CC BY
116
МОНИТОРИНГ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ В НОРМОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ: ОПЫТ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
ПОЛЯЩУК Наталья Анатольевна, главный специалист Научно-практического центра проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь
220088, Республика Беларусь, г. Минск, ул. Захарова, 76
E-mail: [email protected]
В статье представлена общая характеристика правовых актов, регламентирующих осуществление нормотворческого процесса в Республике Беларусь, обозначены недостатки, подлежащие устранению в рамках дальнейшего совершенствования нормотворческой деятельности. Обосновывается позиция о том, что мониторинг законодательства и правоприменения является неотъемлемым элементом правотворческого процесса, позволяющим оценивать эффективность нормативно-правового регулирования и оптимизировать как нормотворческую, так и правоприменительную деятельность. Тем не менее среди источников, регламентирующих отдельные стадии нормотворческого процесса в Республике Беларусь, нормативный правовой акт, предусматривающий необходимость осуществления правового мониторинга (мониторинга законодательства и правоприменения) и закрепляющий порядок его проведения, отсутствует. Вместе с тем Республика Беларусь имеет достаточный потенциал для того, чтобы сформировать полноценную систему мониторинга законодательства и правоприменения и закрепить ее на нормативном уровне. Учитывая данные обстоятельства, автором сформулированы предложения, касающиеся концептуального содержания (наполнения) нормативных правовых актов, на основании которых предполагается внедрить институт правового мониторинга в практику нормотворче-ских органов (должностных лиц) Республики Беларусь.
Ключевые слова: правотворчество, нормотворческий процесс, нормотворческая деятельность, правоприменение, нормативный правовой акт, юридическая экспертиза, криминологическая экспертиза, правовой мониторинг.
MONITORING OF LEGISLATION AND LAW ENFORCEMENT IN RULE MAKING: EXPERIENCE OF THE REPUBLIC OF BELARUS
N. A. POLYASHCHUK, chief specialist of the Scientific and Practical Center on Problems of Strengthening Legality and Public Order under General Prosecutor Office of the Republic of Belarus
76, Zakharov st., Minsk, the Republic of Belarus, 220088
E-mail: [email protected]
The article provides general characteristics of legal acts regulating the rule making process in the Republic of Belarus and reveals drawbacks that are subject to rectification as part of further improvement of rule-making. The author justifies the position that monitoring of legislation and law enforcement is an integral component of law making that permits to assess efficiency of legal and regulatory framework and optimize both rule making and law enforcement activity. Nevertheless, among the sources regulating certain stages of rule-making process in the Republic of Belarus, there are no regulatory legal acts that would envisage the necessity to carry out legal monitoring (monitoring of legislation and law enforcement) and set forth its procedure. At the same time the Republic of Belarus has enough potential to form an appropriate system to monitor legislation and law enforcement and enshrine it at the regulatory level. Taking these circumstances into account, the author outlines proposals relating to conceptual content (meaning) of regulatory legal acts on the basis of which the author intends to introduce the institute of legal monitoring into the practice of rule-making authorities (executive officers) in the Republic of Belarus.
Keywords: law making, rule-making process, rule-making activity, law enforcement, regulatory legal act, legal analysis, criminological analysis, legal monitoring.
DOI: 10.12737/19195
Охватывая многоступенчатую систему подготовки, экспертизы, принятия (издания), корректировки и толкования правовых актов, правотворческая деятельность требует выработки системных и сбалансированных подходов к ее постоянному совершенствованию, в связи с чем вопросы оптимизации правотворческого процесса находятся в центре внимания любого государства и его органов; не является исключением в этом отношении и Республика Беларусь.
Необходимо отметить, что на уровне нормативного закрепления в Республике Беларусь при регламентировании правотворческой деятельности употребляются термины «нормотворческая деятельность», «нормотворческий процесс», «нормотворческий орган» и т. п. По содержанию все эти понятия в целом схожи соответственно с понятиями «правотворчество», «правотворческая деятельность», «правотворческий процесс», которые закреплены в нормативных правовых актах иных государств либо употребляют-
ся и анализируются в учебной и научной литературе. Так, согласно законодательству Республики Беларусь нормотворческая деятельность — это научная и организационная деятельность по подготовке, экспертизе, изменению, дополнению, принятию (изданию), толкованию, приостановлению действия, признанию утратившими силу либо отмене нормативных правовых актов, а нормотворческий процесс, в свою очередь, — это нормотворческая деятельность нормотворческих органов (должностных лиц) по раз -работке и принятию (изданию) нормативных правовых актов, введению их в действие1.
Общественные отношения, непосредственно связанные с реализацией отдельных стадий правотворческого (нормотворческого) процесса, в Республике Беларусь урегулированы достаточно обширным перечнем нормативных правовых актов. Традиционно основополагающие начала, лежащие в основе всего правового регулирования общественных отношений, заложены в Конституции Республики Беларусь (далее — Конституция): в ней закреплены основные полномочия государственных органов, в том числе в сфере правотворческой деятельности. В частности, в рамках ст. 100 Конституции представлена общая регламентация законотворческого процесса Республики Беларусь; в ст. 99 Конституции перечислены субъекты, обладающие правом законодательной инициативы; особенности принятия (издания) отдельных видов нормативных правовых актов, например, декретов Президента (делегированных и временных) предусмотрены ст. 101 Конституции, постановлений правительства — ст. 108 Конституции и т. п. Таким образом, Конституцией установлена система государственных органов (должностных лиц), уполномоченных принимать соответствующие нормативные правовые акты, на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судеб -ную ветви, определены основные полномочия Президента, Парламента, Правительства, судебных, надзорных и контролирующих органов, органов местного управления и самоуправления в сфере нормотворчества, закреплен общий механизм подготовки законо -проектов и принятия (издания) иных правовых актов, предусмотрены необходимые инструменты сдержек и противовесов в нормотворческой деятельности.
В то же время одним из концептуальных актов в рассматриваемой сфере общественных отношений является Закон Республики Беларусь от 10 января 2000 г. № 361-3 «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (далее — Закон о нормативных правовых актах), представляющий собой систематизированный законодательный свод общеобязательных правил, применяемых в нормотворческой
1 См. Закон Республики Беларусь от 10 января 2000 г. № 361-3 «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».
деятельности и охватывающий все стадии нормо-творческого процесса. Закон о нормативных правовых актах определяет понятие и виды нормативных правовых актов Республики Беларусь, устанавливает общий порядок их подготовки, оформления, принятия (издания), опубликования, действия, толкования и систематизации.
В 2002 г. в целях перспективного решения актуальных проблем функционирования национальной правовой системы и определения основных направлений и способов совершенствования законодательства Республики Беларусь, повышения эффективности нор-мотворческого процесса Президентом была одобрена Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь (далее—Концепция)2, основной задачей которой являлось повышение эффективности правового регулирования общественных отношений. Концепция состоит из Общей и Особенной частей. В Общей части обозначены положения, связанные с закреплением основных целей и задач Концепции, предпосылок повышения эффективности нормативных правовых актов, основных этапов деятельности по дальнейшему качественному обновлению и совершенствованию законодательства, осуществляемой на основе Концепции, охарактеризовано состояние законодательства Республики Беларусь на момент одобрения Концепции, включая как положительные, так и отрицательные тенденции общественного развития в период его коренной трансформации, определены основы развития и совершенствования законодательства Республики Беларусь, принципы его формирования, прогнозируемые результаты реализации положений Концепции. В Особенной части Концепции указывается на необходимость совершенствования законодательства в конкретных отраслях права и законодательства (а именно законодательства о государственном строе Республики Беларусь, финансово-кредитной системе, охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, прокуратуре, судоустройстве и статусе судей, нотариате, административных правонарушениях, обороне, законодательства в области национальной безопасности и охраны общественного порядка, гражданского и хозяйственного, социального, процессуального, уголовного, уголовно-исполнительного законодательства). Следует отметить, что не все положения, обозначенные как в Общей, так и Особенной частях Концепции, реализованы в полной мере, в связи с чем отдельные из них не утратили актуальности и значимости и в настоящее время.
Следующим ощутимым шагом на пути к совершенствованию и повышению стабильности национальной правовой системы и качественному обеспе-
2 См. Указ Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205 «О Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь».
чению нормотворческой деятельности стало издание Указа Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359 «О мерах по совершенствованию нор-мотворческой деятельности», утвердившего Правила подготовки проектов нормативных правовых актов, что, безусловно, способствовало достижению единообразия и повышению качества нормотворческой деятельности. В Правилах подготовки проектов систематизированы требования нормотворческой техники, предусмотрены меры, способствующие улучшению качества проектов нормативных правовых актов, сокращению сроков их разработки, более осмысленному планированию подготовки проектов, повышению эффективности работы временных комиссий (рабочих групп) и совместной деятельности нормо-творческих органов по подготовке проектов, регламентированы требования к языковому изложению и структурному делению проектов, определены единые критерии их оценки при проведении обязательной юридической экспертизы.
Другие акты законодательства в сфере организации и осуществления нормотворческой деятельности принимались и принимаются нормотворчески-ми органами на основе и в точном соответствии с вышеназванными концептуальными законодательными актами. В частности, речь идет об Указе Пре -зидента Республики Беларусь от 13 декабря 2007 г. № 630 «О некоторых мерах по совершенствованию правотворческой деятельности и научных исследований в области права», утвердившем Положение о Национальном центре законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, согласно которому Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь является научно-практическим государственным учреждением, обеспечивающим подготовку проектов законодательных актов в Республике Беларусь, методическое руководство нормотворческой деятельностью, проведение научных исследований в области права и подготовку научных работников высшей квалификации.
В целях повышения эффективности нормотворческой деятельности государственных органов и организаций, создания оптимальных условий для реализации гражданами их прав и законных интересов был издан Указ Президента Республики Беларусь от 30 декабря 2010 г. № 711 «О некоторых вопросах осуществления обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов», где закреплены виды нормативных правовых актов (в зависимости от субъ -ектов принятия), подлежащих обязательной юридической экспертизе, критерии их оценки; обозначены локальные нормативные правовые акты, не подлежащие юридической экспертизе.
При осуществлении юридической экспертизы критериями оценки нормативных правовых актов являются:
соответствие их Конституции Республики Беларусь, нормативным правовым актам Президента, законам и иным нормативным правовым актам большей юридической силы по отношению к оцениваемому нормативному правовому акту, в том числе устанавливающим требования нормотворческой техники;
соответствие международным договорам Республики Беларусь.
При проведении юридической экспертизы не подлежат оценке установленные в нормативных правовых актах финансовые показатели, индексы, коэффициенты, нормативы, лимиты и иные показатели, а также формулы их расчета, за исключением оценки их соответствия показателям, установленным нормативными правовыми актами большей юридической силы;
Кроме того, данным Указом возложена персональная ответственность за качество нормативных правовых актов, принятых (изданных) нормотворческими органами, на руководителей этих органов.
Для совершенствования системы мер по предупреждению преступности и создания надлежащих условий для прогнозирования возможных криминогенных последствий принятия (издания) правовых актов был разработан и издан Указ Президента Республики Беларусь от 29 мая 2007 г. № 244 «О криминологической экспертизе», которым утверждено Положение о порядке проведения криминологической экспертизы, определяющее правовые и организационные основы проведения криминологической экспертизы проектов правовых актов (правовых актов). Основными задачами криминологической экспертизы согласно Положению являются:
объективное и всестороннее прогнозирование возможности возникновения рисков криминогенного характера в процессе применения правовых актов, соответствующее современному развитию криминологической науки;
подготовка обоснованных предложений об устранении выявленных в проектах правовых актов (правовых актах) недостатков, способствующих возникновению рисков криминогенного характера;
формирование предусмотренного в правовых актах системно согласованного правового регулирования, исключающего возникновение рисков криминогенного характера.
На сегодняшний день обязательной криминологической экспертизе подлежат проекты законов, правовых актов Президента, Совета Министров, Комитета государственного контроля, Национального банка, Управления делами Президента, Следственного комитета, Государственного комитета судебных экспертиз. В ближайшей перспективе предполагается поэтапное введение обязательной криминологической экспертизы проектов правовых актов республиканских органов государственного управления, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов. Следует отметить, что с вне-
дрением института криминологической экспертизы в нормотворческий процесс качество многих нормативных правовых актов, в отношении которых проводится обязательная криминологическая экспертиза, значительно повысилось.
В рамках дальнейшего совершенствования информационного обеспечения законотворческой деятельности в Республике Беларусь с использованием современных информационных технологий был издан Указ Президента Республики Беларусь от 24 февраля 2012 г. № 105 «О банке данных проектов законов Республики Беларусь», утвердивший Положение о порядке формирования, ведения и предоставления банка данных проектов законов Республики Беларусь. Под банком данных понимается организационно-техническая система, включающая информацию о проектах законов, законах Республики Беларусь и систематизированную совокупность сведений о них, а также комплекс программно-технических средств, предназначенных для накопления, обработки, систематизации, хранения и поиска содержащейся в банке данных информации.
Формирование, ведение и предоставление банка данных проектов законов Республики Беларусь осуществляются Национальным центром правовой информации Республики Беларусь. Банк данных ведется в целях:
совершенствования информационного обеспечения законотворческой деятельности посредством использования современных информационных технологий;
централизованного учета, накопления, систематизации и хранения информации о проектах законов (законах) Республики Беларусь;
своевременного доведения до государственных органов и иных организаций, а также граждан информации о проектах законов, в том числе путем размещения их текстов в свободном доступе на Национальном правовом Интернет-портале Республики Беларусь.
Кроме того, следует отметить, что на уровне регламентов, устанавливающих особенности деятельности некоторых государственных органов Республики Беларусь, также закреплены нормы, содержащие характеристику отдельных этапов (стадий) нормо-творческой деятельности в рамках их компетенции3.
3 См., например, постановление Совета Министров Республики Беларусь от 14 февраля 2009 г. № 193 «О Регламенте Совета Министров Республики Беларусь»; постановление Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь от 9 октября 2008 г. № 1033-П3/1Х «О Регламенте Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь»; постановление Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь от 19 декабря 2008 г. № 57-СР4/1 «О Регламенте Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь»; Указ Президента Республики Беларусь от 6 июня 2013 г. № 264 «О не-
На законодательном уровне закреплены особенности реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь4.
Обозначенные акты определили основные направления стабилизации законодательства, этапы его качественного развития и обновления. Вместе с тем актуальной потребностью всех видов правотворчества и процесса правообразования в целом является всесторонняя оценка не только состояния законодательства, но и его результатов. В итоге, с одной стороны, можно утверждать, что в государстве накоплен определенный положительный опыт правотворчества, и созданная правовая база позволяет всем субъектам нормотворче-ской деятельности реализовывать свои полномочия в данной сфере, в том числе обеспечивать защиту прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц. С другой стороны, следует отметить и наличие отрицательных тенденций, подлежащих устранению в рамках дальнейшего совершенствования нормотвор-ческой деятельности в Республике Беларусь, среди ко -торых по-прежнему актуальными остаются:
разбалансированность отдельных частей системы законодательства;
неполный учет степени правовой урегулированно-сти соответствующих общественных отношений при принятии ряда новых нормативных правовых актов; большое количество отсылочных норм; недостаточное прогнозирование последствий принятия некоторых нормативных правовых актов при подготовке их проектов, влекущее внесение изменений, дополнений либо отмену этих актов сразу после их принятия;
внесение в ряде случаев в устаревшие акты многочисленных изменений и дополнений, не способствующих необходимой эффективности правового регулирования;
недостаточные доступность и понимание всеми слоями населения нормативных правовых актов и др.
В связи с этим представляется, что важной составляющей правотворческого (нормотворческого) процесса, способствующей его совершенствованию, является внедрение института правового мониторинга в деятельность государственных органов, и прежде всего субъектов нормотворчества, поскольку одна из задач правового мониторинга видится в определении степени эффективности нормотворческой и правоприменительной деятельности с точки зрения ее соответствия объективным потребностям правово-
которых вопросах деятельности Администрации Президента Республики Беларусь»; Указ Президента Республики Беларусь от 23 июня 1998 г. № 327 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов».
4 См. Закон Республики Беларусь от 26 ноября 2003 г. № 248-З «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь».
го регулирования общественных отношений и достижения планируемого результата.
Несмотря на различные подходы к определению, объектам, субъектам правового мониторинга, статусу его результатов, подавляющее большинство специалистов заявляют о чрезвычайной важности и необходимости внедрения данного института «для формирования целостной системы законодательства, соответствующей развивающимся общественным потребностям»5. Однако среди источников, регламентирующих отдельные стадии нормотворческого процесса в Республике Беларусь, нет единого норма -тивного правового акта, предусматривающего необходимость осуществления правового мониторинга (мониторинга законодательства и правоприменения) и закрепляющего порядок его проведения.
Тем не менее исследование и анализ теоретико-методологических подходов к определению правового мониторинга, зарубежный опыт его осуществления показывают, что отдельные элементы и мероприятия по проведению правового мониторинга все же закреплены в действующих актах Республики Беларусь и присутствуют в практике отдельных государственных органов, организаций и учреждений. В частности, речь идет о планировании нормотворческой дея -тельности, контроле за реализацией государственных программ и планов подготовки проектов нормативных правовых актов, об обязательных юридической и криминологической экспертизах проектов нормативных правовых актов и (или) уже принятых (изданных) нормативных правовых актов, о прогнозировании финансово-экономических и иных последствий принятия нормативных правовых актов. Имеет место в системе белорусского нормотворчества открытое и доступное обсуждение некоторых наиболее значимых проектов нормативных правовых актов. Так, государственные органы принимают замечания и предложения к текстам разрабатываемых проектов нормативных правовых актов, размещенных в открытом доступе на их официальном сайте, от любого заинтересованного лица, но четкий и единообразно урегулированный механизм участия представителей гражданского общества в нормотворческом процессе на сегодняшний день также пока отсутствует.
В то же время следует отметить, что само понятие «правовой мониторинг», или «мониторинг законодательства и правоприменения», его стадии (элементы), объекты, субъекты проведения в действую-
5 См., например: Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009; Шабайлов В. И. Мониторинг как функция правотворчества и правоприменения // Право в современном белорусском обществе: сб. науч. трудов. Минск, 2011. Вып. 6. С. 71—80; Ку-зуров Д. В. Организационно-практические аспекты: что снижает эффективность нормотворческой деятельности в Республике Беларусь. Минск, 2015.
щем законодательстве Республики Беларусь все еще не закреплены, а те отдельные мероприятия, которые обозначены выше в качестве обязательных в рамках нормотворческой деятельности и нормотворческого процесса, напрямую не связываются с институтом правового мониторинга.
Вместе с тем в Республике Беларусь уже ведется активная работа над подготовкой проектов соответствующих нормативных правовых актов, на основании которых предполагается внедрить институт правового мониторинга в практику всех нормотворческих органов (должностных лиц), а также иных субъектов и обеспечить механизм его реализации. В частности, общие нормы о мониторинге законодательства и правоприменения должны быть обозначены в новой редакции Закона о нормативных правовых актах, проекте Указа Президента Республики Беларусь «О правовом мониторинге», которым планируется утвердить Положение о порядке проведения правового мониторинга. Представляется, что в данных актах должны быть обозначены организационное, кадровое, финансовое и материально-техническое обеспечение организации и проведения правового мониторинга, закреплены его понятие (определение), цели и задачи, принципы, объект(ы), субъекты, включая орган, координирующий деятельность по осуществлению правового мониторинга, виды, формы, стадии (элементы), в том числе вопросы, связанные с планированием мониторинговой деятельности, статусом результатов мониторинга законодательства и правоприменения и механизмом их использования. Кроме того, в актах о правовом мониторинге должны быть предусмотрены виды (перечень) необходимой информации, подлежащей анализу и оценке при проведении правового мониторинга, порядок ее предоставления, критерии (показатели), на основании которых должна анализироваться поступившая информация и готовиться итоговый документ о результатах мониторинга, а также форма этого итогового документа (например, отчет, аналитическая справка, доклад), сроки, в течение которых должны осуществляться различные стадии правового мониторинга, включая сроки предоставления необходимой информации, подготовку итогового документа о проведенном мониторинге и др.
Принятие актов о мониторинге повлечет необходимость корректировки действующих нормативных правовых актов, регулирующих деятельность субъектов, уполномоченных осуществлять правовой мониторинг (отдельные его стадии) с целью приведения этих актов в соответствие с Указом Президента Республики Беларусь о правовом мониторинге. На основании изложенного полагаем, что дальнейшее нормативное регулирование института правового мониторинга в Республике Беларусь будет развиваться и в рамках административных регламентов, закрепляющих методику его проведения различными субъектами. В данном случае важно, чтобы это была единая
для всех субъектов методика, содержащая по возможности единообразные требования и критерии проведения правового мониторинга.
Следовательно, мониторинг законодательства и правоприменения, идея которого в последние годы активно изучается и обсуждается не только в Респуб -лике Беларусь, безусловно, относится к числу новых юридических технологий, позволяющих оценивать эффективность нормативно-правового регулирования и рассматривать мониторинг как неотъемлемый элемент нормотворческого процесса.
В итоге можно утверждать, что правовой мониторинг позволяет оптимизировать и нормотворческую,
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
и правоприменительную деятельность, поскольку его проведение обеспечивает не только получение необходимой информации для комплексного анализа состояния системы законодательства, оценки эффективности правового регулирования общественных отношений, выработки на основании его результатов предложений по совершенствованию законодательства, но и способствует формированию канала обратной связи между государством и обществом, а конкретнее, между нормотворческими органами (должностными лицами) и субъектами, непосредственно реализующими и применяющими нормы права, включая население (граждан и юридических лиц).
Кузуров Д. В. Организационно-практические аспекты: что снижает эффективность нормотворческой деятельности в Республике Беларусь. Минск, 2015.
Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009.
Шабайлов В. И. Мониторинг как функция правотворчества и правоприменения // Право в современном белорусском обществе: сб. науч. трудов. Минск, 2011. Вып. 6.
-♦-
