CC BY
13
ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
МАГОМЕДОВ P.M., ГАСАНОВА К.А., КАБАРДИЕВА Ш.А.
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ УСЛУГАМИ В РЕСПУБЛИКЕ ДАГЕСТАН
В статье на основе проведенного анализа состояния сферы муниципальных услуг в Дагестане определены основные причины, тормозящие развитие этой сферы, и предложены мероприятия по улучшению управления ее развитием.
MAGOMEDOVRM., GASANOVA К.А., KABARDIEVA SH.A.
PROBLEMS OF MANAGEMENT OF MUNICIPAL SERVICES IN THE
REPUBLIC OF DAGESTAN
In the article, on the basis of the conducted analysis of the sphere of municipal services in Dagestan, identified the main reasons hindering the development of this sphere and the measures to improve the management of its development.
Ключевые слова: муниципальные услуги, экономическая нестабильность, реформирование ЖКХ, уровень доходов и платежей населения, монополизм, конкуренция.
Keywords: municipal services, economic instability, the reform of housing and communal services, the level of income and payments of the population, monopoly, competition
Сложившаяся ситуация в большинстве муниципальных образований (МО) Республики Дагестан (РД), как и во всей стране, характеризуется изначально общей экономической и политической нестабильностью, отсутствием чёткой и последовательной позиции государства в сфере реформирования ЖКХ при низком уровне доходов населения, чрезвычайно низким уровне платежей населения в сочетании с высокой степенью монополизма муниципальных услуг при отсутствии конкуренции. Становится всё более очевидным, что сложившаяся структура муниципального хозяйства с её громоздкостью, затратностью и отсутствием у работников и руководителей мотивации к эффективной работе, снижению затрат и повышению качества услуг не способна справиться с поставленными задачами. При этом возможности жителей МО и других потребителей по контролю количества и качества многих потребляемых услуг чрезвычайно ограничены. Отсутствие учёта фактического потребления воды, тепла и некоторых других услуг ведёт к незаинтересованности в сокращении потребления.
Специфической особенностью республики является наличие труднодоступных горных и предгорных территорий, не имеющих в силу объективных причин соответствующей инфраструктуры.
Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром, от численности населения городского округа (муниципального района) в целом по муниципальным образованиям в 2008 году составила 7,1% (192,3 тыс. человек) от общей численности населения и увеличилась по сравнению с 2007 годом, на 5,1% [3].
В 2008 году произошло улучшение основных показателей, характеризующих состояние здоровья населения, снизилась смертность в трудоспособном возрасте и младенческая, что является в первую очередь следствием системного увеличения финансирования, реализации приоритетного национального проекта, а также программ, направленных на улучшение здоровья населения. Наблюдается сокращение дифференциации между муниципальными образованиями по объемам стационарной и скорой медицинской помощи. В то же время действующую систему здравоохранения Республики Дагестан нельзя считать эффективной по следующим соображениям [3]:
1. Остаются несбалансированными объемы по видам медицинской помощи.
2. Отмечается отставание объемов по всем видам помощи от установленных федеральных нормативов: скорой - на 33,6%, стационарной - на 14,5%, амбулаторно-поликлинической - на 11%;
3. Несмотря на рост коечного фонда на 1,2%, показатель обеспеченности койками на 10 тыс. населения остается достаточно низким, в связи с чем увеличилась среднегодовая занятость койки, которая за 2008 год составила 339,8 дней - это один из самых высоких показателей по России.
4. Показатель численности работающих в муниципальных учреждениях здравоохранения на 10 тыс. населения за год уменьшился на 0,4%, что обусловлено ростом численности населения (абсолютное количество работающих при этом возросло).
В результате объем неэффективных расходов составил 212,3 млн. рублей. Неэффективные расходы в сфере здравоохранения допущены в двадцати четырех МО.
В целях повышения эффективности деятельности системы здравоохранения, по нашему мнению, необходимо:
❖ осуществить переход на оплату медицинской помощи по закончен -ному случаю, когда цена услуг напрямую зависит не от количества обращений, а от конечного результата и качества;
❖ обеспечить повсеместное применение медико-экономических стандартов;
❖ обеспечить подготовку кадров медицинских специальностей с последующим трудоустройством в учреждениях здравоохранения муниципальных образований;
❖ устранить имеющийся дисбаланс между спросом и предложением врачей и среднего медперсонала в муниципальных районах и городских округах;
❖ обеспечить расширение самостоятельности бюджетных учреждений и внедрение других организационно-правовых форм предоставления услуг.
Реализация указанных рекомендаций позволит сократить неэффективные расходы, повысить качество и объемы предоставляемых услуг, высвободить внутренние резервы для повышения заработной платы работников и модернизации инфраструктуры, расширить возможности учреждений здравоохранения по оказанию дополнительных услуг.
В сфере предоставления дошкольных образовательных услуг доля детей в возрасте от трех до семи лет, получающих дошкольные образовательные услуги, в общей численности детей от трех до семи лет в среднем по муниципальным образованиям составила 23,2%. Наименьший удельный вес детей, получающих дошкольные образовательные услуги и (или) услуги по содержанию, составил в МО «Дахадаевский район» и «Левашинский район» (менее 5%).
По результатам республиканского социологического исследования, средний показатель удовлетворенности населения качеством дошкольного образования по МО составил 56%. Уровень удовлетворенности населения качеством дошкольного образования по МО приведен на рисунке 1.
Средний показатель удовлетворенности качеством дополнительного образования по муниципальным образованиям составил 45,7%. Наибольший процент удовлетворенности по качеству дополнительного образования детей в МО «Лакский район» - 73,9% от числа опрошенных. Высокий результат по показателю установлен также в МО «Шамильский район» - 70%.
Рис. 1.Удовлетворенность населения качеством дошкольного образования детей, % от числа опрошенных.
В 2008 году в сфере общего образования наметился ряд положительных тенденций. Возросла доля расходов на увеличение стоимости основных средств, увеличилась среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников учреждений образования.
Вместе с тем отмеченная позитивная динамика не позволяет решить основные проблемы отрасли. По сравнению с 2007 годом, в 2008 году численность учеников в расчете на 1 работающего по республике в целом снизилась на 1,8% и составила 4,72 ученика на одного работающего. Этот показатель особенно низок в учреждениях МО «Цунтинский район» (1,9), «Тляра-тинский район» (2,3), «Чародинский район» (2,4), «Рутульский район» (2,5), «Агульский район» (2,7).
При этом низким остается и качество образования. При сравнении этого показателя с предшествующим годом улучшили положение МО «Бабаюр-товский район», «Докузпаринский район», «город Кизляр», «город Кизи-люрт», «город Избербаш».
Результаты проведенных опросов в муниципальных районах и городских округах по оценке удовлетворенности населения качеством общего образования показали, что в среднем по муниципальным образованиям удовлетворенность составила 61,4%.
Дифференциация между муниципальными образованиями по удовлетворенности населения качеством образования составила 2,1 раза. Доля населения, удовлетворенного качеством общего образования, в % от числа опрошенных приведена на рисунке 2.
более 70% (16)
Рис. 2. Доля населения, удовлетворенного качеством общего образования, в % от числа опрошенных.
При этом увеличились расходы на дошкольное и общее образование. В 2008 году по республике объем таких расходов составил 12365,4 млн. рублей
менее 40% (3) от 40% до 55% (12) от 55% до 70% (20)
и увеличился по сравнению с 2007 годом, на 35,9%. Доля расходов на образование в общем объеме расходов бюджетов МО % приведена на рисунке 3. Объем неэффективных расходов в сфере общего образования в 2008 году по муниципальным районам и городским округам составил 1076,9 млн. рублей (8,7% от общего объема расходов на общее образование), в том числе 148,3 млн. рублей (13,8% от объема неэффективных расходов), в связи с низкой наполняемостью классов в общеобразовательных учреждениях и 928,6 млн. рублей (86,2%) в связи с дисбалансом в структуре работающих в сфере общего образования.
Рис. 3. Доля расходов на образование в общем объеме расходов бюджетов МО, в %.
Только пять МО не допустили неэффективного расходования средств в сфере образования - это МО «Каякентский район», «Кизилюртовский район», «Кизлярский район», «Магарамкентский район», «Хасавюртовский район» [3].
Для создания качественно новой общеобразовательной системы, соответствующей требованиям инновационной экономики, считаем необходимым произвести системные изменения в отрасли.
Во-первых, должен быть завершен переход к нормативно-подушевому финансированию учреждений, а также должна быть внедрена новая система оплаты труда, стимулирующая сокращение неэффективных расходов и повышение качества образования.
Во-вторых, необходимо продолжать совершенствование механизмов контроля качества образования. В части проведения единого государственного экзамена дальнейшего совершенствования требуют контрольно-измерительные методики и механизмы организации его проведения. Более широкого применения требует такой механизм, как олимпиады. Активное
■ менее 40% (6)
□ от 40% до 50% (9)
□ от 50% до 60% (22)
□ более 60% (15)
участие в оценке образования должны принимать родители через создание общественно - государственных форм управления школами.
В-третьих, требуется повсеместно обеспечить участие общественности в управлении и контроле качества образования как на уровне учреждений, так и на муниципальном уровне.
В-четвертых, необходимо добиться кардинального повышения качества преподавательского состава учреждений. При этом принципиально необходимо изменить критерии и механизм аттестации работников образования, систему переподготовки и переквалификации учителей.
Важнейшим составляющим муниципальных услуг в РД является жилищно-коммунальные услуги. Расходы на сферу жилищно-коммунального хозяйства составляют значительную часть расходов консолидированного бюджета Республики Дагестан (12,9%) и имеют устойчивую тенденцию к росту. В отчетном периоде расходы увеличились в 1,4 раза и составили более 6788 млн. рублей. Так, в 2008 году в республике построено 16 автономных котельных, заменено 245,4 км водопроводных, 38,6 км тепловых, 23,9 км канализационных сетей, отремонтировано 2146,1 тыс. кв. метров жилищного фонда, 504 котельных, 20 центральных тепловых пунктов, 1185 км сетей электроснабжения, 802 трансформаторные подстанции. Стоимость выполненных работ по подготовке объектов жилищно-коммунального хозяйства к сезонной эксплуатации составила 963,56 млн. рублей, что на 36,2 процента больше, чем в 2007 году [3].
В рамках реализации федеральных и региональных инвестиционных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, а также мероприятий по социально-экономическому развитию городов и районов Республики Дагестан капитально отремонтировано 194 жилых дома (263,3 тыс. кв. метров), введены в эксплуатацию 79,2 км водопроводных и 5,8 км канализационных сетей.
Вместе с тем, несмотря на увеличение финансирования подготовительных работ и благоприятные погодные условия, администрациями городских округов и муниципальных районов Республики Дагестан, организациями жилищно-коммунального хозяйства были допущены недостатки в работе. Так, ремонт и замена изношенных коммунальных сетей при норме 5% в городах в среднем составила 3,2%, в том числе в МО «город Махачкала» - 4,6%; «город Каспийск» - 3,6%; «город Дербент» - 3,0%; «город Кизляр» - 1,7%; «город Дагестанские Огни» - 1,6%; «город Избербаш» - 4,3%; «город Кизи-люрт» - 1,0%; «город Хасавюрт» - 4,1%; «город Южно-Сухокумск» - 3,2%
[113].
В 2008 году доля убыточных предприятий ЖКХ составила 51,7%. По состоянию на 1 января 2009 года, дебиторская задолженность организаций жилищно-коммунального хозяйства с учетом задолженности предыдущих лет составила 6377,17 млн. рублей, кредиторская - 1827,95 млн. рублей [3].
В целях ускорения реформирования ЖКХ и устранения накопившихся проблем в этой сфере, по нашему мнению, необходимо:
❖ развитие конкурентных отношений в сфере управления и обслуживания жилищного фонда путем развития рынка частных управляющих компаний;
❖ развитие инициативы собственников жилья;
❖ создание системы управления имущественным комплексом коммунальной сферы с использованием концессионных соглашений и других механизмов государственно-частного партнерства;
❖ перевод льгот при оплате жилищно-коммунальных услуг в денежную форму;
❖ реформирование системы тарифообразования, направленное на переход к долгосрочным методам регулирования с учетом обеспечения необходимой доходности при реализации инвестиционных программ в коммунальном комплексе, ликвидацию перекрестного субсидирования;
❖ повышение энергоэффективности за счет снижения теплопотерь при содержании жилищного фонда, стимулирования наиболее эффективных технологий производства тепловой энергии, установки приборов учета потребляемых электроэнергии, тепла и воды;
❖ реализацию системной практики принятия в муниципальных образованиях комплексных программ развития коммунальной инфраструктуры.
По обеспеченности специализированными автомашинами для сбора и вывоза бытовых и промышленных отходов наиболее благоприятная ситуация среди городских округов складывается в МО «город Хасавюрт». Здесь на 1000 чел. населения приходится одна специализированная машина. В МО «город Кизилюрт» обеспеченность специализированными машинами составила 0,7 на тысячу человек населения. Это самый низкий показатель среди городских округов.
При нормативе обеспеченности оборудованными местами временного хранения отходов на территории городского округа одна площадка - 30 кв.м на 1000 человек, обеспеченность в МО «город Хасавюрт» составила 120% от норматива, в МО «город Избербаш» - 101% и в МО «город Кизилюрт» -100%. В остальных городах процент обеспеченности ниже установленного норматива.
Менее благоприятная ситуация в городских округах складывается по уровню обеспеченности населения зелеными насаждениями. Значение показателя выше установленного норматива достигнуто в МО «город Буйнакск» -151% от норматива и МО «город Хасавюрт» - 110 %. В МО «город Южно-Сухокумск» обеспеченность зелеными насаждениями населения составила всего 3% от установленного норматива. По сравнению с 2007 годом, наблюдалось улучшение ситуации по освещению улиц. Полностью освещены улицы в МО «город Кизилюрт», на 84% - в МО «город Дербент», на 77% - в МО «город Избербаш», на 65% - в МО «город Буйнакск» ина 61% - в МО «город Хасавюрт». В остальных городских округах удельный вес улиц, обеспеченных уличным освещением, составил менее 50 процентов.
В конечном итоге качеством оказания муниципальных услуг определяется результативность работы органов местного самоуправления (ОМСУ). Удовлетворенность населения МО деятельностью ОМСУ, определенная на основе социологических опросов, показана на рисунке 4.
Рис. 4. Удовлетворенность населения МО деятельностью ОМСУ, в % от числа опрошенных.
Основная задача муниципальных властей - это обеспечение повышения жизненного уровня населения МО. Решение задачи возможно, прежде всего, путем введения современных методов управления, направленных на оптимизацию неэффективных текущих расходов; повышение доступности и качества предоставляемых услуг; увеличение расходов на основные средства в целях создания необходимой инфраструктуры.
В целях стимулирования внедрения эффективных методов управления на муниципальном уровне, по нашему мнению, необходимо обеспечить:
❖ взаимосвязь предоставления межбюджетных трансфертов (субсидий) из республиканского бюджета Республики Дагестан с достижением показателей социально-экономического развития муниципальных образований и проведением институциональных реформ;
❖ ежегодное проведение оценки эффективности деятельности с поощ-
рением муниципальных районов и городских округов, достигших наилучших значений показателей эффективности деятельности
❖ распространение лучшей практики муниципального управления, включая успешное проведение институциональных преобразований и улучшение качества жизни населения. Реализация указанных рекомендаций позволит сократить неэффективные расходы, повысить качество и объемы предоставляемых услуг и в ко-
■ менее 40% (10)
□ от 40% до 55% (12)
□ от 55% до 70% (17)
□ более 70% (12)
ОМСУ;
нечном итоге поднять жизненный уровень населения Дагестана до среднероссийского.
_Литература_
1. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003, №131-Ф3.
2. Регионы России. Социально-экономические показатели, 2008: Р32 стат. сб. / Росстат. - М., 2009. - 982 с.
3. Социально-экономическое положение Республики Дагестан, Январь-Декабрь 2009 / ТОФСГС «Дагестанстат». - Махачкала, 2009. - 352с.
