CC BY
183
З.И. Чемурзиева
ПРОБЛЕМЫ ЛЕГИТИМАЦИИ НЕПРИЗНАННЫХ ГОСУДАРСТВ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ: МЕЖДУ ПРАВОМ И
ГЕОПОЛИТИКОЙ
Феномен непризнанных государств на постсоветском пространстве в последние годы привлекает к себе все больше и больше внимания политиков, дипломатов, экспертов, ученых, журналистов. Несмотря на то, что Советский Союз прекратил свое существование более 15-и лет тому назад, территориальные споры, многократно усиленные межэтническими противоречиями, так и не решены. Напротив, возвращение России при В. Путине на международную арену в качестве самостоятельного геополитического игрока вызвало всплеск напряженности практически по всему периметру ее государственных границ. США и некоторые другие западные страны начали активно вмешиваться во внутренние дела многих бывших советских республик, поддерживая в них антироссийские политические силы, провоцируя их на откровенно провокационные действия, пытаясь на скорую руку сверстать из них новый «санитарный кордон». Грузию, Украину, Киргизию, Молдову потрясла череда «цветных революций». В страхе перед ними были Азербайджан, Армения, Казахстан, Беларусь. Все это усложнило и без того непростой политико-правовой ландшафт «ближнего зарубежья», добавив к и без того трудно рассчитываемой формуле межгосударственного диалога еще и геополитический индекс. Так, например, в «Обзоре российской внешней политики», подготовленном в конце 2006 года МИД России и одобренном Президентом РФ, говорится, что «закавказский регион имеет ключевое значение в плане обеспечения территориальной целостности и национальной безопасности России. Ситуация в регионе остается напряженной, а применительно к Грузии - взрывоопасной. Существующие здесь “замороженные” конфликты используются внерегиональными силами в целях укрепления своего влияния в регионе в ущерб нашим позициям. Политика руководства Грузии во главе с М. Саакашвили построена на этническом национализме и пользуется поддержкой ряда западных стран и, прежде всего, США. Тбилиси проводит линию на слом существующих миротворческих и переговорных форматов, в результате чего происходит осложнение ситуации вокруг Абхазии и Южной Осетии. Грузия рассчитывает привлечь к этим проблемам повышенное международное внимание, подключить к тематике “замороженных конфликтов” евроатлантические структуры и тем самым форсировать урегулирование на своих условиях, имея в виду обеспечение статуса Абхазии и Южной Осетии как составных частей унитарного государства Грузии...».
Так что же представляют собой сегодня непризнанные государства? К непризнанным государствам относят квазигосударственные образования, возникшие вследствие распада СССР и в соответствии с международно-правовыми процедурами не признанные другими суверенными государствами: Республика Абхазия, Республика Южная Осетия (официально входящие в состав Грузии), Нагорно-Карабахская Республика, НКР (в составе Азербайджана), Приднестровская Молдавская Республика, ПМР (часть Молдовы). Здесь сразу необходимо разграничить два аспекта: формально-правовой, международноправовой (с одной стороны) и геополитический, фактический (с другой стороны). В первом смысле никаких непризнанных государств для мирового сообщества не существует, во втором - они являются одними из самых активных участников «большой игры» на территории бывшего Советского Союза, в них сходятся линии силовых противоречий ведущих региональных и мировых сверхдержав. Иногда в отечественном политологическом дискурсе можно встретить такой термин, как «СНГ-2», используемый применительно к непризнанным государствам и подчеркивающий ту параллельную политико-правовую и геополитическую реальность, в которой они существуют*. Поэтому необходимо сразу же сделать акцент на том, что феномен непризнанных государств не может быть исследован и понят исключительно в терминах формальной юриспруденции. Немецкий философ-юрист Ф. Лассаль в XIX веке писал о существовании двух видов конституционного права - «формального» и «фактического», что удивительно точно резонирует с идеями другого немецкого мыслителя, юриста К. Шмитта, который уже в ХХ веке выдвинул тезис о первичности «чрезвычайного положения». Общий пафос идей Лассаля-Шмитта заключается в том, что нормативный, формально определенный порядок никогда не является самоценностью сам по себе. Он утверждается в определенный исторический момент, «момент истины», суверенной волей политических субъектов и действует до следующего исторического испытания, «чрезвычайного положения». В этот период формальный порядок стороны уже не принимают на веру, не
рассматривают как должное или само собой разумеющееся. Чтобы продлить его существование, необходимо вновь проявить политическую волю. Если же этой воли нет или воля другого политического субъекта берет верх, как это бывает в периоды войн, революций, бунтов, переворотов, других исторических катаклизмов (например, крушение империи или распад большого государства), то старый нормативный порядок отменяется, а ему на смену приходит новый. Именно логика Лассаля-Шмитта, на наш взгляд, оптимально подходит для эффективного анализа политико-правовой природы непризнанных государств на постсоветском пространстве.
Итак, согласно нашей гипотезе, отправной точкой для анализа феномена непризнанных государств должна стать точка бифуркации, «чрезвычайного положения», момента, в котором два порядка -формальный и фактический - разошлись между собой. Это событие мы угадываем в распаде советской государственности, но не отождествляем с ним. Основной пафос заключается в том, что вместе с СССР прекратила свое существование Ялтинская система геополитических сдержек и противовесов, международно-правового порядка, учрежденная странами-победителями во Второй мировой войне. Ее крах в одночасье поставил под вопрос легитимность многих общепризнанных, формальных институтов, принципов и норм международного права, механизмов разрешения локальных и глобальных конфликтов, ранее проведенных государственных и административных границ. Резко упал авторитет Организации Объединенных Наций, ее реальная способность оказывать позитивное влияние на происходящие в мире процессы. США, используя механизмы НАТО, начали глобальную ревизию существующего миропорядка в попытке трансформировать его в однополярную управляемую из Вашингтона реальность. Последовали нелегитимные и несанкционированные в установленном порядке военные интервенции в Европе и на Ближнем Востоке, перекройка государственных границ, одностороннее расширение атлантических военно-политических организаций на Восток. По сути, период после распада СССР и до настоящего времени в терминах геополитики вполне можно назвать «чрезвычайным положением», ибо один из участников «большой игры» (США) решил, опираясь на собственную военно-стратегическую и финансово-экономическую мощь, пересмотреть существовавший на протяжении второй половины ХХ века международно-правовой порядок. Вместо легитимной, ялтинской, формально-признаваемой системы межгосударственных взаимоотношений США пытаются насадить свой собственный фактический Новый мировой порядок (НМП). И надо сказать, что у них для этого есть много аргументов, начиная от примитивной силы и заканчивая более изощренными финансовыми и культурологическими тезисами. Если им это удастся, то глобальный политико-правовой ландшафт изменится безвозвратно. Если же нет... Дело в том, что кроме США, к счастью, есть и другие «игроки». Если у них хватит политической воли и ресурсов отстоять, защитить базовые нормы и принципы международного права, а также систему межгосударственных отношений, центрированную вокруг ООН, то геополитическая картинка будущего будет иной. В любом случае, тот исторический период, в котором мы сегодня пребываем, характеризуется высокой степенью амбивалентность, когда силовые, политические и геополитические аргументы сторон очень часто вступают в неразрешимые противоречия с легитимными, правовыми, формальными установлениями. Причем каждая из сторон, действуя в режиме «чрезвычайного положения» и нарушая мыслимые и немыслимые правила, пытается в то же время принудить своих оппонентов соблюдать правоустановления. Таким образом, политико-правовой анализ проблемы непризнанных государств на постсоветском пространстве с неизбежностью вовлекает нас в более широкую дискуссию и предметное поле, затрагивающее не только юридические, но и цивилизационные, геополитические аспекты.
Теперь перейдем к вопросу о критериях состоятельности непризнанных государств и рассмотрим, какие подходы существуют по данному поводу.
Во-первых, это формально-юридическое признание, моментально поднимающее вопрос о соотношении и первичности двух базовых принципов международного права - территориальная целостность и право народов на самоопределение. Кроме того, в теории права нет однозначного решения вопроса о том, с какого момента непризнанное государство считать состоявшимся: с момента провозглашения им своей независимости? Как метко заметил российский эксперт Модест Колеров, длительное время возглавлявший управление в Администрации Президента РФ по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами: все крупнейшие современные государства «сами себя провозгласили», поэтому могут также считаться самопровозглашенными. Или с момента признания его другими государствами? Если так, то как много других суверенных государств должно это сделать (сегодня их, между прочим, уже почти 200)? А что насчет признания со стороны международных организаций? Опять же, есть институт фактического признания, когда суверенное государство де-факто строит свои взаимоотношения с непризнанным государственным образованием как с полноценным суверенным государством, однако официально не устанавливает с последним дипломатических отношений. Как видим, даже сугубо юридическое измерение
проблемы не дает нам однозначного ответа, хотя США и западные посредники применительно к постсоветскому пространству исходят из однозначного примата принципа территориальной целостности над правом народов на самоопределение.
Во-вторых, оценка состоятельности, исходя из способности обеспечить суверенитет на подведомственной территории. Но и здесь мы сталкиваемся с однопорядковыми проблемами. Да, действительно, в этом плане у непризнанных государств не все в порядке. Например, суверенитет Абхазии не распространяется на Кодорское ущелье, так называемую Абхазскую Сванетию, схожее положение вещей в мегрелоязычном Галльском районе. Южная Осетия давно потеряла контроль над ситуацией в грузинских анклавах, вкрапленных в ее территорию. Приднестровье же лишь частично осуществляет свою юрисдикцию над Бендерами и т. д. Но самое смешное то, что аналогичные проблемы испытывает и подавляющее большинство общепризнанных суверенных государств. С одной стороны, в политологический лексикон давно вошло и уже привычно разделение государственного суверенитета на «формальный», которым обладают все признанные государства, равные между собой, и «фактический», роскошь осуществлять который принадлежит лишь очень узкому и все более сокращающемуся кругу супердержав. То, что позволено делать, например, США, совершенно немыслимо в случае обычных государств. Кроме того, формирование глобального общества и рост транснациональных связей, организаций и институтов по рукам и ногам вяжет национальные правительства, изымая из их исключительной юрисдикции все больше и больше вопросов - права человека, развитие ядерной энергетики, распоряжение своими природными ресурсами, экология и т.д. С другой стороны, нельзя забывать, что даже если оставить в стороне все эти новейшие тенденции, вызванные глобализацией, надо помнить, что до сих пор есть большое количество суверенных государств, которые по разным причинам просто не в состоянии осуществлять полный и суверенный контроль над своей территорией. Во многих странах мира действуют сепаратистские и повстанческие движения, иногда контролирующие значительные территории внутри государства. Например, рассмотрим ситуацию на том же Кавказе. Например, в 1991 году Азербайджан практически полностью утратил контроль над Нагорным Карабахом, а затем и над семью собственно азербайджанскими районами. Грузия не контролировала ситуацию в Аджарии, Абхазии, Южной Осетии, в Пакийском ущелье и других районах. Кстати, даже Россия в период с 1991 по 1999 годы практически утратила контроль над Чечней.
В-третьих, эффективность государственных институтов и механизмов управления. Однако и здесь, как справедливо отмечает российский эксперт С. Маркедонов, государственные институты, например, Нагорного Карабаха, намного эффективнее азербайджанских, в Приднестровье они не уступают молдавским, а в Абхазии армия и спецслужбы зачастую действуют намного успешнее грузинских. В этой связи очень важно обратить внимание на мнение немецкого политолога Ш. Требста, который считает, что именно государственная состоятельность не позволяет рассматривать непризнанные государства в качестве «бандитских анклавов». В этом, между прочим, состоит и еще одно фундаментальное различие между рассматриваемыми в данной работе непризнанными государствами и самопровозглашенной Чеченской Республикой Ичкерия, которая и оказалась таким классическим бандитским анклавом, «стартовой площадкой для террористов всех мастей», с агонизирующим государственным механизмом и коллапсирующей криминальной экономикой.
Рассмотрение различных подходов к оценке состоятельности непризнанных государств можно было бы продолжить еще дальше. Например, можно встретить учет таких параметров, как «степень демократичности режимов», уровень их народной поддержки, легитимности, наличие государственной символики, историческая обоснованность претензий на государственность и многие другие. Но их анализ приводит авторов все к тем же выводам: практически по всем вышеобозначенным критериям непризнанные государства не уступают многим признанным государствам, а иногда даже превосходят их (в случае так называемых «стран с неудавшейся государственностью», в американской терминологии «failed sates»). Опять возникает риторический вопрос: что в настоящем смысле этого слова является государством: Афганистан, Ирак, Сомали, представленные, по сути, лишь флажками на столах во время Генеральной Ассамблеи ООН, либо же НКР, ПМР, Абхазия, Южная Осетия?
Здесь же уместно привести пример и с ситуацией в бывшей Югославии (СФРЮ), распад которой по многим показателям и единодушным оценкам экспертов, если судить по государственно-правовым характеристикам, был аналогичен распаду СССР. В обоих случаях речь шла о многонациональных социалистических федерациях с этнополитической структурой, народы которых уже имели опыт государственного раскола (в 1917-1922 гг. на территории Советского Союза, в 1941-1945 гг. - на территории Югославии). Нельзя не отметить не только сходства двух стран, но и их составных частей в отношении к федеральному, союзному центру. Словения напоминала Прибалтику, Хорватия - Украину,
Белоруссия - Черногорию, Средняя Азия и особенно Казахстан - Боснию и Герцеговину, Северный Кавказ и Чечня рождали реминисценции с ситуацией в Косово. Не случайно при признании новых государств, возникших на месте СФРЮ и СССР, США и страны ЕС изначально руководствовались едиными критериями, сформулированными в одном документе - «Guidelines on the Recognition of New States in Eastern Europe and in the Soviet Union» («Руководящие принципы относительно признания новых государств в Восточной Европе и Советском Союзе»). Однако в последующем, как показали события последних 10-15 лет, в «югославской зоне» США волюнтаристски поставили право народов на самоопределение над принципом о территориальной целостности, разведя, таким образом, подходы к решению государственно-правовых проблем в бывшей Югославии и Советском Союзе. Это способствовало дроблению и дезинтеграции некогда одного из крупнейших восточноевропейских государств. Даже возник так называемый «косовский прецедент», реальность которого резко возросла с оглашением миротворческого плана Марти Ахтисаари, предполагающего наделить Косово независимостью под гарантии международного сообщества.
Поэтому, на наш взгляд, легитимация непризнанных государств постсоветского пространства представляет собой, с одно стороны, производную функцию от более фундаментальной геополитической формулы, а с другой стороны, является вопросом политической и исторической воли народов, вовлеченных в урегулирование этих конфликтов. Никакие формально-юридические и международноправовые механизмы не в состоянии остановить разворачивающиеся сегодня глубинные, тектонические геополитические и цивилизационные сдвиги, дать однозначный ответ на вопрос о том, каким из двух противоречащих международно-правовых принципов необходимо руководствоваться. Да и как можно лишать легитимности правительства НКР, ПМР, Абхазии и Южной Осетии только лишь на том основании, что их устремления противоречат территориальной целостности Азербайджана, Молдовы и Грузии, если сегодня есть другие суверенные государства, которые в силу действия аналогичных - геополитических и цивилизационных - факторов сами вплотную приближаются к перспективе дезинтеграции (например, активно обсуждаемый сегодня сценарий разделения Украины на Запад и Восток).
