CC BY
36
ПРОБЛЕМЫ ИЗУЧЕНИЯ И ВНЕДРЕНИЯ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ В НОРМОПРОЕКТНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ: ОПЫТ УКРАИНЫ
© Стефанчук Р. А., Монастырский Д. А., 2006
Стефанчук Р. А. — проректор по научной работе, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Хмельницкого университета управления и права, старший научный сотрудник Подольской лаборатории по проблемам адаптации гражданского законодательства Украины к стандартам Европейского Союза НДИ частного права и предпринимательства Академии правовых наук, кандидат юридических наук, доцент
Монастырский Д. А. — аспирант Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины
Введение в проблему
Украина, как большинство стран на территории постсоветского пространства столкнулась с проблемой переоценки общественных приоритетов и создания принципиально нового законодательства, которое бы зиждилось на признание человека высшей социальной ценностью и неприкосновенности его основных (фундаментальных) прав и свобод. В частности такое положение было отражено в подавляющем большинстве конституций стран, некогда входивших в состав бывшего СССР (ст. 3 Конституции Украины, ст. 2 Конституции Беларуси, ст. 2 Конституции Российской Федерации, ст. 12 Конституции Азербайджана, ст. 4 Конституции Армении, ст. 7 Конституции Грузии, ст. 1 Конституции Казахстана, ст. 1 Конституции Молдовы и т. д.)
Безусловно, задав такой вектор социального развития, государство обязано отразить его в национальном законодательстве, обеспечив надёжным регулятивным и охранительным механизмом. Но социальные отношения вещь объективная и динамичная. Посему законодатель, придерживаясь указанного направления развития, должен поспевать за теми изменениями в общественной жизни, которые происходят и влияют на качество юридического обслуживания. Посему в этом аспекте очень актуальной представляется проблема нормотворческой деятельности. Однако почему-то общепризнанным в научной литературе считается положение, согласно которому нормотворческая деятельность может считаться успешной, если её результатом является идеальный во всех отношениях нормативно-правовой акт. По-нашему мнению, такой подход является несколько однобоким и имеет один серьезный недостаток. Дело в том, что он не учитывает основополагающей связи нормотворчества и правоприменительной деятельности. Именно это соотношение, как нам представляется, наиболее полно можно раскрыть через основы кибернетики, используя так называемый принцип «обратной связи». Под указанным принципом следует понимать систему подачи обратного сигнала для измерения коэффициента полезного действия (КПД) системы или для соразмерности достигаемого результата и самой системы. Экстраполируя указанное на проблему юриспруденции, следует обратить внимание, что именно обобщенная практика применения может служить основанием «обратной связи», в то время как существующая система законодательства — является именно той системой, эффективность которой оценивается. Но для то-
го чтобы организовать надлежащую работу по изучению и внедрению правоприменительной практики в нормопроектную деятельность, нужно решить множество проблем.
Проблема первая. Какая именно
правоприменительная практика может
подлежать изучению?
Рассматривая указанный вопрос, хотелось бы сразу отметить, что понятие правоприменительная практика, является понятием собирательным и неоднозначно трактуемым в литературе. Из всего множества предлагаемых определений, мы считаем наиболее полным то, согласно которому под понятием правоприменительной практики следует понимать вид юридической практики, которая представляет собой единство специальной властной деятельности компетентных органов, направленной на вынесение индивидуально-конкретных предписаний, и вырабатыванию в ходе такой деятельности правового опыта.
На первом месте, в аспекте правоприменительной практики, безусловно находится судебная правоприменительная практика. Ее позитивы предопределены прежде всего тем, что данный вид правоприменительной практики осуществляется в строго определенном порядке, а также носит характер правосудия. Так, в соответствии со ст. 124 Конституции Украины правосудие в Украине осуществляется Конституционным судом Украины и судами общей юрисдикции. Конкретными актами, воплощающими в себе результат правоприменительной судебной практики, как правило, являются решения в различных формах их проявления.
Решения Конституционного Суда имеют чётко предопределённую форму нормативно-правового акта, которым толкуется положение закона либо признается его неконституционный характер. Учитывая правовую природу этих решений, не возникает особенных проблем с их изучением и внедрением в правоприменительную практику, хотя вне изучения, как правило, остаются «особые мнения», которые высказываются некоторыми судьями.
Более проблематично, по нашему мнению, стоит вопрос с изучением и внедрением результатов судебной правоприменительной практики судов общей юрисдикции. Во-первых, это объясняется некоторой дуалистической природой решений. С од-
ной стороны, будучи в роли индивидуальных решений по определённому спору, они являются обязательными для исполнения сторонами. Кроме того, в Украине чётко предопределена не радующая перспектива введения «латентного» прецедентного права.
С другой стороны, обзоры практики применения этих судебных решений, подготовленные соответствующими судебными органами (обобщения по определённой категории дел, письма Высшего Хозяйственного Суда Украины, постановления Пленума Верховного Суда Украины) не наделены правовой природой нормативно-правовых актов. Вследствие этого как первые, так и другие не имеют официального источника опубликования, что существенно затрудняет работу с ними. Хотя, некоторые из решений Верховного Суда Украины публикуются в журналах «Р шення Верховного Суду України», «В сник Верховного Суду України»; решения Высшего хозяйственного суда Украины — в «В снике Вищого господарського суду України». Кроме того, некоторые из решений судов общей юрисдикции публикуются в газетах «Юридическая практика», «Юридичний в сник України», а также в многочисленных электронных правовых базах (например, «Лига»). Также полезными в изучении судебной правоприменительной практики являются сборники судебной практики по отдельных категориям дел. Интересным в этом аспекте является предложение экс-министра юстиции Украины Романа Зварыча о создании всеукраин-ского компьютерного массива судебных решений.
Однако, как нам представляется, этими видами не ограничивается судебная правоприменительная практика. К рассмотрению должна быть принята практика третейских судов, а также практика Европейского суда по правам человека.
Отдельное место должна занимать внесудебная правоприменительная практика, к которой следует отнести правоприменительную практику, которая осуществляется правоохранительными органами, адвокатурой, нотариатом, министерствами и ведомствами, омбудсменом. Поэтому особое внимание необходимо сосредоточить именно на систематизации указанной деятельности.
Следует также обратить внимание на изучение информации о правоприменительной деятельности, которая содержится в результатах научных и научно-исследователь-
ских мероприятий, диссертационных работах по правоведению, обращениях общественных организаций и т. п. Особой формой анализа проблематики по определённым темам стали в Украине парламентские слушания.
Вторая проблема. Кто должен проводить
изучение этой деятельности?
В первую очередь, это, конечно, специальные центры нормопроектной работы, которые существуют при каждом субъекте права законодательной инициативы. К примеру, в структуре Министерства юстиции Украины существует Центр правовой реформы и законопроектных работ; также каждый из департаментов представляет собой такой центр нормопроектной работы по определенной отрасли права. Таким образом правительство хочет решить одну из главных проблем актов, рождающихся в недрах Кабинета Министров — их низкое качество.
Однако при всех позитивах — это всё же хотя и высокопрофессиональный, но все равно однобокий подход.
Представляется, что шире должны задействоваться вузы и научные учреждения. Но там есть вторая крайность. Люди, которые работают в указанных структурах либо «махровые теоретики», либо «бизнес-профессора». Посему возможно создание при вузах и научных учреждениях специальных секторов нормопроектной деятельности, либо организация межвузовских научных проектов по изучению конкретной сферы правоприменительной деятельности. Возможными фокусом и непосредственными организатором таких проектов могут выступать Институт законодательства Верховного Совета Украины, Институт государства и права им. В. М. Корецкого Национальной академии наук Украины, Институт законодательства им. Ярослава Мудрого, а также Комитеты Верховного Совета Украины.
Отдельным направлением изучения проблем правоприменительной деятельности является функционирование юридических клиник и общественных приемных, которые созданы при ВУЗах и управлениях юстиции в областях, ибо в их работе вскрываются самые «болевые» последствия внедрения нормативных правовых актов.
Перспективным представляется открытие в высших учебных заведениях специа-
лизации по подготовке юристов нормопро-ектчиков либо чтение спецкурса по нормо-творчеству1.
Третья проблема. Отсутствие надлежащего
механизма внедрения обобщений правоприменительной практики в нормотворчество.
К анализу данной проблемы следует также привлечь принцип «обратной связи», о котором мы упоминали ранее. Собственно, решение этой проблемы лежит в сфере анализа форм «обратной связи» от правоприменительной к нормотворческой деятельности.
В виду обширного объема нормотворческой деятельности ограничимся анализом законотворческой деятельности, которая наиболее ярко показывает существующий механизм внедрения обобщений правоприменительной практики в законодательство.
Во-первых, нужно указать «дельту», куда сходятся все предложения по изменению законодательства. Такою «дельтой» в данном случае могут быть только субъекты, наделенные правом законодательной инициативы. Конституцией Украины (ст. 93). Таким правом наделены народные депутаты Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины, Национальный Банк Украины. По статистическим данным активнее всего правом законодательной инициативы пользуются народные депутаты Украины.
Такое распределение, на первый взгляд, подчинено строгой логике. Закон од атель-ные предложения могут вносить на рассмотрения парламента:
• непосредственные законотворцы — депутаты, которые через свои округа наиболее тесно связаны с жизнью регионов;
• Кабинет Министров Украины, как обобщитель всех видов (отраслей) деятельности государства, который в процессе государственного управления получает наиболее точную информацию о пробелах и коллизиях в праве, а также о необходимости целостного урегулирования определенной сферы общественных отношений;
• Президент Украины, как гарант соблюдения прав и свобод граждан (статья 102 Конституции Украины), который в силу своих конституционных полномочий берет непосредственное участие в законодательном процессе, подписывая каждый закон и обладая правом вето;
• Национальный Банк Украины, как особый государственный орган, обеспечи-
вающий стабильность денежной единицы Украины, занимающийся денежно-кредитной политикой государства2, и в связи с этим обладающим правом законодательной инициативы для быстрого внесения изменений в действующее законодательство.
Но, с другой стороны, если рассмотреть субъекты права законодательной инициативы с позиции разделения властей, получаем, что судебная власть лишена права законодательной инициативы. Кроме того, как мы уже упоминали, именно Верховный Суд Украины непосредственно занимается обобщением судебной практики, и именно он мог бы предлагать наиболее взвешенные и общественно необходимые изменения к законам. Но, к сожалению, даже после недавнего обращения к вопросу изменения Конституции Украины, проблема предоставления права законодательной инициативы Верховному Суду Украины осталась не решенной. Более того, в соответствии с этими изменениями3 этого права лишается Национальный Банк Украины.
Во-вторых, необходимо определить источники, откуда может поступать информация субъектам законодательной инициативы о необходимости изменении законодательства, и, по возможности, определить «коэффициент полезного действия» каждого из источников для законотворчества. По нашему мнению, таковыми источниками являются:
1. Обращение граждан. В них часто содержатся предложения к усовершенствованию законодательства или обращается внимание на его несовершенные положения. В 2004 г. в Верховный Совет Украины поступило: 14 720 обращений граждан на личном приеме; и 114 131 — письменных обращений. К сожалению, не проведено обобщения, сколько предложений из этих обраще-
ний учтено. Обычно механизм следующий: при достижении «критического количества» обращений по конкретной проблеме они стихийно обобщаются энтузиастами-работ-никами Аппарата Верховного Совета Украины или помощниками-консультантами народных депутатов Украины. В целом можно констатировать, что систематизированного механизма учета и внедрения предложений, содержащихся в обращениях
граждан нет.
2. Публичные мероприятия, посвящен-
ные анализу и обобщению правоприменительной практики (конференции, симпозиумы, семинары, «круглые столы» и тому подобное). Их в стране проводится
бесчисленное множество. Для приблизительной оценки можно указать количество таких публичных мероприятий, проведенных в стенах парламента Украины: за 2004 г. проведено 318 мероприятий. Подобная
форма, по нашему мнению, более эффективна, так как носит завершенный характер, поскольку отображается в обобщающем документе — резолюции (в которой содержатся конкретные обобщения и предложения, что могут быть непосредственно использованы депутатами). Особое место среди значимых для законотворческой деятельности мероприятий занимают парламентские слушания — специальные открытые для посещения заседания парламента по глобальным вопросам жиз-страны. В 2004 г. проведено 9 таких слушаний. Эта форма активно применяется парламентом Украины (всего за четвертый созыв Верховной Рады Украины прошло 39 слушаний). Однако следует отметить, что КПД такой формы «обратной связи» достаточно низка, так как в основном такие слушания превращаются в декларацию политических позиций на всю страну и не реализуются в конкретные законы.
3. Результаты деятельности общественных организаций. По нашему мнению, необходимо особо выделить так называемый «третий сектор» как источник информации о правоприменительной практике. Фактически каждый институт права является нишей для деятельности ряда общественных организаций. Главенствующее место
Субъекты права законодательной і инициативы Всего рассмотрено проектов законов Из них:
Принято в целом Принято в 1-2 чтении На доработке Отклонено
Президент Украины 140 116 1 3 20
Народные депутаты Украины 1487 329 125 230 803
Кабинет Министров Украины 666 353 72 30 211
Национальный Банк Украины 15 4 2 - 9
ВСЕГО 2308 802 200 363 1043
недеятельности
среди них занимают организации, которые объединяют субъектов права, которые работают в конкретной сфере. К примеру, в сфере местного самоуправления это Ассоциация городов Украины, в вопросах административной реформы — Институт политикоправовых исследований и др. Привыкшие работать в среде жесткой конкуренции такие общественные организации, как правило, дают конкретные предложения к законодательству по внедрению правоприменительной практики, поскольку для них важен конечный результат в форме принятого закона.
Отдельно следует выделить консультативные органы, которые создаются при государственных органах (должностных лицах), и объединяют авторитетные всеукра-инские общественные организации конкретной сферы. Они исполняют целенаправленную консультативную функцию. Такие органы существуют, к примеру, при Председателе Верховного Совета Украины: Общественно-политический консультативный совет, Молодежная общественная коллегия, Консультативно-совещательный совет по вопросам местного самоуправления и т. д. В общественные органы входят наилучшие специалисты из определенной отрасли, что позволяет учитывать практику применения законов при разработке новых законов или изменений к ним.
4. Результаты деятельности научных учреждений. Наиболее систематизированной с точки зрения изучения и внедрения правоприменительной практики, как мы уже упоминали, принято считать деятельность научных учреждений. Их вклад особенно проявляется в разработке целостных нормативно-правовых актов и научной экспертизе законопроектов. Но следует отметить, что «львиная доля» этой работы ложится на плечи отдельных сотрудников таких научных центров. Наиболее результативной оказалась деятельность межведомственных рабочих групп по разработке конкретных нормативно-правовых актов. По вышеотмеченной причине низкой качественной структуры коллектива кафедры (отдела) подобных научных учреждений, он не силах внедрить обобщенную практику правоприменения в конкретный нормативно-правовой акт.
5. Результаты работы министерств и ведомств. На протяжении нескольких лет Кабинетом Министров Украины ежегодно
утверждался План законодательных работ, в соответствии с которым должны были работать нормопроектчики правительства. В данном плане находили место как политические приоритеты руководства правительства, так и предложения по усовершенствованию законодательства на основе работы профильных министерств и ведомств. Это наиболее прямой и логичный путь к внедрению правоприменительной практики: когда исполняющий и контролирующий орган сам разрабатывает необходимые изменения к законодательству. Но как показывает анализ реализации данных планов, большинство законодательных предложений так и не становятся законодательными инициативами. Может быть поэтому в последнее время (с 2000 г.) правительство отказалось от практики принятия таких Планов законодательных работ.
Возможной причиной низкой законодательной результативности Кабинета Министров является необходимость многочисленных согласований будущего законопроекта со всеми потенциально заинтересованными органами, что в конечном итоге не позволяет ему выйти за правительственные стены. Этим же фактором можно объяснить низкое качество проектов законом, которые подаются правительством. Многочисленные согласовательные процедуры существенно изменяют первоначальную концепцию и структуру проекта акта.
6. Обобщенная Верховным Судом Украины судебная практика. Как мы уже упоминали, Верховный Суд не является субъектом права законодательной инициативы. И это вносит существенные осложнения в процесс внедрения правоприменительной практики в законодательство Украины. На сегодняшний день действует схема, по которой свои предложения Верховный Суд Украины подает в Кабинет Министров Украины (в Министерство юстиции), и потом эти предложения проходят все согласования, необходимые для проекта закона, подаваемого правительством. Такой путь реализации законодательных предложений не только проблемный (нет гарантии, что эти предложения будут поданы в парламент в качестве проекта закона), но и очень затратный по времени, что часто губительно для предложений Верховного Суда. Довольно часто специалисты суда привлекаются к участию в рабочие группы по разработке законопроектов. Но такая форма являет-
ся пассивной и не может служить заменой праву законодательной инициативы.
Существует также другой путь. Через установление личных контактов с народными депутатами Украины, проект, разработанный Верховным Судом, подается в парламент от имени народного депутата. Этот путь имеет полуофициальный характер (может быть соглашение о сотрудничестве Верховного Суда Украины и, к примеру, Комитета Верховного Совета Украины по вопросам правовой политики), но он более эффективен с точки зрения сохранения содержания предложений и экономии времени, чем обращение в Кабинет Министров.
Резюмируя вышесказанное, существует множество источников «обратной связи», иначе говоря, связи правоприменительной практики и нормотворческой деятельности. Но существует проблема адекватного, быстрого и профессионального внедрения практических обобщений в нормативно-правовые акты.
Безусловно, при современном информационном «буме» обрабатывать информацию, исходящую из всех источников, невозможно. К тому же данная информация в наше время быстро теряет свою ценность, поскольку быстрые изменения законодательства не позволяют
точно прогнозировать его развитие. Происходит «правовая инфляция» законодательных предложений и законодательства вообще. Поэтому важным аспектом внедрения практики правоприменения в нормотворческую деятельность является наработка четких направлений изменения законодательства. По нашему мнению, одним из самых эффективных путей упорядочения законодательства является наработка концепций изменения (реформирования) каждой отрасли (подотрасли) законодательства5.
Осмысление первых уроков истории становления системы законодательства в Украине свидетельствует, что ее дальнейшее развитие должно базироваться на научных основах, отвечать определенным принципам. Отсутствие концептуального видения перестройки системы законодательства приводит к дезинтеграции в ходе законотворческого процесса, бессистемной наработки актов, несогласованности относительно их разработки и принятия, распорошенности подходов к одним и тем же объектам правой регуляции. □
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Что уже реализовано в некоторых ВУЗах, к примеру, в Национальном университете «Киево-Могилянская академия»
2 Статьи 6, 7 Закона Украины «Про Национальный Банк Украины».
3 Вступят в законную силу с 01.01.2006 г.
4 Таблица рассмотрения законопроектов за все сессии 4 созыва (2002—2005 гг.) по состоянию на 1 сент. 2005 г.
5 Что частично реализовано с сферах судебной и административной реформ.
Год Количество изменений, внесенных в закон ы Украины
1991 10
1992 70
1993 82
1994 75
1995 61
1996 74
1997 94
1998 66
1999 135
2000 123
2001 114
2002 101
2003 184
2004 183
