CC BY
305
Д.Г. Набатов ПРОБЛЕМЫ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ЭЛЕКТРОННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ*
На рубеже веков Российская Федерация столкнулась с кризисом классической бюрократической системы, для преодоления которого требовалось ее серьезное реформирование. 23 июля 2003 г. Президент РФ подписал Указ № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»1. 25 октября 2005 г. распоряжением Правительства РФ № 1789-р2 была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах.
Однако для успешной борьбы с кризисом бюрократической системы этого было недостаточно. Требовалось, в частности, использование современных информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в управлении государством. Распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р была утверждена Концепция формирования электронного правительства до 2010 г.3. В ней под электронным правительством понималась новая форма организации деятельности органов государственной власти, которая обеспечивает качественно новый уровень их взаимодействия с гражданами и организациями за счет применения ИКТ. Электронное правительство является способом предоставления информации, оказания набора государственных услуг гражданам, предприятиям, органам государственной власти, при котором личное взаимодействие минимизировано, а информационные технологии используются максимально. При этом электронное правительство не является заменителем, аналогом или дополнением классического правительства.
Формирование электронного правительства в Российской Федерации преследовало несколько целей:
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором И.Л. Бачило.
1 СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.
2 СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
3 СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2372. 230
Труды Института государства и права Российской академии наук № 2/2013
1) повышение качества и доступности государственных услуг, упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания;
2) внедрение единых стандартов обслуживания граждан;
3) расширение возможности доступа к информации о деятельности органов государственной власти.
Кроме того, 7 февраля 2008 г. Президентом РФ была принята Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации4. Целью формирования и развития информационного общества в Российской Федерации, согласно Стратегии, является повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий.
К сожалению, эти цели были достигнуты частично. Информационные технологии применялись в малом количестве, электронные документы не использовались, а внутренний документооборот велся на бумаге. Электронные государственные услуги не были внедрены, отсутствовало надлежащее информирование населения о предоставляемых услугах.
Учитывая это, распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р5 была утверждена Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)». Целью данной Программы является получение гражданами и организациями преимуществ от применения информационных и телекоммуникационных технологий за счет обеспечения равного доступа к информационным ресурсам, применения инновационных технологий, радикального повышения эффективности государственного управления при обеспечении безопасности в информационном обществе. Задачами Программы являются повышение качества жизни граждан и улучшение условий развития бизнеса в информационном обществе, в том числе развитие сервисов для упрощения процедур взаимо-
4 Российская газета. 2008. 16 февр.
5 СЗ РФ. 2010. № 46. Ст. 6026.
действия общества и государства с использованием информационных и телекоммуникационных технологий; перевод государственных и муниципальных услуг в электронный вид; развитие инфраструктуры доступа к сервисам электронного государства; повышение открытости деятельности органов государственной власти; создание и развитие электронных сервисов в области здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, образования и науки, культуры и спорта.
На современном этапе развитие информационного взаимодействия между органами исполнительной власти имеет немаловажное значение. Как было сказано выше, система взаимодействия органов государственной власти меняется, но именно изменение взаимодействия органов исполнительной власти больше всего повлияет на граждан. Связано это с каждодневным тесным взаимодействием между ними, которое с внедрением информационных технологий переходит на новый уровень.
В настоящее время в сфере внедрения информационных технологий в деятельность органов исполнительной власти сделано много. На смену огромным очередям за получением государственных услуг пришла форма электронной записи через портал государственных услуг6. Время, затрачиваемое на получение ряда услуг, значительно сократилось за счет внедрения системы «одного окна». Упрощен порядок получения государственных услуг.
Но многое еще предстоит сделать. Не всегда, при всей ин-новационности внедрения ИКТ, качество получения услуг отличается в положительную сторону. Этому есть несколько причин. Во-первых, следует отметить недостаточную квалифицированность кадров. Работники органов исполнительной власти и организаций, предоставляющих услуги, зачастую не умеют обращаться с новым оборудованием, а если и умеют, то предпочитают использовать более традиционные способы, которые не столь эффективны. Во-вторых, недостаточная проработанность механизма получения государственной услуги сводит весь механизм к традиционной схеме. К примеру, чтобы поставить на учет или
6 URL: http://www.gosuslugi.ru (дата обращения: 12.12.2012). 232
снять с учета автомобиль, можно приехать в любое отделение ГИБДД, предоставляющее данную услугу, или же записаться на прием через портал «gosuslugi.ru». Записавшийся через электронный портал освобождается от прохождения через огромную очередь. Проблема заключается в том, что данную очередь необходимо пройти два раза, а затем отстоять очередь за получением новых документов. На это запись через электронный портал не распространяется. В итоге экономия времени при записи через электронный портал составляет всего 30 минут. В-третьих, приравнивание электронного документа к бумажному не позволяет использовать весь потенциал внедрения ИКТ. К сожалению, данная проблема решается крайне медленно.
Следует сказать, что вопросу взаимодействия органов исполнительной власти в условиях развития информатизации уделяется много внимания в научных кругах. Рассматриваются проблемы развития законодательства в сфере информационного общества, внедрения информационных технологий, переобучения персонала и упрощения процедур.
Так, Д.В. Шибаев делает основной акцент на понятии электронного документа и поднимает вопрос об усовершенствовании законодательства в этой сфере, предлагая варианты решения данной проблемы7.
И.Л. Бачило подчеркивает значимую роль Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»8 в развитии информационного взаимодействия всей системы органов власти между собой и с другими структурами гражданского общества, а также в формировании социального государства. «Закон об услугах, - пишет она, - инициировал и поворот в области создания и практического использования необходимой технологиче-
7 См.: Шибаев Д.В. Унификация организационно-правового обеспечения электронного документооборота ОГВ субъектов РФ: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
8 СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
ской, информационной и коммуникационной инфраструктуры»9. При этом обнажились проблемы готовности людей для работы со сложной сетевой системой. Кроме того, И.Л. Бачило анализирует влияние на «электронное правительство» некоторых федеральных законов и ФЦП «Электронная Россия», а также проблемы взаимодействия государственного аппарата, муниципальных служб и граждан10.
Одним из наиболее крупных препятствий во взаимодействии органов государственной власти является несовершенство правового регулирования. Требуется обновление огромного количества законов и подзаконных актов, но даже при внесении изменений в административные регламенты проблема не будет решена. Необходимо внедрение единого алгоритма взаимодействия для всех органов государственной власти, так как одни регламенты зачастую в корне отличаются от других, что ограничивает процедуры информационного взаимодействия на основе ИКТ.
Для более глубокого понимания проблем взаимодействия органов исполнительной власти необходимо уяснить сами процедуры межведомственного взаимодействия.
В ранее действовавшем постановлении Правительства РФ от 25 декабря 2007 г. № 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям» было признано необходимым обеспечить с 1 января 2008 г. переход федеральных органов государственной власти на оказание государственных услуг гражданам и организациям в электронном виде с использованием программно-аппаратных средств и телекоммуникационной инфраструктуры Общероссийского государственного информационного центра (далее - ОГИЦ). Создание технических компонентов ОГИЦ осуществляется Мининформсвязи России и
9 Бачило И.Л. Правовые вопросы социальных и демократических процессов в информационном обществе России // Информационное общество: проблемы развития законодательства. М., 2012. С. 13.
10 См.: там же. С. 14-23. 234
Росинформтехнологии в рамках ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)».
Основными целями создания ОГИЦ являлись: оптимизация взаимодействия органов государственной власти друг с другом, с населением и организациями на базе высокотехнологичных сервисов;
обеспечение регламентированного и свободного доступа к информации о деятельности органов государственной власти и оказываемых ими услугах;
обеспечение дистанционного оказания государственных услуг на базе сведений, содержащихся в базах данных информационных систем федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, других государственных органов и органов местного самоуправления.
С 1 января 2009 г. органы государственной власти должны были оказывать государственные услуги с использованием ресурсов центра через единый сайт государственных услуг в сети Интернет (портал государственных услуг).
Позже ОГИЦ при дистанционном предоставлении государственных услуг давал возможность населению и организациям заполнить формы необходимых заявлений при обращении в органы исполнительной власти для получения государственных услуг (стадия подготовки реализации услуг), получить информацию о предоставлении определенных видов услуг.
С учетом принятия новых административных регламентов предоставления государственных услуг, а также решений правительственной комиссии по проведению административной реформы относительно перехода на оказание государственных услуг в электронном виде функционал, ресурсы и сервисы ОГИЦ должны были пополняться.
К сожалению, ОГИЦ не смог выполнить всех поставленных задач. Было решено создать более совершенную систему -СМЭВ (Система межведомственного электронного взаимодействия). Одним из первых нормативных правовых документов, регулирующих создание СМЭВ, можно считать ныне утратившее силу постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 478 «О единой системе информационно-справочной под-
держки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет». В нем предусматривалось, что будет формироваться единая система информирования по государственным услугам, которая должна включать федеральный, региональный и муниципальный уровни; транзакционность будет опускаться на уровень ведомств и регионов. Немаловажно, что в указанном постановлении содержался точный перечень сведений по государственным услугам для предоставления в сводном реестре и на едином портале.
Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 697 было утверждено «Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия»11, согласно которому СМЭВ должно использоваться для «информационного обмена, осуществляемого с ее применением между информационными системами федеральных органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, многофункциональных центров, иных органов и организаций... в целях предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме».
В соответствии с Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» с 1 июля 2011 г. органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя документы и информацию, которые уже имеются у государственных органов и организаций, органов местного самоуправления. В отношении отдельных процедур межведомственного обмена установлен переходный период, в течение которого регулирование этих процедур осуществляется в соответствии с актами Правительства РФ и законами субъектов РФ. Речь идет о сроках подключения к СМЭВ.
11 СЗ РФ. 2010. № 38. Ст. 4823. 236
Кроме того, если раньше планировалось, что федеральные и региональные органы исполнительной власти с 1 июля 2012 г. не будут иметь права при оказании гражданам государственных услуг требовать от них принести дополнительные документы из других ведомств, то с принятием указанного Закона они получили отсрочку, поскольку некоторые его положения вступили в силу не со дня официального опубликования данного акта, а позднее (абз. 6 и 9 п. 2, абз. 5 п. 3 ст. 69 - с 1 октября 2011 г., ряд других норм - с 1 июля 2012 г.). Федеральные органы исполнительной власти должны были подключиться к СМЭВ в полном объеме до 1 октября 2011 г., региональные - до 1 июля 2012 г.
Экспертная сеть «ГосБук» предложила своим экспертам поделиться мнениями и рекомендациями о том, почему не были соблюдены первоначальные сроки подключения к СМЭВ, а также о том, что требуется сдлать для успешного выполнения поставленных задач.
В ходе дискуссии12 были выявлены основные проблемы и сформулированы рекомендации, требующие особого внимания со стороны государства, в том числе:
проблемы с нормативно-правовым регулированием на федеральном уровне, несвоевременный выпуск подзаконных актов, постоянные изменения нормативных правовых актов и отсутствие скоординированного плана их выпуска;
несоблюдения сроков - организационные и инфраструктурные проблемы;
технологические и финансовые проблемы региональных и муниципальных органов исполнительной власти, а также проблемы дисциплины и менталитета исполнителей;
закрытость единственного исполнителя работ по СМЭВ компании «Ростелеком» от сотрудничества со сторонними компаниями.
В августе 2012 г. Правительство РФ подсчитало число обращений министерств и ведомств субъектов РФ к федеральным электронным сервисам через СМЭВ. Всего с 1 июля по 12 августа 2012 г. таких обращений было зафиксировано почти 3,8 млн.
12 URL: http://www.gosbook.ru/node/26512 (дата обращения: 12.12.2012).
237
Ранее правительство составляло рейтинги готовности регионов к электронному взаимодействию на основе данных, которые предоставляли сами чиновники субъектов РФ. В апреле 2012 г. замещавший тогда должность директора департамента информационных технологий и связи Правительства РФ А.Ю. Попов заявил на конференции CNews13 о намерении после 1 июля 2012 г. перепроверить эти данные путем подсчета обращений электронных систем субъектов РФ к сервисам федеральных органов власти.
Подсчет числа обращений через СМЭВ показал, что лидером по интенсивности работы с федеральными сервисами является Челябинская область. На ее долю пришлось более 725 тыс. запросов, т.е. почти 1/5 часть всех обращений. Более 100 тыс. обращений насчитывается у восьми субъектов РФ. Суммарно на их долю приходится более 89% таких взаимодействий. Если же учитывать и регионы, перешагнувшие барьер в 10 тыс. обращений, то суммарная доля всех запросов превысит 98%. Напомним, что всего в России 83 региона14.
Примечательно, что Москва заняла в рейтинге только третье место, Санкт-Петербург - восьмое, а передовой, как принято считать, Татарстан оказался на 39-м месте. От этого региона к федеральным сервисам зафиксировано всего 270 обращений. Ни одного обращения не поступило от 13 регионов, в числе которых Белгородская, Брянская, Калужская, Костромская области, республики Ингушетия, Коми и Марий Эл.
А. Попов заверил CNews, что через СМЭВ проходит и попадает в статистику правительства вся активность регионов. По его мнению, картина технической готовности регионов удручающая: кроме десятки лидеров, у всех остальных готовность практически нулевая, что «свидетельствует как о плохом руководстве процессом в регионе, так и о неспособности подрядчиков выполнить проекты». В другом рейтинге правительства, со-
13 URL: http://www.cnews.m/reviews/index.shtml?2012/05/14/489381 (дата обращения: 12.12.2012).
14URL: http ://www .cnews.ru/top/2012/08/14/pravitelstvo_ubedilos_ glavnyy_itproekt_rossii_v_ udru-chayushhem_sostoyanii_499425 (дата обращения: 12.12.2012). 238
ставленном по данным самих субъектов РФ, у них также, как правило, не очень высокие показатели. Например, Республика Марий Эл передала данные о том, что из ее собственных сервисов для промышленной эксплуатации не было одобрено ни одного. Заметное исключение составляет Брянская область, заявившая, что промышленная эксплуатация ее сервисов составляет 100% оттестированных федеральных - 79%.
«В целом готовность всех органов власти по работе с СМЭВ оценивается в 60%», - отметил глава Минкомсвязи Н. Никифоров. Так, к СМЭВ подключены 100% федеральных органов исполнительной власти. На региональном уровне к системе подключено 87% (1427) органов исполнительной власти и только 47% (10 925) муниципальных органов. При этом он подчеркнул, что 100% региональных и муниципальных органов власти, подключенных к СМЭВ, в Алтайском крае и Татарстане15. Создан и в ближайшее время будет запущен сайт 210gosuslugi.ru, где граждане смогут сообщить, что с них неправомерно потребовали тот или иной документ.
Несмотря на то что проблемы внедрения СМЭВ были выявлены достаточно давно, их решение затянулось. Система должна была начать работу в полном объеме с 1 июля 2012 г., но полностью не внедрена по сей день. Даже при практически одинаковых проблемах, связанных с информационным взаимодействием органов исполнительной власти, в регионах и одинаковых путях их решения справиться с ними, как показывает практика, сложно. По нашему мнению, пока не будет разработан комплексный подход для решения поставленных задач, внедрение новых технологий и сервисов будет проходить негармонично и с большим числом отсрочек. В целях развития межведомственного электронного взаимодействия необходимо подключить к СМЭВ все органы исполнительной власти и муниципальные органы, а также решить проблему унификации программного обеспечения.
15 URL:
http://www.tadviser.ru/index.php/Статья:СМЭВ_в_регионах_РФ#cite_not e-a-1 (дата обращения: 12.12.2012).
