формирование и реализация муниципальной социальной политики. Муниципальная социальная политика — это система целей, задач и механизмов их реализации, направленных на обеспечение населения социальными услугами, на содержание и развитие социальной сферы муниципального образования [6].
Таблица 1
Рынок труда и занятости в городах (муниципальных образованиях) Республики Дагестан за 2007-2009 гг.
2007 год (январь-ноябрь) 2008 год (январь-декабрь) 2009 год (январь-июль)
Средняя Средняя Средняя Средняя Средняя Средняя
численность заработ- численность заработ- численность заработ-
работников ная плата работников ная плата работников ная плата
Человек % рублей Человек % рублей Человек % рублей
Махачкала 100980 30,5% 8144,2 143355 36,5% 10180,9 101108 31,7% 12166,6
Буйнакск 7971 2,4% 4670,6 9035 2,3% 5934,5 8573 2,7% 7282,6
Дагестанские Огни 3973 1,2% 4579,5 3554 0,9% 6461,1 3208 1,0% 7578,7
Дербент 14989 4,5% 5662,0 16995 4,3% 7221,8 13862 4,4% 9281,8
Избербаш 5323 1,6% 4783,7 6545 1,6% 6664,8 5014 1,6% 8411,9
Каспийск 10467 3,1% 5515,2 11758 3,0% 6711,5 9642 3,1% 8172,4
Кизилюрт 8205 2,4% 6030,5 9372 2,4% 7436,9 7088 2,2% 8144,2
Кизляр 8930 2,7% 5888,7 9870 2,5% 8039,7 8479 2,7% 9239,9
Хасавюрт 10295 3,1% 5683,1 11180 2,8% 7638,7 10038 3,1% 9985,2
Южно-Сухокумск 1329 0,4% 4696,6 1504 0,4% 6747,8 1313 0,4% 7627,7
Всего по республике 330152 100% 5594,3 392663 100% 7595,1 318680 100% 8939,9
На основе сравнительного анализа данных по средней численности работников и заработной плате по городам (муниципальным образованиям) РД, т.е. без учёта районов.
Известно, что система функций субъектов РФ предусматривает:
разработку основ региональной социальной политики с учетом исторических и культурных традиций территории;
установление региональных социальных стандартов и норм, учитывающих государственные минимальные социальные стандарты; меры по сохранению и укреплению социальной инфраструктуры, находящейся в собственности субъектов РФ;
организацию подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников в области образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения;
обеспечение соблюдения законодательства РФ во всех сферах социальной политики [6].
При этом муниципальный уровень призван конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, исходящих из федеральной и региональной социальной политики, в привязке к особенностям конкретных территорий. Задачей органов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению, является непосредственное предоставление комплекса социальных услуг, обеспечивающих условия жизни человека и его воспроизводство. Поэтому местное самоуправление следует использовать как один из механизмов развития социальной сферы. В современной интерпретации местное самоуправление необходимо рассматривать как механизм взаимодействия совпадающих интересов территорий и государства.
Решение одной из основных задач становления местного самоуправления является прерогативой не только самого местного самоуправления, но и государства в целом.
Финансирование системы социального обслуживания муниципального образования осуществляется за счет средств местных бюджетов и субвенций из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, направленных в бюджет
муниципального образования для содержания и развития учреждений социального обслуживания, а также на оплату социальных услуг гарантированных государством, которые включены в федеральные и региональные перечни. Размер субвенций определяется ежегодно при утверждении соответствующих бюджетов.
Одним из действенных механизмов реального содействия занятости населения на уровне муниципального образования является организация общественных работ. Общественными работами, которые оплачиваются, являются общедоступные виды трудовой деятельности, которые не требуют предварительной специализированной подготовки, имеющие социально значимую направленность для того, чтобы обеспечить временную занятость граждан, ищущих работу.
Нестабильная финансовая ситуация которая прослеживается на уровне муниципальных образований в условиях кризиса создает дополнительные трудности по созданию крепкой и эффективной экономической базы, формирования бюджетов.
Подводя итоги можно сказать, что необходимо переходить к конкретным скоординированным совместным действиям всех ответственных структур. Особенно это важно в условиях кризиса, когда должна быть представлена объективная картина социально-экономического потенциала всех муниципальных образований.
Органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию своих ресурсов для развития местной экономики, увеличению налоговых поступлений. В связи с этим необходима постановка конкретных социально и экономически ориентированных целей, выявление общих проблемы по созданию рабочих мест и привлечению граждан к труду. Это, в свою очередь, требует осуществления комплекса мер, разработки и применения на практике специализированных программ в области оплаты труда и совершенствования налогообложения.
Литература
1. Конституция Российской Федерации // Собр. законодательства. РФ. — 2009. — № 4. — Гл. 1,ст. 3.2, 12, гл. 8, ст. 131.1, ст. 445.
2 Европейская Хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 1998. — № 36. — Ст. 4466.
3. Программа экономического и социального развития Республики Дагестан на период до 2010 года // Дагестанская правда. — 2004. — 7 дек. — С. 5.
4. Бюджетный Кодекс РФ. Ст. 14.
5. Данные Дагестанстата. 2009.
6. Система муниципального управления: Учебник для вузов /Под ред. В.Г. Зотова. — СПб.: Лидер, 2005. — С.221.
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 25.12.2008) // Собр. законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
