CC BY
426
Правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов в региональном правотворчестве
Ростова О. С.1
Ключевые слова: экспертная оценка проекта нормативного правового акта, правовая экспертиза законодательства, региональное правотворчество, эффективность законодательства.
Аннотация. Целью настоящей статьи является исследование регионального законодательства, регулирующего проведение правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов субъектов РФ. Автором обосновывается роль правовой экспертизы как важнейшей составляющей правотворческой деятельности регионов, обеспечивающей принцип единства и целостности правового пространства на всей территории Российской Федерации. В статье проанализировано понятие правовой экспертизы нормативных правовых актов в законодательстве субъектов РФ, исследованы ее виды и содержание. Дана сравнительная оценка деятельности правотворческих органов и независимых экспертов по проведению правовой оценки проекта нормативного акта.
DOI: 10.21681/2226-0692-2016-3-09-14
В современных условиях роль правовой экспертизы как важнейшей технологической составляющей эффективной правотворческой деятельности регионов очень высока. Качественно проведенная правовая экспертиза на стадии правотворчества во многом предопределяет «рождение» действенного, работающего нормативного акта [8, с. 229], которая по своей сути является своего рода «заслоном против принятия неверных законов» [3, с. 503]. Более того, соблюдение процедуры правовой экспертизы проекта нормативного правового акта есть не только требование к качественной правотворческой деятельности, но и важное условие сохранения и воспроизводства единых требований к содержанию и форме нормативных правовых актов, которые в свою очередь обеспечивают целостность правового пространства Российской Федерации и, в конечном итоге, внутригосударственное единство.
Российская Федерация в геополитическом, социальном, экономическом, духовно-культурном и иных отношениях представляет собой органическое целое, способное по своему потенциалу обеспечить многообразие и самобытность субъектов с сохранением их неразрывного государственного
единства на основе естественного взаимного тяготения, сохраняемого и поддерживаемого рациональной организацией публичной власти и управления и демократическим конституционным строем [12, с. 303]. Основными ценностями в правовом отношении, наряду с интересами государственной безопасности, целостности, суверенитета, представляются, закрепленные Конституцией РФ, права и свободы человека и гражданина, их надежная защита [9, с. 12]. Структура регионального законодательства, безусловно, должна строиться с учетом «социально-экономических и социально- культурного развития субъектов РФ» [7, с. 4], что прослеживается в большинстве регионов. Вместе с тем, принимаемые на уровне региона нормативные правовые акты должны гармонично встраиваться в действующую российскую систему права, соответствовать основам конституционного строя РФ, соблюдению основных прав и свобод человека и гражданина.
Обновление российского законодательства в последние годы, проводимое на федеральном и региональном уровнях, привело к значительному увеличению массива нормативных правовых актов, в том числе и в законодательной части. Распределение нормотворческих полномочий между Федерацией и ее субъектами, с одной стороны имеет позитивный потенциал, потому что предоставляет
1 Ростова Ольга Сергеевна, кандидат юридических наук, начальник научно-исследовательской лаборатории юридической техники и экспертизы нормативных правовых актов и иных документов федерального бюджетного учреждения «Научный центр правовой информации Министерства юстиции Российской Федерации», Российская Федерация, г. Москва. E-mail: rostova21@yandex.ru
право субъекту РФ самостоятельно регулировать те или иные виды общественных отношений исходя из потребностей региона, с учетом приоритетов его социально-экономического развития. С другой стороны, излишняя законотворческая активность регионов приводит к дисбалансу правового регулирования в вопросах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Одной из важных правотворческих проблем субъектов РФ и муниципальных образований является то, что количество принимаемых в регионах нормативных правовых актов постоянно растет, а их качество часто обоснованно критикуется. В то же время, не всегда оправдан большой объем издаваемых нормативных актов, который отражает реальную потребность региона в регулировании тех или иных видов общественных отношений.
Учеными отмечается «снижение роли законотворчества и закона в современной России» [4], наличие большого количества «противоречивых правовых актов, содержащих ошибки и просчеты» [11, с. 5], что, в конечном итоге, приводит к снижению эффективного правового регулирования, и, как следствие, к «утрате веры общества в действие закона» [1, с. 65]. Российская правовая система является сложной по своему характеру, именно поэтому, по мнению ученых, большое внимание должно уделяться не только правоприменению, но и правотворчеству, особенно на региональном уровне, что обусловлено единством целей, задач, приоритетов, и, в конечном итоге обеспечивает «целенаправленный вектор устойчивого развития отечественной правовой системы, обеспечивает оптимизацию состояния правовой жизни» [2, с. 17].
Эксперты указывают не только на невысокое качество законодательных инициатив регионов, отсутствие ритмичности и стабильности в законотворческой деятельности, дисбаланс в развитии федерального и регионального законодательства, но и невысокое качество юридической техники, которые в совокупности снижают качество законотворчества в целом [5, с. 17-37]. Совершенно очевидно, что существующее в последнее десятилетие ситуативное, в значительной степени стихийное правотворчество субъектов РФ должно уступить место концептуально осмысленной, прогнозно-аналитической, планируемой скоординированной деятельности органов государственной власти центра и регионов. Правовая экспертиза проекта нормативного правового акта должна выполнять роль фильтра, способствующего «отсеиванию» неэффективных законодательных инициатив, стабилизирующего региональное законода-
тельство в единой системе российского правового пространства.
Традиционно, под правовой экспертизой нормативного правового акта принято понимать «изучение специалистом (экспертом или группой специалистов) вопросов, правильное решение которых требует профессиональных исследований и специальных знаний в той или иной сфере... практическим и документальным результатом экспертизы является заключение эксперта или группы экспертов» [10, с. 953], а также «контроль за соответствием как внешней формы нормативного правового акта (его проекта), так и его содержания актам, вышестоящим по юридической силе, действующему порядку и юридической технике» [6, с. 17-18].
По объекту оценки правовую экспертизу можно разделить на два вида: 1) экспертизу проектов нормативного правового акта, и 2) экспертизу уже принятых нормативных правовых актов. Вне зависимости от вида правовой экспертизы нормативного правового акта, основной ее целью является оценка нормативного правового акта (его проекта) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ, положениям федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также нормативных предписаний регионального законодательства соответствующего субъекта.
В рамках данной публикации нами будет рассмотрен первый вид правовой экспертизы, т.е. в отношении проекта нормативного правового акта. Данный вид экспертизы обеспечивается самим правотворческим органом (законодательным, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, или органом местного самоуправления), его соответствующими структурными подразделениями, т.е. юридическими службами. На данной стадии экспертная оценка проекта нормативного правового акта должна быть проведена исходя из общих принципов нормотворческого процесса - законности, объективности, независимости. Органы государственной власти субъектов РФ определяют организационные и правовые основы проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъекта РФ и муниципальных образований, входящих в состав соответствующего субъекта. Именно от правильно организованной нормативно закрепленной работы по проведению правовой экспертизы во многом зависит ее качественный результат.
Орган местного самоуправления является самостоятельным субъектом правотворчества, который, руководствуясь п.2 ст.1 обеспечивает в пре-
делах, установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством, законами субъектов РФ, регулирование вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций2. Таким образом, субъектный состав уполномоченных на проведение правовой экспертизы проекта регионального нормативного правового акта на стадии нормотворчества определяется федеральным законодательством, законодательством соответствующего субъекта, локальными нормативными актами органов государственной власти субъекта РФ, актами органов местного самоуправления.
Структурно процедура экспертизы проекта нормативного правового акта представляет собой, во-первых, исследование (экспертную оценку) объекта экспертизы, т.е. проекта документа, во-вторых, подготовку обоснованного итогового документа - заключения, которое составляется специалистом(ами) по результатам проведенного исследования и является подтверждением проведенной экспертной оценки. Оценочная деятельность соответственно предполагает наличие определенной системы ценностей, их иерархии, основанной на знании основ права, понимания его сущностных свойств, социальной значимости, его возможностей и пределов этих возможностей. Дифференциация правовых оценочных суждений и действий есть необходимый, но недостаточный компонент экспертной правовой деятельности. Экспертная дифференцированная оценочная деятельность в условиях единого правового пространства России, необходимости соблюдения иерархии юридических норм и нормативных правовых актов имеет законодательно обусловленные параметры. Суждения и выводы эксперта имеют правовую регламентированность, основанную на принципах права и принципах построения законодательства.
Мониторинг регионального законодательства позволяет констатировать, что во многих субъектах принят специальный, так называемый «Закон о законах субъекта», который определяет виды нормативных правовых актов, их основное содержание и юридическую силу, механизм реализации нормотворческих полномочий и их делегирования, а также регулирует общие вопросы подготовки, принятия, издания, действия и толкования нормативных правовых актов в субъекте РФ
2 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 02.06.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
(Республика Адыгея3, Республика Башкортостан4, Республика Алтай5, Республика Ингушетия6, Республика Карелия7, Республика Марий Эл8, Республика Тыва9, Республика Татарстан10, Республика Хакасия11, Брянская область12, Волгоградская область13, Костромская область14, Липецкая область15, Новгородская область16, Нижегородская область17,
3 Закон Республики Адыгея от 09.10.1998 г. № 92 (ред. от 30.07.2014) «О нормативных правовых актах» // Ведомости Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея, 1998 г., № 35.
4 Закон Республики Башкортостан от 12.08.1996 № 42-з (ред. от 27.02.2015) «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1996. № 11(53). Ст. 762.
5 Закон Республики Алтай от 05.03.2008 № 18-РЗ (ред. от 31.03.2015) «О нормативных правовых актах Республики Алтай» // Сборник законодательства Республики Алтай. № 47(53), январь-февраль, 2008, с. 51.
6 Закон Республики Ингушетия от 07.12.1999 № 29-РЗ (ред. от 03.02.2015) «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия» // Ингушетия. № 1. 12.01.2000.
7 Закон Республики Карелия от 04.07.2012 № 1619-ЗРК (ред. от 05.10.2015) «О нормативных правовых актах Республики Карелия» // Карелия, № 50, 12.07.2012.
8 Закон Республики Марий Эл от 06.03.2008 № 5-З (ред. от 30.12.2015) «О нормативных правовых актах Республики, принят Марий Эл» // Марийская правда, № 45, 15.03.2008.
9 Закон Республики Тыва от 08.05.2013 № 1852 ВХ-1 «О нормативных правовых актах Республики Тыва» // Нормативные акты Республики Тыва (приложение к газете Тувинская правда, № 24, 18.06.2013).
10 Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 июля 2002 года № 426 (ред. от 19.05.2015) «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти, их государственной регистрации и опубликования» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров, Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов, исполнительной власти, август, 2002, № 1, стр. 16.
11 Закон Республики Хакасия от 11.03.2015 № 18-ЗРХ «О нормативных правовых актах республики Хакасия» // Вестник Хакасии, № 16.
12 Закон Брянской области от 03.11.1997 № 28-3 (ред. от 06.11.2015.) «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области» // Брянские известия, № 217, 18.11.1997
13 Закон Волгоградской области от 09.12.2014 № 169-ОД (ред. от 06.05.2015) «О нормативных правовых актах Волгоградской области» // Волгоградская правда, № 237, 17.12.2014.
14 Закон Костромской области от 11.01.2007 № 106-4-ЗКО (ред. от 29.05. 2014.) «О нормативных правовых актах Костромской области» // СП - нормативные документы, № 4 (64), 24.01.2007.
15 Закон Липецкой области от 27.03.1997 № 64-ОЗ (ред. от 18.09.2015) «О нормативных правовых актах Липецкой области» // Липецкая газета, № 68, 05.04.1997.
16 Областной закон Новгородской области от 06.01.1995 № 9-ОЗ (ред. от 24.09.2015) «О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области» // Новгородские ведомости, № 7, 18.01.1995.
17 Закон Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З (ред. 05.08.2014) «О нормативных правых актах Нижегородской об-
Орловская область18, Самарская область19, Тверская область20, Томская область21 и др.).
Анализ регионального законодательства позволяет установить, что в большинстве регионов термин «правовая экспертиза» понимается как оценочная деятельность должностного лица (лиц), а также независимых экспертов, обладающих специальными знаниями, навыками и компетенциями по анализу проекта нормативного правового акта на предмет его соответствия Конституции РФ и другим нормативным правовым актам высшей юридической силы федерального и регионального значения.
Из приведенного выше определения очевидно, что многие регионы допускают проведение дополнительной экспертизы проектов нормативных правовых актов, которая носит независимый характер. При этом в региональном законодательстве в отдельных случаях имеются рекомендации органам местного самоуправления по использованию данного вида независимой экспертной оценки при подготовке муниципальных актов.
Нормативно закрепленная во многих субъектах РФ (Республика Адыгея, Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Забайкальский край и др.) дополнительная процедура экспертной оценки проекта нормативного правового акта, внесенного на рассмотрение правотворческого органа, предполагает в свою очередь проведение различного вида экспертиз: правовой, экономической, лингвистической, финансовой, технической, экологической и др. Таким образом, дополнительная оценка проекта нормативного правового акта призвана способствовать обеспечению качества, обоснованности, законности и своевременности подготовленного проекта, выявлению возможных негативных социальных, экономических, юриди-
ласти» // Правовая среда, № 13 (579), 26.02.2005 (приложение к газете Нижегородские новости, № 34(3206), 26.02.2005).
18 Закон Орловской области от 15.04.2003. № 319-ОЗ (ред. от 05.02.2016) «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области», принят ООСНД 04.04.2003 (вместе с «Правилами юридико-технического оформления проектов нормативных правовых актов») // Собрание нормативных правовых актов Орловской области, № 17, 2003.
19 Закон Самарской области от 07.07.2000 № 28-ГД (ред.15.02.2016) «О нормативных правовых актах самарской области» // Волжская коммуна, № 111, 14.07.2000.
20 Закон Тверской области от 16.03.2004 № 13-ЗО (ред. от 15.07.2015) «О нормативных правовых актах Тверской области» // Тверские ведомости, № 12 (19-25 марта), 2004.
21 Закон Томской области от 07.03.2002 № 9-ОЗ (ред. от 27.12.2013) «О нормативных правовых актах Томской области» // Официальные ведомости Государственной Думы Томской области (сборник нормативных правовых актов), 20.03.2002, № 4(65).
ческих, экологических и других последствий действия принимаемых актов.
В данном случае научная экспертиза проектов нормативных правовых актов вполне оправдана, так как осуществляется, как правило, научными учреждениями, образовательными организациями, т.е. экспертами или группами экспертов из числа ведущих ученых и узких специалистов соответствующего профиля, в зависимости от содержания рассматриваемых проектов. С учетом высокой нормотворческой активности на региональном уровне, одной из проблем, с которой сталкиваются юридические службы правотворческих органов, является недостаточность времени на проведение всесторонней оценки проекта нормативного правового акта, с точки зрения требований юридической техники. Основной акцент юридических служб, прежде всего, делается на выявление соответствия (несоответствия) положений оцениваемого проекта нормативным правовым актам, обладающим высшей юридической силой (Конституции РФ, федеральному законодательству), что является главной целью данной процедуры.
В то время как дополнительная оценка проекта нормативного правового акта, проведенная ученым - независимым экспертом, может способствовать более тщательной оценке проекта на соблюдение правил юридической техники, что порой не представляется возможным в правотворческом органе, особенно на муниципальном уровне, ввиду недостаточности ресурсного обеспечения, в том числе нехватке высококвалифицированных кадров. Независимые эксперты - ученые и профильные специалисты - обладают специальными знаниями и компетенциями в соответствующей отрасли и владеют знаниями и навыками юридической техники, что способствует качественному проведению экспертизы не только на соответствие действующему законодательству, но и требованиям юридической техники.
Данный вид экспертной оценки обеспечивает также принцип независимости, так как в качестве экспертов привлекаются организации и лица, не принимавшие ранее непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта и, тем самым, не связаны позицией нормотворческого органа, по поручению которого проводится экспертиза. Минусом данной процедуры, на наш взгляд, является тот факт, что заключение независимых экспертов носит необязательный характер для разработчика проекта нормативного правового акта и не всегда принимается во внимание.
На наш взгляд, целесообразно закрепить на уровне законодательства субъекта РФ обязательный характер проведения независимой правовой
экспертизы в отношении проектов нормативных правовых актов, с указанием сроков проведения, требованиям, предъявляемым к экспертам, а также закрепления обязательности рассмотрения экспертного заключения разработчиками проекта. Тем самым будет обеспечена не только независимость, объективность, что повысит качество процедуры оценки проекта разрабатываемого документа, но и минимизирует нагрузку на соответствующие структурные подразделения правотворческого органа.
Подводя итог, следует констатировать, что в законодательстве регионов созданы основы нормативного правового регулирования проведения правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов субъектов и муниципальных образований. Концептуально нормативно-правовое регулирование данной сферы обусловлено федеративным устройством РФ и отражает закрепленные в Конституции РФ, действующем законодательстве принципы, подходы, требования, выраженные в необходимости соблюдения иерархии юридических норм и нормативных правовых актов по субъекту их принятия и юридической силе, орга-
низации правотворческого процесса и процедур его сопровождающих, соблюдении форм и способов разрешения вопросов пробельности, конкурентности, коллизионности юридических норм при их реализации.
Субъекты РФ, муниципальные образования сформировали собственную нормативную базу, обеспечивающую проведение правовых экспертиз правотворческими органами на стадии создания правового акта. Нормативные правовые акты субъектов РФ, например, содержат в своем большинстве определения «правовая экспертиза», «нормативный правовой акт», «виды нормативных правовых актов», определяют их юридическую силу, сферу регулирования. Определен в нормативных правовых актах и субъектный состав проведения правовой экспертизы, что представляется крайне актуальным, практически важным и по существу во многом обусловливает состояние эффективности регионального законодательства, которое должно определяться реальными потребностями региона в урегулировании тех или иных общественных отношений, способствовать прогрессивному развитию конкретного субъекта РФ.
Литература
1. Атагимова Э.И., Макаренко Г.И. Правовое просвещение: проблемы и пути решения // Мониторинг правоприменения. 2015, № 1 (14). С. 64-68.
2. Байниязова З.С. Консолидация правотворчества и правоприменения в российской правовой системе // Мониторинг правоприменения. 2016, № 2. С. 13-19.
3. Баранов В.М. Юридическая техника: курс лекций / под ред. д-ра юрид. наук., проф. В.М. Баранова. Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2015. - 830 с.
4. Власенко Н.А. Кризисные тенденции в законотворчестве современной России // Юридическая техника. 2015, № 9. С. 175-182.
5. Власенко Н.А. Разумность и определенность в правовом регулировании: монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; ИНФРА-М, 2015.
6. Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: научно-практическое пособие. М.: Норма, Инфра-М, 2012. 368 с. С. 17-18.
7. Маркин В.В., Роговая А.В. Региональное законодательство и социальные конфликты // Мониторинг правоприменения. 2016, № 2 (19). С. 4-12.
8. Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н.А. Власенко. М.: Юстицинформ, 2011. - 312 с.
9. Рыбаков О.Ю. Ценностные измерения российской правовой политики // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2012, № 85. С. 11-17.
10. Тихомиров М.Ю., Тихомирова Л.В. Юридическая энциклопедия / под общ. ред. М. Ю. Тихомирова. - 6-е изд., доп. и перераб. М.: Изд. Тихомирова М. Ю., 2012. - 1088 с.
11. Тихомиров Ю.А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. 2014, № 3 (207). С. 5-16.
12. Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М.: Проспект. 2014. - 336 с.
Legal assessment of draft normative acts in regional
law-making
Rostova O.2
Keywords: expert evaluation of a draft normative act, legal assessment of laws, regional law-making, efficiency of laws.
Abstract. The goal of this paper is studying regional laws that regulate conducting a legal assessment of draft normative acts of the subjects of the Russian Federation. The author justifies the role of legal assessment as a key component of regional law-making activities providing unity and integrity of the legal framework over the whole territory of the Russian Federation. The concept of legal assessment of normative acts in the laws of the subjects of the Russian Federation is analysed in the paper, its types and content are examined. A comparative evaluation of the activities of law-making bodies and independent experts in conducting legal assessments of draft normative acts is given.
DOI: 10.21681/2226-0692-2016-3-09-14
References
1. Atagimova E.I., Makarenko G.I. Pravovoe prosveshchenie: problemy i puti resheniia, Monitoring pravoprimeneniia, 2015, No. 1 (14), pp. 64-68.
2. Bainiiazova Z.S. Konsolidatsiia pravotvorchestva i pravoprimeneniia v rossiiskoi pravovoi sisteme, Monitoring pravoprimeneniia, 2016, No. 2, pp. 13-19.
3. Baranov V.M. Iuridicheskaia tekhnika: kurs lektsii, pod red. d-ra iurid. nauk., prof. VM. Baranova, N. Novgorod: Nizhegorodskaia akademiia MVD Rossii, 2015, 830 pp.
4. Vlasenko N.A. Krizisnye tendentsii v zakonotvorchestve sovremennoi Rossii, Iuridicheskaia tekhnika, 2015, No. 9, pp. 175-182.
5. Vlasenko N.A. Razumnost' i opredelennost' v pravovom regulirovanii: monografiia, M.: Institut zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniia pri Pravitel'stve Rossiiskoi Federatsii, INFRA-M, 2015.
6. Kudashkin A.V. Antikorruptsionnaia ekspertiza: teoriia i praktika: nauchno-prakticheskoe posobie, M.: Norma, Infra-M, 2012, 368 pp., pp. 17-18.
7. Markin V.V., Rogovaia A.V. Regional'noe zakonodatel'stvo i sotsial'nye konflikty, Monitoring pravoprimeneniia, 2016, No. 2 (19), pp. 4-12.
8. Normotvorcheskaia iuridicheskaia tekhnika, pod red. N.A. Vlasenko, M.: Iustitsinform, 2011, 312 pp.
9. Rybakov O.Iu. Tsennostnye izmereniia rossiiskoi pravovoi politiki, Vestnik Saratovskoi gosudarstvennoi iuridicheskoi akademii, 2012, No. 85, pp. 11-17.
10. Tikhomirov M.Iu., Tikhomirova L.V. Iuridicheskaia entsiklopediia, pod obshch. red. M. Iu. Tikhomirova, 6-e izd., dop. i pererab., M.: Izd. Tikhomirova M. Iu., 2012, 1088 pp.
11. Tikhomirov Iu.A. Prognozy i riski v pravovoi sfere, Zhurnal rossiiskogo prava, 2014, No. 3 (207), pp. 5-16.
12. Ebzeev B.S. Konstitutsiia, vlast' i svoboda v Rossii: opyt sinteticheskogo issledovaniia, M.: Prospekt, 2014, 336 s.
2 Ol'ga Rostova, Ph.D. in Law, Head of the Scientific Research Laboratory for Juridical Technique and Expert Assessment of Normative Legal Acts and Other Documents at the Scientific Centre for Legal Information under the Ministry of Justice of the Russian Federation, Russian Federation, Moscow. E-mail: rostova21@yandex.ru
