CC BY
34
ПРОБЛЕМЫ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ЛЕСНОМ ХОЗЯЙСТВЕ
Т.В. ПИМЕНОВА, асп. каф. экономики и организации л/х и л/п МГУЛ
Инвестиционная деятельность в области лесного хозяйства на сегодняшний день не отвечает требованиям времени. Сейчас она ведется спорадично и недостаточно: не инвестируется строительство важных лесохозяй-ственных и противопожарных объектов из федерального бюджета; капитальные вложения в лесном хозяйстве за счет всех источников финансирования составляют лишь 3 % от общих расходов на ведение лесного хозяйства.
В целом механизм вложения инвестиций в отрасль должен соответствовать главной стратегической цели в сфере управления лесным фондом - повышению эффективности использования лесных ресурсов.
Проблемы инвестиционной деятельности в лесном хозяйстве связаны с длительным сроком воспроизводства лесных ресурсов, низким уровнем фактической заготовки и переработки древесины, ограниченной транспортной доступностью лесных ресурсов в ряде регионов, малыми размерами капитальных вложений в отрасль из федерального бюджета, нехваткой основных фондов и т.д. За последнее десятилетие наблюдался значительный износ основных фондов, который к 2004 г. составил 85 %.
В соответствии с Лесным кодексом РФ до 2004 г. включительно финансирование расходов на воспроизводство лесов осуществлялось за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Капитальные вложения в охрану и защиту лесов, расходы на капитальный ремонт зданий и сооружений, выполнение работ по строительству лесохозяйственных дорог и другие работы производились за счет средств федерального бюджета.
В 2005 г. расходы на ведение лесного хозяйства, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов финансировались из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с их полномочиями. В соответствии со ст. 47 Лесного кодекса РФ к полномочиям субъектов, осуществляемым
органами их государственной власти за счет субвенций из федерального бюджета, относятся, в частности, разрешение проведения в лесном фонде строительных работ, обеспечение воспроизводства лесов, защиты их от вредителей и болезней, проведение противопожарного обустройства и других мероприятий в лесах, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций.
До 2005 г. действовал следующий порядок формирования перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд.
Минэкономразвития России в соответствии с п. 16 Положения о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета (постановление Правительства РФ от 11.10. 2001 г. № 714) ежегодно направляет МПР России показатели адресной инвестиционной программы, включая Перечень строек и объектов производственного назначения для федеральных государственных нужд.
В соответствии с утвержденным на очередной год федеральным бюджетом главный распорядитель бюджетных средств представляет в Минэкономразвития России и Минфин России в установленный срок документы, подтверждающие наличие на конкретную дату утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации по всем стройкам и объектам, включенным в указанный Перечень на очередной год.
Руководствуясь бюджетным законодательством и постановлением Правительства Российской Федерации от 11.10.2001 № 714, главные распорядители вправе в пределах своей компетенции производить перераспределение объемов государственных капитальных вложений по стройкам и объектам, включенным в Перечень, с внесением (в случае необходимости) в установленном порядке соответствующих изменений в федеральный бюджет на очередной год, в утвержденный Правительством РФ Перечень и сводную бюджетную роспись.
В 2004 г. для внесения соответствующих изменений в Перечень главные распорядители представляли в Минэкономразвития России свои предложения с необходимыми обоснованиями, а также отчет о выполненных работах и финансировании на указанных объектах для проведения соответствующей экспертизы.
Уточнения по срокам и показателям ввода в действие мощностей, вносимые в Перечень, главные распорядители по согласованию с Минэкономразвития России подготавливали и направляли в Минфин России и Госкомстат России, а также в Минэкономразвития России.
На финансирование государственных капитальных вложений в рамках реализации подпрограммы «Леса» ФЦП «Экология и природные ресурсы России» на период с 2002 по 2010 гг. было предусмотрено 1760 млн р. - по 40 % из федерального бюджета и внебюджетных источников и 20 % - из бюджетов субъектов РФ. Следует отметить, что указанная в подпрограмме сумма вложений не обеспечивала даже простого воспроизводства основных фондов.
При программном показателе госинвестиций на 2003 г. в размере 206,5 млн р. фактическое финансирование составило 70 млн р. Эти средства были направлены в основном на приобретение лесохозяйствен-ной и лесопожарной техники, транспортных средств, средств связи, а также на завершение капитального строительства.
Расчеты показывают, что на начало 2004 г общий износ техники в лесном хозяйстве составил 85,4 %. Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) считает, что лесному хозяйству потребуется не менее 4 млрд р. в 2005 г. и нескольких последующих годах на восстановление парка изношенной техники и оборудования. Фактически же из федерального
бюджета выделяется на эти цели 139,5 млн р. в 2004 г. и такая же сумма в 2005 г.
В соответствии с Перечнем строек и объектов для государственных федеральных нужд на 2004 г., финансируемых за счет государственных капитальных вложений, предусмотренных на реализацию федеральной адресной инвестиционной программы на 2004 г. (программная часть, подпрограмма «Леса» ФЦП «Экология и природные ресурсы России»), на лесное хозяйство выделено 161,5 млн р., из них на строительство объектов производственного назначения 22 млн р., или 13,6 % от всей суммы капитальных вложений.
С 1.01.2005 г. прекратилось финансирование строек и объектов в лесном хозяйстве за счет государственных капитальных вложений, предусмотренных на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программой, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13.01.2004 г. № 37-р.
В соответствии с проектом Перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд на 2005 г. (субъект бюджетного планирования - Рослесхоз, непрограммная часть в разделе «Водное хозяйство и охрана окружающей среды») предусмотрено выделить 171,6 млн р., в том числе на строительство объектов производственного назначения 32,1 млн р., что составляет 18,7 % общей суммы вложений. Таким образом, доля инвестиций в строительство в 2005 г. от общей суммы инвестиций возрастет на 5,1 %.
В целом объемы капитальных вложений, выделяемые на строительство и реконструкцию объектов лесного хозяйства, слишком ограничены. Структура строек и объектов, объемов капитальных вложений по России согласно указанным Перечням на 2004 и 2005 гг. представлена в таблице.
Таблица
Объекты 2004 г. 2005 г.
Количество Объем, млн р. Количество Объем, млн р.
Пожарно-химические станции (ПХС) 11 9,8 (44,6 %) 8 16,9 (52,6 %)
Пожарно-наблюдательные вышки (ПНВ) 2 1,0 (4,5 %) - -
Конторские помещения лесхозов и лесничеств 8 6,4 (29,2 %) 1 2,1 (6,5 %)
Лесные кордоны 5 2,6 (11,8 %) 1 1,5 (4,7 %)
Объекты авиалесоохраны 1 1.0 (4,5 %) - -
Другие 2 1,2 (5,4 %) 2 11,6 (36,2 %)
Всего 29 22,0 12 32,1
Как видно из таблицы, в 2005 г. по сравнению с предыдущим годом количество строек и объектов уменьшилось более, чем вдвое. При этом строительство кордонов уменьшилось с пяти до одного, конторских помещений - с восьми до одного, а строительство пожар-но-наблюдательных вышек и объектов авиале-соохраны проектом не предусматривалось.
В структуре капитальных вложений преобладают средства на противопожарные цели. Весьма ограниченные суммы выделяются на строительство контор, лесных кордонов. На другие объекты в сфере воспроизводства лесных ресурсов средства из федерального бюджета практически не выделяются.
По сравнению с 2004 г. в 2005 г. больше вкладывалось в строительство ПХС, но в 3 раза меньше выделено средств на строительство конторских помещений. Ограниченные суммы капитальных вложений и соответственно объемы строительства убедительно характеризуют состояние дел, что отражается на развитии отрасли.
На капитальное строительство направляются средства также из внебюджетных источников, которые по-прежнему остаются основным источником финансирования этих работ. По итогам 2003 г. капитальные вложения за счет внебюджетных средств составили 505 млн р., хотя это всего 3 % от фактического общего объема внебюджетных источников. Кроме того, использованы на эти цели и средства субъектов РФ.
По информации Рослесхоза, только на завершение в 2005 г. строительства, монтажа и ввода в эксплуатацию переходящих объектов лесного хозяйства из федерального бюджета необходимо было выделить лимит в размере 173,9 млн р., в том числе: 50,5 - на завершение строительства 8 ПХС, 2 лесных кордонов, 6 конторских помещений, 1 поч-венно-химической радиологической лаборатории, реконструкцию пожарного водоема.
Всего капитальных вложений в лесное хозяйство на 2006 и 2007 гг. в соответствии с прогнозом социально-экономического развития требуется соответственно 4387,9 и 5177,7 млн р.
Как видно, в лесном хозяйстве целесообразно активизировать инвестиционную деятельность. Для этого необходимо стаби-
лизировать полномочия федерального и региональных органов государственной власти в области лесного хозяйства, упорядочить механизм финансирования. Важно также полнее учитывать потребности каждого региона в долгосрочном вложении средств.
Как сообщил Министр природных ресурсов РФ Ю.П. Трутнев на II Российско-Финляндском лесном саммите в Хельсинки в октябре 2004 г., около 70 % готового к переработке леса на территории России сгнивает на корню по причине отсутствия транспортной инфраструктуры. Практически все лесозаготовительные компании пользуются дорогами, построенными еще до 1991 г.
Проблемы больше связаны с Сибирью и Дальним Востоком, где по причине бездорожья не вовлекаются в эксплуатацию крупные массивы спелой и перестойной древесины, в том числе ценных пород. Здесь проблемы усложняются отдаленностью от Центра, рядом нерешенных социальных вопросов.
Отказ от строительства лесовозных дорог может привести к снижению заинтересованности в длительной эксплуатации участков лесного фонда, к снижению инвестиционной привлекательности лесопромышленного комплекса, а также повышению экологической и пожарной опасности в спелых и перестойных лесах.
Что касается лесного хозяйства, то в настоящее время лесхозам не выделяются капитальные вложения из федерального бюджета на строительство дорог. Лесохозяйственные дороги и дороги противопожарного назначения на территории лесхозов строятся и реконструируются в основном за счет внебюджетных источников. Целесообразно было бы, начиная с 2006 г., на эти цели предусмотреть инвестиции из бюджета и других источников в рамках соответствующей программы.
Для повышения эффективности ведения лесного хозяйства и уровня использования расчетной лесосеки Рослесхоз планирует строительство лесных дорог, которые будут обеспечивать доступ лесозаготовителей к лесным ресурсам, а также использоваться в противопожарных, лесо-хозяйственных и социальных целях. В результате увеличатся транспортные потоки, грузооборот. Будут осваиваться новые территории.
Как сообщил в ноябре 2004 г. на выставке-ярмарке «Российский лес» руководитель Рослесхоза В.П. Рощупкин, Федеральное агентство лесного хозяйства России выходит с предложениями о включении строительства лесовозных дорог в Федеральную адресную инвестиционную программу.
В соответствии с «Основными направлениями развития лесной промышленности», утвержденными распоряжением Правительства РФ от 01.11.2002 г. №2 1540-р, определены цели и задачи развития этой отрасли экономики. Так, для удовлетворения потребности в деловой древесине (по оценкам экспертов, спрос в 2015 г. только на внутреннее потребление составит 253 млн м3), предусмотрено строительство лесовозных дорог круглогодичного действия.
Ежегодное строительство 3 тыс. км лесовозных дорог позволит увеличить отпуск древесины на корню на 30-45 млн м3 в год. Предварительные расчеты Рослесхоза с учетом СНИП показывают, что для этого потребуется 18 млрд р.
При этом увеличится средняя ставка платы за древесину на корню до 173,1, р./м3 в
2006 г. и до 250 р./м3 в 2007 г.
По расчетам, ежегодные поступления средств (при условии их выделения с 2006 г. из бюджета на финансирование дорожного строительства, на планируемое строительство лесовозных дорог) обеспечат рост поступления платежей в бюджетную систему за древесину, отпускаемую на корню, до 26,5 млрд р. в 2006 г., 49,5 - в 2007-м и 74,3 млрд р. в 2010 гг.
Согласно докладу Рослесхоза «О результатах и основных направлениях деятельности в 2002-2007 гг» протяженность лесовозных дорог в 2002-2004 гг была 403,1 тыс. км. В
2007 г. планируется довести ее до 406,1 тыс. км. В документе отмечается, что при увеличении на 3 тыс. км протяженности лесовозных дорог вырастет использование расчетной лесосеки. Основной эффект от привлечения бюджетных средств на возобновление строительства лесовозных дорог ожидается с 2007 г.
Строительство лесовозных дорог, планируемое к осуществлению в рамках реализации цели по повышению эффективности использования лесных ресурсов, позволит: по-
высить заинтересованность лесной промышленности в длительной эксплуатации участков лесного фонда, обеспечить потребность лесоперерабатывающих предприятий в сырье; увеличить плату за древесину, отпускаемую на корню, которая в настоящее время в 20 и более раз ниже, чем в США или Финляндии.
Строительство дорог повысит инвестиционную привлекательность отрасли, улучшит условия для экономического роста в регионах.
В целях повышения эффективности использования лесных ресурсов предусматривалось, в частности, разработать и с 1 января 2006 г. ввести в действие отраслевые бюджетно-це-левые программы «Развитие инфраструктуры лесного фонда (2006-2008 гг.)», «Формирование материально-технической базы лесного хозяйства (2006-2008 гг.)». Рослесхоз планирует ежегодно готовить бюджетную заявку на ассигнования из федерального бюджета, в инвестиционном разделе которой указывать перечень строек и объектов производственного назначения с указанием необходимой суммы средств федерального бюджета по каждому объекту в пределах подразделов: воспроизводство лесов; охрана леса; расширение и улучшение инфраструктуры лесного фонда; лесохозяйственные объекты. В программах следовало бы четко определить возможности капитальных вложений из бюджетов субъектов РФ, внебюджетных и других средств.
Ключевым показателем первой из названных программ является протяженность лесовозных дорог.
Возможен альтернативный вариант строительства лесовозных дорог - лесозаготовителями, для чего потребуется внести изменения в федеральное законодательство. Этот вариант строительства и обеспечения содержания лесовозных дорог требует заключения соответствующих договорных отношений с арендаторами участков лесного фонда.
Можно предусмотреть большую концентрацию средств на строительство лесовозных дорог на участках лесного фонда, арендуемых лесопользователями, представляющими вертикально интегрированные структуры, которые имеют возможности для глубокой переработки древесины. Такое решение предотвращало бы риск углубления
сырьевой ориентации лесного сектора экономики страны на внешнем рынке.
При этом одним из реальных решений можно считать предоставление льгот: участки передаются в долгосрочную аренду с установлением отсрочки по плате за древесину на корню либо с установлением льготного размера платы (включение затрат на строительство дорог в стоимость платы за древесину на корню обеспечило бы возврат денег в бюджет).
Здесь есть свои преимущества. Недостатки заключаются в отсутствии (либо отсрочке по времени) в период дорожного строительства поступлений в бюджет, издержках действующего законодательства; отсутствии отлаженного механизма взаимодействия лесозаготовительных, дорожно-строительных, инвестиционно-кредитных и государственных учреждений.
Для реализации мероприятий по улучшению инфраструктуры участков лесного фонда в 2004 г. были определены региональные приоритеты развития, выделены субъекты Российской Федерации, в которых сосредоточена большая часть лесосечного фонда России: Республика Коми, Архангельская, Вологодская, Кировская, Иркутская, Читинская, Амурская области, Красноярский и Хабаровские края. В эти регионы признано целесообразным направлять основные инвестиционные потоки.
Для этих и других лесных субъектов РФ в рамках федеральной политики можно определить приоритеты и перспективные направления развития лесного сектора экономики и вложения инвестиций.
В целом ежегодное вложение 18 млрд р. на строительство лесовозных дорог позволит повысить инвестиционную привлекательность лесопромышленного комплекса, повысить в связи с лучшей доступностью возможность ликвидации экологической и пожарной опасности в спелых и перестойных лесах, а также лучше обеспечивать потребность лесоперерабатывающих предприятий в сырье. По мнению руководства Рослесхоза, финансировать указанную сумму должны: частный бизнес, субъекты РФ, региональные дорожные фонды, финансовые структуры. А государ-
ство может оказывать поддержку таким проектам, субсидируя, например, процентную ставку для займов на строительство лесовозных дорог.
Положительным моментом было бы с 2006 г. формировать показатели по капитальным вложениям в лесное хозяйство в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы на очередной год с учетом обобщенных Федеральным агентством лесного хозяйства предложений регионов.
При этом следует существенно повысить объем вложений из федерального бюджета на капитальное строительство, включая суммы на строительство объектов и на проект-но-изыскательские работы, инновационные проекты с учетом того, что указанные выше потребности будут формироваться в соответствии с положениями нового Лесного кодекса о деятельности хозяйствующих субъектов на территории лесного фонда.
В части заявленных потребностей с мест следует рекомендовать представление информации о потребностях в строительстве объектов с учетом установленных приоритетов и планируемых сроков введения в действие с ранжированием по важности. Важно также предусмотреть лимиты на капитальное строительство объектов социального назначения.
Стратегия лесопользования в России должна строиться на принципе обеспечения роста объемов лесопользования путем вовлечения в эксплуатацию новых, еще не освоенных лесных территорий, обеспечивающих рентабельную промышленную заготовку лесных ресурсов, а также путем повышения интенсивности лесопользования в освоенных лесах. Для решения таких задач предусматривается проведение мероприятий по улучшению инфраструктуры участков лесного фонда.
В связи с этими обозначенными в общих чертах проблемами представляется целесообразным в самое ближайшее время в лесном хозяйстве решить вопрос о финансировании строительства дорог на территории лесного фонда.
Наличие дорог улучшает возможности комплексного использования лесных ресурсов. Развитием и совершенствованием ин-
фраструктуры будут создаваться условия для длительного лесопользования.
Кроме того, многие специалисты отрасли считают, что доступными инвестиционными механизмами могут стать передача участков лесного фонда в концессию и залог
права аренды, которые могли бы создать условия для привлечения инвестиций. Для этого следует в комплексе рассмотреть вопрос об активизации работ по введению в практику лесопользования концессионных отношений, прежде всего в восточной части страны.
