CC BY
95
РЕТРО
УДК 338.46
Скаржинский М. И.
ПРОБЛЕМЫ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ СФЕРЫ ОБРАЗОВАНИЯ
В статье изложены элементы экономической теории образования с позиции институционализации сферы образования.
Ключевые слова: экономическая теория образования, институционализация сферы образования.
Институционализация сферы образования означает, прежде всего, ее упорядочение на основе общепризнанных норм и правил. Процесс этот сложен и многосторонен. Но только таким образом могут быть решены актуальные задачи развития системы образования в условиях рыночной экономики. К числу этих задач относятся установление обоснованного соотношения прямого государственного управления и рыночных механизмов в сфере образования, преодоление широко распространившихся в этой сфере взяточничества и теневого бизнеса, обеспеченный доступ к образованию для различных слоев населения, распределение контрольно-административных и других функций и бюджетной ответственности между различными уровнями власти - федеральным, региональным и местного самоуправления. И все это должно быть ориентировано на сохранение и приумножение образовательного потенциала страны, социальную справедливость в сфере образования, использование образовательных ресурсов для устойчивого и эффективного социально-экономического развития. Рассмотрим подробнее наиболее важные направления в институционализации сферы образования.
Роль государства в сфере образования. Эта роль показана в большом количестве публикаций, в том числе и наших [1]. Достаточно полно выяснена социально-экономическая природа образования как общественного блага и как блага, обладающего особенно значимыми положительными экстерналиями. Бесспорна также необходимость государственного контроля за качеством образования, в частности и по той причине, что индивидуальные потребители образовательных услуг для контроля за их качеством не обладают нужными информацией и квалификацией. При наличии различных подходов к количественному измерению эффективности образования и его доли в производстве валового внутреннего продукта вне сомнений остается определяющая роль образования в обеспечении экономического роста и решении социальных проблем страны.
Но гораздо меньше разработаны механизмы государственного управления сферой образования
и в особенности - функции государства в ее институционализации. Инструментарий институционализации формируется на основе соответствующих статей Конституции РФ и Закона об образовании. В этом важное место принадлежит образовательным стандартам и государственным заказам на специалистов с профессиональным образованием.
Образовательный стандарт представляет собой норму, в которой педагогическое содержание тесно связано с социально-экономической характеристикой. С педагогической стороны определяется тот обязательный образовательный уровень, который гарантируется каждому гражданину страны. С этой стороны проблема состоит в рациональном распределении количества часов между учебными предметами в пределах общей суммы учебного времени, формировании образовательных программ, распространении наиболее продвинутых образовательных технологий, повышении квалификации учителей,, в частности, на базе центров интернет - образования [2].
Другая сторона - экономическая. Образовательным стандартом определяются масштабы бюджетного финансирования бесплатного для населения объема образовательных услуг. Как часть государственных расходов эти масштабы формируются в конкуренции с другими беспроцентными расходами государственного бюджета. Лоббистские силы, стоящие за ними, обладают очень большим влиянием. Никто и никогда не отрицает значения образования и необходимости его бюджетного обеспечения. Но лобби военно-промышленного комплекса добиваются роста военных расходов в нереформирован-ной армии, в которой сохраняется неполная укомплектованность личным составом частей и подразделений при объективной избыточности численности армии и недостаточности расходов на новейшее вооружение. Не менее трудно конкурировать с расходами на содержание многочисленной бюрократии, если бюрократия и армия составляют главную опору власти. Им несколько проигрывает лобби сельского хозяйства, но и здесь силы воздействия больше, чем у системы образования. Поэтому при-
64
© Скаржинский М. И., 2012
зывы к увеличению расходов на нужды образования всем полезны, но не могут быть удовлетворительно приняты при данном уровне валового внутреннего продукта, неподавляющей производство системе налогообложения и зависящей от этого общей суммы бюджетных расходов.
Если достигнута относительная стабильность образовательного стандарта в его педагогическом содержании, то возможные увеличения бюджетных расходов могут направляться на улучшение материально-технического обеспечения качества образования, обновление оборудования, оснащение школ компьютерами, повышение заработной платы учителей.
Таким образом, норма, определяющая необходимый уровень общего образования, взаимодействует с нормой бюджетного финансирования, гармонизируя институционально этот процесс.
Бюджетное финансирование высшего профессионального образования в перспективе переходит к системе государственных заказов на подготовку специалистов различного профиля. Такая система как институциональное решение способна, во-первых, более четко связать перспективные потребности в специалистах с планами приема студентов в вузы; во-вторых, снять с государственного бюджета нагрузку избыточных для него расходов, оставляя пространство для коммерческих форм высшего образования; в-третьих, создать условия конкуренции между вузами за получение государственного заказа и соответствующего бюджетного финансирования.
Чтобы эта конкуренция была честной, открытой и свободной от произвольных решений чиновников, требуются критерии оценки качества подготовки специалистов. Но и при их наличии остаются достаточно сложные проблемы. Главная из них - место и роль провинциальных высших учебных заведений. Разумеется, им вряд ли доступен уровень материально-технического и кадрового состояния столичных вузов. Но, с другой стороны, провинциальные вузы наряду с тем, что они ориентированы, в первую очередь, на нужды данного региона и делают все более доступным высшее образование для местного населения, являются научно-образовательными центрами регионов, поддерживают и развивают общий фон социально-экономического, научно-технического и культурного прогресса.
Таким образом, возникает необходимость в разработке норм и правил, определяющих распределение государственного заказа на подготовку специалистов с высшим образованием. Это институциональная по своему характеру проблема весьма сложна, но не может быть каким-то образом обойдена.
Есть и другая сторона государственного регулирования в сфере образования: государственные образовательные стандарты, типовые учебные планы и образовательные программы, практика аккреди-
тации и лицензирования учебных заведений - части институционального инструментария контроля и регулирования системы образования и качества образовательных услуг.
Институционализация против криминализации. Сфера образования вместе с медицинским обслуживанием и правоохранительной системой составляет три основных пространства для теневых доходов, взяточничества и присвоения специфической ренты. А «государственная система высшей школы представляет собой грандиозный теневой рынок, в операции которого, возможно, вовлечена весьма значительная часть вузовских работников России» [3, с. 144]. По оценкам Госкомстата ВВП России на 23-25 процентов состоит из «ненаблюдаемой» компоненты или теневого сектора. Сюда же входит теневой рынок образовательных услуг, оцениваемый приблизительно в один миллиард долларов [4, с. 6].
Механизмы этого рынка и его составных частей -рынков зачислений и экзаменов описаны И. Клямки-ным и Л. Тимофеевым [3, с. 143-162]. Ими же показана экономико-правовая природа происходящей здесь коррупции: «...бесплатное образование есть общественное благо, распоряжаться которым, как, впрочем, и любым другим общественным благом, призваны чиновники... Некоторой частью своих должностных возможностей чиновник может распорядиться в своих частных интересах - например, продать их на те-невом рынке. Преподаватель государственного вуза в данном случае как раз и выполняет функцию государственного чиновника, которому по статусу положено принимать решение о зачислении студента и который продает это решение на теневом рынке..., более или менее замаскировав под репетиторские занятия» [3, с. 147-148].
В продолжение этого рассуждения представляется возможным заметить следующее. Во-первых, теневые доходы в сфере образования по своей экономической природе представляют собой статусную ренту, которая возникает в результате приватизации и монополизации частными лицами государственных функций.
Во-вторых, по мере широкого распространения коррупционных отношений в сфере образования платежи потребителей услуг теневого бизнеса в этой сфере стали восприниматься как общепризнанные нормы. Тарифы по этим платежам приняли форму контрактов между поставщиками и потребителями специфических услуг. То, что ранее могло восприниматься как аномалия, как преступный против нормы сговор сторон, теперь обеими сторонами фактически признается самой нормой. Таким образом, коррупционные отношения стихийно и неформально институализируются. Возникает то, что может быть названо теневой институцитацией.
В-третьих. Из изложенного выше следует, что проблема состоит, главным образом, в вытеснении
норм негативного характера социально здоровыми и экономически эффективными нормами, в ограничении теневой институционализации, ее замещении институциональными механизмами, способными обеспечивать равный доступ к образованию для всех слоев населения и ставить преграду для коррупционных процессов в этой сфере.
В-четвертых, выделяются два основных уровня в решении проблем институционального оздоровления сферы образования. На уровне отдель--ного учебного заведения, как показывает опыт, особую роль играет органи-зация порядка приема и зачисления учащихся, внутривузовского контроля за учебным процессом. Установление эффективных норм, регулирующих со-став и деятельность приемных и экзаменационных комиссий, формирующих систему контроля и реагирования на случаи отклонения от следования этим нормам, способно значительно ограничить возможности коррупционного по-ведения. Однако такое может достигаться лишь при условии, если коррупци-онные процессы и теневая институционализация не распространились на са-мо руководство учебного заведения.
Другой уровень - институционализация, охватывающая все учебные заведения, сферу образования в целом. Здесь на первый план выходят меры институционального характера, призванные сокращать само пространство, в котором возникают коррупционные процессы и теневая институционали-за-ция. Институт единого государственного экзамена, начало распространению которого уже положено, устраняет пространство, существующее между выпускными экзаменами в школе и вступительными экзаменами в высшие учебные заведения - пространство, заполненное ныне теневым бизнесом репетиторства и прямого взяточничества. Образовательные ваучеры при всей неоднозначности в оценках последствий их применения содержат в себе потенциал для формирования конкурентной среды в системе общего образования. Однако, проблема значительно сложнее и глубже, чем те институцио--нальные изменения, которые несут с собой названные выше и подобные им новации. Противоречия в системе интересов. Экономические интересы в сфере образования дифференцируются и группируются на сторонах спроса и предложения образовательных услуг. На стороне спроса существуют про-тиворечия между спросом труда на специалистов определенного профиля и интересами отдельных индивидов в получении образования по той или иной специальности. В настоящее время, например, концентрация индивидуаль-ных интересов вокруг финансовых и других экономических специальностей вышла за пределы спроса рынка труда на эти специальности. Однако они ос-таются престижными, несмотря на сложности в последующем трудоустройстве.
Сами отдельные индивиды не могут предвидеть структуру спроса в пятилетней перспективе. Это предвидение возможно лишь в структуре обще-го прогнозирования социально-экономического развития страны, занятости и ее структуры. Процесс институционализации, способный разрешать эти противоречия, включает в себя информационную составляющую: информация о перспективном спросе на специалистов различного профиля, данные о наличии и готовящихся в учебных заведениях профессиях, став общим достояни-ем, будет служить ориентиром для людей, определяющих в выборе образо-вания свое будущее.
Важно и другое. Спад производства в годы экономических реформ привел к переориентации большого числа квалифицированных рабочих, ин-жене-ров, техников на другие виды деятельности и источники доходов. Те-перь все острее ощущается дефицит трудовых ресурсов на промышленных предприятиях. Стало насущной необходимостью повышение престижности рабочих и инженерно-технических специальностей. Их дефицит по законам рынка неизбежно приведет к относительному росту цены труда и конкурен-ции между фирмами в их стремлении к качественному кадровому обеспече-нию производства. А это означает общий рост экономических издержек с вытекающими последствиями.
Но вместе с тем в системе экономических интересов наряду с интере-сами государства и отдельных индивидов возрастает сила интересов отдель--ных фирм. Их удовлетворение в перспективе должно привести к поддержи-ваемой экономической политикой государства заинтересованности фирм в создании собственных систем обучения и подготовки специалистов для сво-его производства.
На стороне предложения находятся учебные заведения, предлагаю-щие свои образовательные услуги. Противостояние экономических интере-сов здесь проявляется в конкуренции за получение государственного заказа и за привлечение возможно большего контингента учащихся к получению образования на платной, коммерческой основе. При достаточной степени институционализации такое противостояние интересов ведет к общему повышению качества образования. Эта институционализация включает в себя нормы, стандарты, критерии оценки качества образовательных услуг, а также механизмы гласности, доступности соответствующей информации для населения, людей, осуществляющих свой выбор в сфере образования.
Противоречия экономических интересов в сфере образования возни-кают также при решении проблем равенства возможностей, доступности об-ра-зования для различных слоев населения. В основе этих проблем лежит, во-первых, фактическое неравенство в возможностях получения качественного образования для жителей крупных и малых горо-
дов, сельской местности и, во-вторых, недоступность платного образования для бедных и мало обеспеченных семей.
В связи с этим процесс институционализации сферы образования включает в себя уточнение статуса провинциальных учебных заведений (Институт «Открытое общество» и КГУ им. Н. А. Некрасова проводят в настоящее время интернет - конференцию «Значение и функции провинциального университета в социально-экономическом развитии региона», Фонд Форда, Независимый институт социальной политики финансово поддерживает исследования по проблемам доступности высшего образования), а также механизмы стимулирования всякого рода спонсорства, грантовой и стипендиаль--ной поддержки одаренных детей из мало обеспеченных семей в получении образования.
Институционализация и реинституционализация.
Институциональная недостаточность в сфере образования препятствует рациональному использованию ресурсов ее развития, что усиливает трудности, вызванные ограниченностью этих ресурсов. Такая взаимосвязь уже отмечалась: «Ре-сурсные ограничения усугубляются институциональными, ибо последние препятствуют эффективному распределению и использованию имеющихся, пусть ограниченных, материальных и профессиональных ресурсов, а также накоплению таких ресурсов за счет внутренних источников» [5, с. 45-46].
Формирование новых норм, образующих каркас в институциональной среде сферы образования, сопровождается трансформацией ранее сложившихся институтов, унаследованных от прежней системы социально-экономических отношений. Бесплатность высшего образования считалась одним из важнейших достижений и преимуществ этой прежней системы. Между тем, даже в самых богатых, экономически развитых странах оно платно. Бесплатность высшего образования наряду с другими социальными расходами означает сохранение чрезмерной бюджетной нагрузки на экономику - одно из главных препятствий экономического роста.
Институт общедоступного для всех слоев населения высшего образования должен быть сохранен в новых формах реализации. Это и есть реинституционализация. Гранты, спонсорские стипендии, банковские кредиты расширяют возможности обучения в высшей школе для нуждающихся в материальной поддержке студентов. Можно предвидеть рас-
ширение практики заключения контрактов обучающихся с корпорациями, фирмами, муниципалитетами, нуждающимися в специалистах с определенным уровнем и профи-лем профессионального образования.
Особенностью реинституционализации сферы образования являются постепенность и поэтапность этого процесса. Постепенное снижение уровня бюджетного финансирования последовательно компенсируется другими формами институционального обеспечения общедоступности высшего образования. И одновременно население адаптируется к новым условиям.
Подобная реинституционализация необходима при решении многих проблем развития и повышения эффективности в сфере образования. В России остается очень значительным административное регулирование этой сферы. «Российские университеты по-прежнему далеки от объединения в профессиональное сотрудничество, стандартные для развитых государств Запада», нет системы межуниверситетского обмена студентами и профессорами [5, с. 46]. Крайне редки попечительские советы и другие генерируемые не государством, а самим обществом органы взаимодействия с учебными заведениями. Но именно общественные организации обладают особым потенциалом в поддержке системы образования, в контроле за деятельностью учебных заведений и качеством предоставляемых ими образовательных услуг.
Таким образом, реинституционализация сферы образования находится в контексте с формированием в России гражданского общества, выступает как органическая часть этого процесса, имеющего решающее значение для перспективы социально-экономического развития страны.
Библиографический список
1. Скаржинский М. К формированию рынка образовательных услуг в России // Вестник КГУ им. Н. А. Некрасова. - 1995. - №1. - С. 30-33.
2. Зайцева А. Школа для учителей // Новая газета. -№ 11 (14.06.2002). -С. 15.
3. Клямкин И., Тимофеев Л. Теневая Россия. Экономико-социологическое исследование. - М., 2000.
4. Чжен Б. Зеленая улица. О некоторых технологиях поступления в престижный вуз // Новые известия. -31.05.2002. - С.6.
5. Полищук Л. Реформа экономического образования в России: потребности, ресурсы, мотивация // Вопросы экономики. - 2002. - № 7. - С. 44-53.
Skarzhinsky M. I.
PROBLEMS INSTITUTIONALIZATION OF EDUCATION
The article describes the elements of the economic theory of education from the perspective of institutionalized education. Keywords: economics of education, the institutionalization of education.
