CC BY
86
ПРОБЛЕМЫ ИЗМЕРЕНИЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ1
В. И. МЕНЬЩИКОВА, М. А. ПАХОМОВ, Е. С. ПАХОМОВА
На основе исследования специфических качеств, функций, а также особенностей развития сельских территорий в статье выявлены ключевые проблемы измерения результативности государственной политики в сфере их устойчивого развития.
Ключевые слова: государственная политика, устойчивое развитие, сельские территории, результативность государственной политики.
Как известно, синонимичность понятия «результативность» связана, прежде всего, с такими терминами, как действенность, производительность, эффективность. Результативность же государственной политики как таковой означает ее способность давать хороший конечный результат. При этом результативность государственной политики имеет принципиальную особенность - это направленность реализуемых мер на конечный результат через инструментарий их действенности и эффективности. В сфере устойчивого развития сельских территорий результативность государственной политики до сих пор остается достаточно открытым и проблемным вопросом. Попробуем разобраться в причинах этого.
Прежде всего, следует отметить, что в настоящее время ни в правительственных документах по долгосрочному развитию, ни в отраслевых стратегиях большинства федеральных органов исполнительной власти сельские территории не выделены как самостоятельный объект управления. В «Стратегии 2020» устойчивое развитие села лишь упомянуто. В Концепции демографической политики РФ на период до 2025 г., Концепции действий на рынке труда на 2008-2010 гг., проекте Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации, разработанной Минрегионом России, Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 г. и в других доку-
1 Работа выполнена в рамках гранта администрации Тамбовской области для поддержки прикладных исследований молодых ученых 2012 года, проект 09-21/38 МУ-12 «Теоретико-методологическое обоснование подходов к разработке мультикритериальной оценки результативности государственной политики в сфере устойчивого развития сельских территорий».
ментах разделы по сельской местности вообще отсутствуют [2; 3; 9; 12]. Исключение составляет только Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2030 г., где выделены сельские автомобильные дороги [10]. Не лучше ситуация и на региональном уровне. В стратегиях социально-экономического развития федеральных округов и субъектов РФ из всех направлений сельского развития обозначены, как правило, лишь формирование центров сельскохозяйственного производства и совершенствование системы расселения, о чем не раз упоминалось органами исполнительной власти, а также научным сообществом, например на парламентских слушаниях «О концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года», состоявшихся 23 апреля 2009 г.
В 2004 г. в рамках административной реформы Министерство сельского хозяйства Российской Федерации было наделено полномочиями в области разработки специальной федеральной политики устойчивого развития сельских территорий. Однако на жизнь в деревне в той или иной степени влияют практически все федеральные министерства и ведомства. И требуется четкая координация их деятельности на федеральном и региональном уровнях. Есть и внешний аспект этой проблемы, связанный с необходимостью гармонизации внутреннего законодательства РФ с международным законодательством и законодательством экономическиразвитых стран. Декларация ООН от 9 июня 2001 г. о городах и других населенных пунктах в новом тысячелетии требует от правительств всех стран осуществлять комплексное территориальное планирование и уде-
лять сбалансированное внимание условиям жизни сельских и городских районов.
Исследование показало, что сельскую местность на современном этапе развития производительных сил и общественных отношений следует рассматривать как сложную природно-хозяйственную территориальную систему, развитие которой определяется главным образом степенью зрелости внутрисистемных интеграционных связей экономической, социальной, экологической и институциональной средами [12].
Следовательно, для нее, как любой другой территориальной системы, характерно проявление следующих специфических качеств:
- целостность (единство целей, функций и структуры);
- автономность (стремление к большей упорядоченности);
- относительная устойчивость (сохранение и развитие внутренней структуры);
- двухмерность управления (выделение общих районных приоритетов, дифференциация экономических нормативов центра и экономиче-
Исследование показало, что сельские территории современной России переживают системный социально-экономический кризис, который обусловлен ходом современных рыночных преобразований, игнорирующих исторические корни. При этом к уже существующим проблемам на селе добавились и новые:
ских интересов хозяйствующих субъектов, местных инициатив населения).
Как отмечается в работе Н. В. Чепурных, А. Л. Новоселова [12], термин «сельский» имеет территориальный акцент вне зависимости от способов землепользования, степени экономического развития и преобладания какого-либо экономического сектора. Это обстоятельство затрудняет сбор статистических данных, поскольку сельская местность не обязательно совпадает с административными границами или зоной влияния определенного экономического сектора. Однако на практике она разделена административными границами субъектов Федерации, муниципальных образований, сельских администраций. Особенность сельской территории определяется тем, что она является источником множества благ: продовольствия и сельскохозяйственного сырья, кладовой природных ресурсов, местом проживания, рекреационным объектом, местом ассимиляции отходов [12]. При этом ее народнохозяйственные функции многообразны и заключаются, по меньшей мере, в следующем (табл. 1):
- в государственной политике занижена роль и значимость села и сельскохозяйственного производства;
- свертывается роль сельского сообщества в воспитания трудовых навыков и этических норм поведения;
- система подготовки кадров для развития сельских территорий сходит на нет;
Таблица 1
Функции сельских территорий
Функция Характеристика
производственная удовлетворение потребностей общества в продовольствии и сырье для видов экономической деятельности
социально-демографическая воспроизводство сельского населения; обеспечение сельского хозяйства и других отраслей экономики трудовыми ресурсами
культурно-этническая хранительница самобытных национальных языков и культуры, народных традиций, обычаев, обрядов, фольклора, опыта ведения хозяйства и освоения природных ресурсов, охрана памятников природы, истории и культуры, расположенных в сельской местности
экологическая поддержание экологического равновесия в агробиоценозах, содержание заповедников, заказников, национальных парков, аккумулятор загрязнений, ландшафтно- и средообразование и т. д.
рекреационная создание условий для восстановления здоровья и отдыха городского и сельского населения
пространственно- коммуникационная предоставление пространственного базиса для размещения производств и обслуживания инженерных коммуникаций (дорог, линий электропередачи, связи, водопроводов, нефте- и газопроводов)
политическая опора стабильности в обществе, так как сельское население является наиболее однородной, консервативной и толерантной частью общества
функция социального контроля над территорией в геополитическом смысле сельская местность охватывает большую часть территории любого государства, в том числе наиболее развитых. От уровня экономического освоения, плотности населения и обустройства сельской местности в значительной степени зависит безопасность, целостность и территориальное единство государства и его потенциальные возможности противостоять территориальным посягательствам извне
- коррупция сельских администраций существенно снижает эффективность управления сельскими административно-территориальными образованиями;
- возникло большое количество почти неразрешимых проблем на уровне конкретного землепользования: именно здесь сплетаются в единый узел политические, экономические, социальные, экологические, культурные, нравственные, религиозно-этнические и другие проблемы, которые без заинтересованного участия самих землепользователей и местных жителей невозможно решить;
- снижение качества жизни сельского населения (благоустройство территории, инфраструктура, состояние сферы услуг образования, здравоохранения, культуры и спорта);
- реальна по опасности потеря традиционной сельской культуры и утраты ее ценностей и т. д.
Хотя в настоящее время в российском обществе растет осознание необходимости целенаправленного и устойчивого развития сельской местности. Об этом свидетельствуют меры институционального характера: принят Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства», разработана Концепция устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 г., реализована Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг. [1; 4; 8] Однако необходимо отметить, что многие из проблем устойчивого развития сельских территорий достаточно четко определены, но стратегии их решений до сих пор не разработаны. Как правило, делаются попытки справиться с проблемами сельской местности с помощью разрозненных, не связанных друг с другом мероприятий, без должной координации и согласования программ и проектов. Это происходит из-за нехватки опыта, а зачастую и способности видения специфики развития сельской местности. При разработке стратегии устойчивого развития необходимо уделять внимание диверсификации экономической деятельности, а также мероприятиям по усилению региональной конкурентоспособности. Форсированная интенсификация сельскохозяйственного производства, являющаяся классическим путем решения проблем сельской местности, требует существенного обновления. Для этого необходим такой подход, который объединял бы решение всех основных проблем сельских территорий в рамках единой концепции ее устойчивого развития.
Отраслевой подход в решении проблем сельской местности должен быть дополнен проектами, охватывающими основные проблемы сельской местности, т. е. не только сельское (несмотря на его значимость для достижения устойчивого развития сельских территорий), но и лесное, водное хозяйства и другие отрасли и виды деятельности, без развития которых устойчивое развитие неосуществимо. В процессе принятия решений по вопросам сельского развития установилась высокая концентрация финансовой компетенции, переданной на места государственными органами без наделения этих полномочий денежными средствами, негативно влияющая на развитие территорий. Налоговая политика лишает сельские территории собственной финансовой базы. Низок уровень горизонтального взаимодействия между местными органами сельских районов и отдельными муниципальными образованиями. В настоящее время набирает силу процесс отторжения земель под различного рода объекты, не связанные с сельским населением: жилье и дачи для горожан, промышленные, складские и торговые предприятия. При этом зачастую игнорируются интересы сельского населения и вопросы модернизации социальной и инженерной инфраструктуры, которые ложатся дополнительным бременем на сельские поселения. Отсутствие согласования в развитии городов и сельской местности приводит к потере управления развитием и уничтожению важных культурных и природных ландшафтов.
В ходе проведенного исследования было выявлено, что социально-экономическая ситуация на сельских территориях в целом остается сложной: имеет место несбалансированность межотраслевой структуры, неразвитость социальной сферы села, нехватка квалифицированных кадров при росте безработицы, отмечается крайне низкий уровень технологического развития и нечувствительность к инновациям сельскохозяйственной отрасли. Во многом это обусловлено незавершенностью институциональных преобразований на селе, недостаточным уровнем разработки теоретико-методологических аспектов устойчивого многофункционального развития сельских территорий [6]. При этом за политику устойчивого развития сельских территорий в большей мере отвечает только Министерство сельского хозяйства России. Такой подход к развитию сельских территорий неэффективен при решении их многогранных проблем, поскольку не позволяет в полной мере раскрыть потенциал их развития, что приводит к снижению уровня устойчивости развития
сельских территорий. Кроме того, несмотря на то, что измерению результативности и концепции результативного управления, как, впрочем, и оцениванию политик посвящен обширный массив литературы, однако до сих пор отсутствуют методики, позволяющие оценить результативность государственной политики в сфере устойчивого развития сельских территорий.
Исследование показало, что оценить результативность государственной политики в сфере устойчивого развития сельских территорий не так просто [7]. С одной стороны, здесь можно применять методики и техники измерения результативности, в частности модель результативного управления. Например, в работе В. Маршакова предлагается обобщение по этой проблематике ряда процедурных принципов, которые должны лежать в основе оценки результативности государственной политики:
1. определение результативности (эффективности) в референтных понятиях (непосредственные результаты, конечные результаты - социальные эффекты, прочие эффекты и влияния);
2. постановка измеряемого уровня желательных достижений (цели результативности, стандарты услуг);
3. определение степени, в которой результаты можно считать достигнутыми с использованием индикаторов эффективности (измерение результативности, мониторинг результативности);
4. предоставление отчетности по достигнутым результатам в свете использованных ресурсов (доклады о результативности, доклады о социальной эффективности, отчетность «ценность за деньги»);
5. решения, релевантные распределению ресурсов (например, бюджетных средств), базируются на полученной в результате измерения результативности информации (бюджетирование, ориентированное на эффективность, бюджетирование, ориентированное на результат) [5].
Необходимо отметить, что в Концепции устойчивого развития сельских территорий на период до 2020 г. определено, что государственная стратегия устойчивого развития сельских территорий будет основываться на следующих принципах:
- развитие села как единого социальноэкономического, территориального, природного и культурно-исторического комплекса, выполняющего производственные, социально-демографические, культурные, природоохранные и рекреационные функции;
- максимальное сдерживание сокращения численности сельского населения и обеспечение
постепенного перехода к положительному приросту, основанному преимущественно на собственном населении;
- развитие всех форм собственности на землю и всех форм хозяйствования;
- преодоление обособленности села на основе расширения и углубления его связей с городом, интегрирование села в единую общеэкономическую систему путем агропромышленной интеграции и кооперации, развития дорожно-транспортных коммуникаций, телефонной и других форм связи, создания единых систем общественного обслуживания населения, постепенной агломерации города и села в динамично развивающееся единство;
- взаимодействие программ по социальноэкономическому развитию субъектов РФ с мероприятиями агропродовольственной политики государства на ближайшую перспективу, в том числе структурной перестройкой сельскохозяйственного производства (основной сферой занятости сельского населения);
- развитие партнерства между государством, органами местного самоуправления, сельским населением и бизнесом;
- повышение эффективности использования природных, материальных и человеческих ресурсов сельской местности в увязке с институциональными преобразованиями и усилением мотивационных механизмов развития;
- экономическая и территориальная доступность социальных услуг всех групп сельского населения;
- доступность медицинской помощи и социальной защиты для всех групп сельского населения;
- сочетание мер государственной поддержки с мобилизацией финансовых и административных ресурсов, которыми располагают органы местного самоуправления;
- выравнивание межрегиональных уровней экономического и социально-культурного развития сельских территорий;
- демократизация жизни сельских сообществ, повышение участия населения в принятии решений, связанных с развитием производства, планировкой и застройкой поселений, другими аспектами жизни сельского социума, развитием местного самоуправления, деятельности общественных и хозяйствующих организаций (потребительской, промысловой, кредитной кооперации и др.);
- экологически щадящий подход и бережное отношение к невосполняемым природным ресурсам при разработке и реализации механизмов жизнеобеспечения сельских жителей [4].
Реализация данных принципов в целом может послужить критериями для оценки результативности государственной политики в области устойчивого развития сельских территорий.
Литература
1. Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 20082012 гг. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
2. Концепция действий на рынке труда на 20082010 годы: утв. Распоряжением Правительства РФ от 15.08.2008 г. № 1193-р. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
3. Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года: утв. Указом Президента РФ от 9.10.2007 г. № 1351. Доступ из справ. -правовой системы «Консультант Плюс».
4. Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года: утв. Распоряжением Правительства РФ 13.11.2010 г. № 2136-р. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
5. Маршаков В. Оценивание политик и измерение результативности: мировой опыт и российские перспективы оценивания эффективности государственного управления. URL: http:// iopp.ru
6. Меньщикова В. И. Эффективные инструменты управления экономикой России и ее регионов в условиях перехода к устойчивому развитию // Проблемы обеспечения устойчивости развития региональных социально-экономических систем: мат-лы Всерос. науч.-практ. конф. Тамбов, 2008.
7. Меньщикова В. И., Пахомов М. А. К вопросу об оценке результативности государственной политики в сфере устойчивого развития сельских территорий //
Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2012. № 9.
8. О развитии сельского хозяйства: Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
9. Проект Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации на период до 2020 г. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
10. Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2030 г. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
11. Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 г. Доступ из справ.-пра-вовой системы «Консультант Плюс».
12. Чепурных Н. В., Новоселов А. Л., Мерзлов А. В. Региональное развитие. Сельская местность. М., 2006.
* * *
PROBLEMS OF THE STATE POLICY PRODUCTIVITY MEASUREMENT IN THE SPHERE OF THE SUSTAINABLE DEVELOPMENT OF RURAL TERRITORIES
V. I. Menshchikova, M. A. Pakhomov,
Ye. S. Pakhomova
In article on the basis of research of specific qualities, functions, and also features of development of rural territories key problems of measurement of productivity of a state policy in the sphere of their sustainable development are revealed.
Key words: state policy, sustainable development, rural territories, productivity of state policy.
