CC BY
41
Г.А. Шмавонян*
ПРОБЛЕМЫ ИНСТИТУТА СОВЕТСКОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКЕ 20-х и 30-х годов XX в.**
Перед юридической наукой, формирующейся в условиях диктатуры пролетариата, стояла двуединая задача, связанная, с одной стороны, с радикальным отрицанием прежних представлений и учений о государстве и праве, а с другой - с построением марксистско-ленинской юридической науки о классовом государстве и праве, с выработкой теоретических основ новой государственной власти и ее учреждений. Именно с таких ключевых позиций и в таком различении и противопоставлении буржуазного и пролетарского рассматривались вопросы, связанные с институтом советского правительства. В содержательном плане научная проблематика организации и функционирования советского правительства, обсуждаемая в научной литературе в рассматриваемый период, группировалась вокруг следующих вопросов: место и роль правительства в новой системе власти, законодательные полномочия Совнаркома и юридический характер его актов.
Основные вопросы института правительства, которые активно обсуждались в юридической литературе 20-х и 30-х гг., касались выявления и определения места, роли и предназначения Совнаркома в советской системе власти. Логика их рассмотрения сводилась к выявлению и обоснованию совершенно новых принципов организации советской государственной власти, которые в итоге определяли особенности правового положения Совнаркома. Теоретической точкой отправления для представителей зарождающейся марксисткой юридической науки служила
* Старший научный сотрудник сектора теории конституционного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
** Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ №10-03-00031а «Конституционно-правовые позиции, идеи периода социализма». 142
Труды Института государства и права Российской академии наук № 3/2011
резкая и уничтожающая критика принципа разделения властей как фальшивой и прикрывающей классовую сущность буржуазного государства основы организации власти. Именно в таком аспекте выявлялось своеобразие правового положения Совнаркома.
По мнению П.И. Стучки, теория разделения властей как символ веры буржуазной демократии используется для «затушевывания классового характера всякого буржуазного государства, а между тем, эта теория сама является не чем иным, как теорией классовой борьбы»1. Исходя из таких классовых позиций, освещая историческую подоплеку выставления этой теории Локком и Монтескье, он делал вывод, что «государственная власть - за исключением лишь переходных эпох двое- или многовластия - всегда едина, нераздельна»2. Такое качество государственной власти обусловлено ее классовой сущностью: «Это означает классовый состав исполнителей этой власти как законодательной, так и исполнительной и судебной». Анализируя же современную «действительность буржуазной демократии», П.И. Стучка констатировал утерю всякого реального значения парламента и концентрацию всей власти в исполнительных учреждениях. С классовых позиций пролетариата он в корне отвергал теорию разделения властей, но вместе с тем не отрицал «технического деления труда» в советской конструкции власти. Однако в его подходе отсутствуют какие-либо объективные критерии для такого «распределения функций власти». Единственным критерием для него служит «внимательность и быстрота» (конечно, с точки зрения интересов пролетариата, оцененных представителями его авангарда) не только принятия, но и применения законов.
П.И. Стучка открыто признавал, что «с самого начала революции вся главная работа, не только исполнительная и административная, но и законодательная, сосредоточилась в Совнарко-ме»3. Видимо, такое «техническое деление труда» требовала ре-
1 Стучка П.И. Учение о государстве и Конституции РСФСР. М., 1923. С. 214.
2 Там же. С. 215.
3 Там же. С. 238.
волюционная целесообразность. Он не видел ничего зазорного в таком произвольном распределении труда, ибо Совнарком является всецело подконтрольным органом ВЦИК, который в любой момент может отменить любое решение правительства. Более того, П.И. Стучка рассматривал Совнарком как непосредственный орган ВЦИК, лишенный всякой самостоятельности в смысле разделения властей: «Каждый шаг в направлении обособления Наркоматов и Совнаркома, как органов исполнительной власти, от В.Ц.И.К., как органа законодательного, был бы шагом назад к буржуазному парламенту»4. «Было бы неправильно, - констатировал он, - назвать его (Совнарком. - Ш.Г.) в целом одною лишь исполнительною властью. Он был, является и ныне также законодательным органом»5.
Таким образом, суть его позиции в оценке места и роли Совнаркома в системе советской власти заключается в том, что Совнарком как один из верховных органов является вместе с другими верховными органами структурной частью единого учреждения («рабочего парламента»), организованного и функционирующего на началах иерархичности. Такое введение Совнаркома в схему советской власти без ущерба его авторитету П.И. Стучка расценивал как «развитие по направлению рабочего парламента»6. Для того чтобы не вносить искусственное противоречие между ВЦИК и Совнаркомом, он определял народные комиссариаты как «отделы ВЦИК», а Совнарком как коллегию «заведующих этими отделами»7. Отметим также, что П.И. Стуч-ка, обращая внимание на новую формулировку статуса Совнаркома в Союзном договоре как только исполнительного органа, не пытался как-то это объяснить, а лишь задавался вопросом: «Изменит ли это роль Совнаркома?»8.
Другой видный теоретик права Н.В. Крыленко считал, что пролетарское государство с точки зрения «чисто-выдержанного классового принципа государственной организации» должно
4 Стучка П. И. Указ. соч. С. 230.
5 Там же. С. 234.
6 Там же. С. 230.
7 Там же. С. 127, 229.
8 Там же. С. 234.
144
базироваться на «принципе полного слияния исполнительной власти и власти законодательной». Так как из существа пролетарской диктатуры следует, что вся власть сконцентрирована в руках одного класса, а именно пролетариата, то поэтому, «кроме технической, нет никакой принципиальной нужды в разделении этих властей»9. Основываясь на этих общетеоретических положениях при комментировании соответствующих статей Конституции 1918 г., он характеризовал Совнарком как исполнительный и законодательный орган, действующий под контролем ВЦИК, который занимает еще более высокую ступень как законодательный и исполнительный орган. Такая организация центральной власти хотя и является нелепой с точки зрения буржуазных теорий, по словам Крыленко, всецело целесообразна, понятна и уместна с точки зрения «наших воззрений на существо государственной власти»10.
По мнению Д. Магеровского, в советском пролетарском государстве нет необходимости считаться со всеми условиями компромиссов между классами по той простой причине, что «весь наш государственный аппарат руководится одним классом и должен быть в первую очередь деловым аппаратом»11. Такой деловой аппарат должен быть структурирован по принципу «объединения функций». Смысл же этого принципа он раскрывал следующим образом: «Во всех органах советской власти осуществляется этот принцип объединения функций, причем отдельные органы власти отличаются друг от друга как по количеству функций, так и по объему. Основными типичными функциями советского государственного аппарата являются: плановая, нормотворческая, административная, информационно-учетная, контрольная и юрисдикционная. Функции органов власти и их компетенция зависят от того положения, в каком находится тот или иной орган в системе всего государственного аппарата, т.е. от того, в каком месте этой системы расположен тот или иной орган, зависит и сила его актов, и зависимость их от
9 Крыленко Н. В. Беседы о праве и государстве. М., 1924. С. 118, 128129.
10 Там же. С. 118, 129-130.
11 Основы советского права / Под ред. Д. Магеровского. М., 1927. С. 22.
145
других органов власти»12. По этому принципу определялось место и роль Совнаркома в системе советской власти. Так, согласно Д. Магеровскому, Совнарком Союза ССР является органом, подконтрольным союзному ЦИК, «на который ложится основная работа в области союзного законодательства и союзного общего управления»13. Иными словами, как и все ученые того периода, он выделял два момента в статусной характеристике Совнаркома: иерархическую подчиненность вышестоящему органу и слитность законодательных и исполнительных функций в его деятельности.
Советское пролетарское государство, согласно другому выдающемуся представителю марксистской юридической науки Г.С. Гурвичу, с первых минут своего возникновения отражает единый классовый интерес и совершенно не заботится ни о каком противопоставлении разных властей друг другу для сдерживания и ограничения: «Разделения или обособления властей в буржуазном смысле у нас нет и не может быть. Но есть чисто техническое распределение обязанностей и кругов деятельности, преследующее практические цели и проведенное очень последовательно и очень стройно»14. Сопоставляя Совнарком с буржуазным кабинетом министров, Г.С. Гурвич замечал, что преимущественная функция обоих институтов - это правительственная, которая в Конституции 1918 г. вполне правильно называется «общим управлением республикой». Однако в отличие от кабинета министров, Совнарком, назначаемый и смещаемый ВЦИК, «заимствует от него часть его законодательных полномочий: «издает декреты» (ст. 34)»15.
Именно в законодательных полномочиях Совнаркома ученый усматривал резкое его отличие от исполнительной власти буржуазного государства. Характеризуя соотношение нормот-ворческих и управленческих функций в деятельности Совнаркома, он отмечал: «...В СНК, необходимо специализирующемся на управлении, законодательные функции не атрофируются, не
12 Основы советского права / Под ред. Д. Магеровского. С. 22.
13 Там же. С. 44.
14 Гурвич Г. С. Основы советской конституции. М.; Л., 1929. С. 103.
15 Там же. С. 104.
146
омертвевают именно потому, что нет разделения власти между ним и ВЦИК, а есть техническое распределение кругов деятельности с преобладанием для СНК административной работы над законодательной». Немаловажной особенностью статуса Совнаркома Г.С. Гурвич называл и то, что Совнарком, черпая свои полномочия от ВЦИК и будучи вполне ответственным перед ним, не имеет по отношению к нему никаких прав - в частности, не может распустить ВЦИК, как кабинет министров парламент16. Место, роль и предназначение Совнаркома в такой «стройной системе технического распределения обязанностей» он определял и характеризовал как «подсобный и вспомогательный орган ВЦИК», как его «передаточный механизм»17.
А. Малицкий в рамках защищаемой им концепции «советского правового государства» давал развернутое теоретическое обоснование сложившейся конструкции советской власти, и, в частности, места в ней Совнаркома. На основе критического анализа буржуазной концепции правового государства он делал вывод, что все ее компоненты и элементы: свобода личности, права человека, право вообще, правовое ограничение государства, разделение властей и т.д. - являются чистейшими фикциями. В соответствии с логикой А. Малицкого принцип разделения властей не является гарантией свободы, а имеет классовую подоплеку и соответствовал интересам буржуазии той эпохи, когда она стремилась захватить государственную власть18. Но когда буржуазия сосредоточила в своих руках всю государственную власть, то само учение о разделении властей трансформировалось в «учение о распределении функций» или в «технический метод делового управления», смысл которого в том, что «каждый орган аппарата государственной власти, осуществляя определенную функцию, этим самым имеет и определенную компетенцию».19 Диктатура пролетариата, согласно А. Малицкому, есть новый тип государства, в котором господ-
16 См.: Гурвич Г.С. Указ. соч. С. 104.
17 Там же. С. 105.
18См.: Малицкий А. Советское государственное право. Харьков, 1926. С. 117.
19 Там же. С. 123.
ствующим классом является пролетариат; в таком государстве состав органов власти в классовом отношении является однородным, следовательно, между ними не может быть никакой классовой борьбы. Исходя из этого он делал заключение, что советской системе власти свойственно разделение компетенций разных органов при объединении в них различных функций. Кстати, к законодательной, исполнительной и судебной функциям А. Малицкий добавлял еще и хозяйственную. Поясняя своеобразие советского разделения компетенции, он отмечал: «Мы говорим, что каждому органу присвоена своя компетенция, в интересах размежевания этой компетенции мы и установили, что одни органы имеют определенные задания, которые возложены только на них, и в эту компетенцию другие органы вмешиваться не могут. Таким образом, мы разделяем обязанности органов. Но при всем том, так как мы решительно отрицаем самый принцип разделения функций, мы говорим, что в центральных органах высшей государственной власти эти функции объединяются в од-ну»20. Далее, обосновывая сложившуюся конструкцию советской власти, А. Малицкий подчеркивал: «Необходимо создать такие органы власти, которые осуществляли бы функции и законодателя и исполнителя законов одновременно. Таким органом власти и является Совет в лице Центрального Исполнительного Комитета, в лице Съезда Советов, в лице Совета Народных Комиссаров, как органа, заимствующего свою власть от Центрального Исполнительного Комитета. Мы имеем в лице этих трех органов высшей центральной власти осуществление, объединение функций законодательства и исполнения закона, функций издания законодательных норм и функций их осуществления, претворения в жизнь»21.
Таким образом, Совнарком, как и все высшие органы власти, объединяет в себе основные функции государственной власти: «Совнарком, действуя, как орган власти центральной, издает законы и акты управления и издает распоряжения хозяйственного значения»22. «Разделение компетенции» примени-
20Малицкий А. Указ. соч. С. 125.
21 Там же. С. 105.
22 Там же. С. 125.
148
тельно к Совнаркому А. Малицкий трактовал в том смысле, что Совнарком является подотчетным ЦИК органом, от него он по-
23
лучает свои полномочия и от его имени их осуществляет . Иными словами, вместо разделения компетенции для «советского правового государства» он обосновывал иерархическую подчиненность Совнаркома вышестоящему органу и законодательно-исполнительный характер его полномочий. А это как раз ведет к смешению, а не к разделению компетенции высших органов власти, что А. Малицкий стремился доказать в своей концепции «советского правового государства».
В 20-е гг. большинство ученых при анализе места и роли Совнаркома в системе советской власти не принимали в расчет формулировку союзной Конституции, характеризовавшей Совнарком как исполнительный и распорядительный орган. Они, как правило, не вкладывали особых различий в понятия «верховный» и «высший» органы и рассматривали Совнарком как один из высших или верховных органов советского государства наряду со съездом Советов, ЦИК и его Президиумом. При таком подходе все высшие органы представлялись в качестве структурных частей единого учреждения, некоей «рабочей корпорации», которые соотносятся между собой на основе принципа иерархичности.
С этой точки зрения представляется оригинальным подход Э.Э. Понтовича, который стремился учитывать вышеназванную конституционную формулировку в своих теоретических построениях. Он, в частности, отталкиваясь от нормативного материала союзной Конституции, предлагал различить с формальной точки зрения три вида органов центральной власти: верховный, высший и исполнительно-распорядительный. При этом взаимоотношения этих органов строятся на принципе иерархичности. Такое деление он противопоставляет буржуазной системе центральных органов, которая с формальной стороны различает законодательные, административные и судебные органы. К верховным органам Э.Э. Понтович относил Съезд Советов и ЦИК, «которым Конституция вверяет всю власть непосредственно».
23 См.: Малицкий А. Указ. соч. С. 293, 316.
«Высшим, но не верховным» органом, по его мнению, является Президиум ЦИК, компетенция которого в Конституции точно не обозначена, а определяется постановлениями ЦИК и может быть суживаема или расширяема. Статус Совнаркома он определял следующим образом: «Совет Народных Комиссаров есть также орган ЦИКа, но орган, которому вверяются от него уже не высшие в конституционном смысле полномочия, но полномочия исполнительные и распорядительные»24. Несмотря на формальное различение трех видов органов, в содержательном плане все они, пояснял Э.Э. Понтович, наделены и осуществляют как административные, так и законодательные полномочия. В этой связи он подчеркивал, что «последовательно отрицая закон, как высшую форму власти, то, что юристы называют закон в формальном смысле слова, конституция приемлет, однако, понятие закона в смысле материальном»25.
Итак, хотя Э.Э. Понтович, выделяя три вида центральных органов, отходил от так называемой концепции работающей корпорации, но по существу оставался на позициях полного слияния, смешения законодательных и исполнительных функций власти. В его теоретической конструкции конституционная формулировка «исполнительный и распорядительный орган» характеризует лишь формальное место Совнаркома в иерархической системе власти, но в содержательном плане не проводит различия между законодательной и исполнительной функциями власти. Иными словами, материальное содержание деятельности Совнаркома как исполнительно-распорядительного органа в формальном смысле включает как управленческие, так и законодательные полномочия.
Таким образом, ученые-юристы 20-х и начала 30-х гг. стремились приспособить свои позиции в вопросах о роли Совнаркома в системе диктатуры пролетариата и к складывавшимся реалиям, и к доктринально-идеологическим положениям марксизма. Поэтому они критиковали принципы организации буржуазного государства, с классово-пролетарских позиций обосновы-
24 Понтович Э. Э. О правах органов Союза и союзных республик в области законодательства // Право и жизнь. 1927. № 5. С. 5.
25 Там же. С. 7.
150
вали такую систему «разделения труда», в которой сливаются законодательные и исполнительные функции. В результате в юридической литературе данного периода по вопросу о месте и роли правительства в системе советской власти сложился консолидированный (правда, с незначительными нюансами) подход, согласно которому Совнарком является подсобным органом, структурной частью Советов (в лице съездов и ЦИК), и под их бдительным контролем осуществляет законодательные и исполнительные функции власти.
Ситуация кардинально изменилась после объявленной победы социализма и принятия Конституции 1936 г., именуемой сталинской. Новые политико-идеологические установки требовали иного обоснования как самой концепции советского государства, так и места и роли советского правительства в системе высших органов государства. Победивший социализм вопреки прогнозам марксизма все еще нуждался в государстве. Отсюда и настоятельная необходимость как-то объяснить и согласовать потребность социалистической практики в государстве с несбывшимися марксистскими доктринальными прогнозами о его отмирании. Официальная наука взялась за теоретическое обоснование концепции социалистического государства как государства качественно нового типа и уровня. Основная же задача заключалась в том, чтобы согласовать сталинские положения о «верховенстве закона», «осуществлении законодательной власти исключительно Верховным Советом» с марксистской догмой об организационном и классовом единстве власти. Иными словами, требовалось обосновать новую концепцию разделения труда в социалистическом государстве. Выход из этого был найден в радикальной «руссоизации» марксистской концепции диктатуры пролетариата.
Официальная и «единственно верная позиция» как в целом
26
по «социалистическому правопониманию» , так и по интересующему нас здесь вопросу была выработана под руководством
26 Подробнее об известном Совещании по вопросам науки советского государства и права (16-19 июля 1938 г.) и о выработке официального правопонимания см.: Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1997. С. 283-310.
А.Я. Вышинского. В учебнике «Советское государственное право», вышедшем под его редакцией в 1938 г., обосновывалась принципиально новая концепция разграничения труда и, соответственно, новое место Совнаркома в системе власти.
Выявляя разрыв между теорией разделения властей и складывающейся буржуазной реальностью, А.Я. Вышинский писал: «В действительности же классовая диктатура буржуазии одинаково проводится во всех органах власти при гегемонии исполнительной власти. Нигде и никогда буржуазия не «разделяла» власти как равные и самодовлеющие силы государства. Никогда в действительности не было «равнодействующих властей», о которых говорит Монтескье. Все органы власти в буржуазном государстве представляют собою органы диктатуры буржуазии. Разграничение же их функций, выдаваемое за «разделение властей», фактически сведено к гегемонии исполнительной власти над законодательной, к ограничению прав парламентов»27. При анализе взаимодействия высших органов власти в разных буржуазных странах он всячески стремился подчеркнуть первенство исполнительной власти: «Новейшее развитие буржуазного государства показывает, как падает значение законодательных органов - парламентов и самого закона, как все более власть сосредоточивается в руках правительства с его огромным бюрократическим аппаратом и как все более это правительство становится безответственным»28. Далее, не замечая безудержной законотворческой практики Совнаркома, А.Я. Вышинский в буржуазном институте чрезвычайного законодательства усматривал фиктивность разделения властей: «Охраняя свою диктатуру и правопорядок, буржуазия при наличии демократических конституций, при наличии парламентов, в момент обострения классовой борьбы переходит к так называемому «чрезвычайному законодательству», на основании которого исполнительная власть
29
издает законы помимо парламента» . Из этих и других его аналогичных суждений видно, что в своей критике разделения вла-
27 Советское государственное право / Под общ. ред. А.Я. Вышинского. М., 1938. С. 296-297.
28 Там же. С. 347.
29 Там же. С. 299.
152
стей он расставлял акценты таким образом, чтобы буржуазной «порочной» системе организации государственной власти (где исполнительная власть имеет гегемонию, преимущественное положение) принципиально противопоставить социалистический способ разделения труда, который обеспечивает полное верховенство представительного и законодательного органа. Последний, согласно «официальной» науке, в социалистическом государстве воплощает «народную волю», «народный суверенитет».
Представляя преимущество советской социалистической организации власти, А.Я. Вышинский замечал: «Советский строй сверху донизу проникнут одним общим духом единства власти трудящихся». Вместе с тем это не только не исключает, но и предполагает разделение труда, тщательное разграничение функций при построении органов государства, что обусловлено, по его мнению, безраздельным господством социалистического хозяйства и, как следствие, необычайным усложнением функций государственного аппарата и умножением отраслей государственного управления. Существо такого разграничения заключается в различении органов государственной власти, с одной, и органов государственного управления, с другой стороны. При этом органы власти получают свои полномочия от народа и, соответственно, полновластны, а все остальные органы подчиня-
30
ются и подконтрольны им .
Характеризуя Верховный Совет как высший орган государственной власти, А.Я. Вышинский писал: «По Сталинской Конституции вся полнота власти (государственный суверенитет) сосредоточена в Верховном Совете СССР, который и является единственным законодательным органом СССР, избираемым народом СССР»31. Совнарком является высшим исполнительным и распорядительным органом и в таком качестве ответствен перед Верховным Советом СССР, Президиум которого может отменить незаконные постановления Совнаркома, освободить отдельных наркомов от их обязанностей, назначить новых (с по-
30 См.: Советское государственное право / Под общ. ред. А.Я. Вышинского. С. 300-301.
31 Там же. С. 303.
следующим внесением на утверждение Верховного Совета)32. Примечательно, что А.Я. Вышинский такое разграничение усматривал и в первых советских конституциях, согласно которым Совнарком хотя и осуществлял законодательные и исполнительные функции, но полностью контролировался ВЦИКом как высшей законодательной властью в период между съездами, и в целом «высший законодательный орган - ВЦИК - стоял над СНК»33.
Таким образом, проблема разграничения компетенции в системе высших органов государства фактически сводилась к выделению верховного и единственно полновластного органа, который получает свою власть непосредственно от народа и от которого дифференцируются органы управления: «В деятельности высших органов власти и управления СССР есть, таким образом, четкое разграничение компетенции при полном верховенстве законодательной власти как воплощения воли всего советского народа»34. Иными словами, основной смысл «единственно верной» теоретической концепции, выдержанной в стиле радикального демократизма, заключался в том, что государственную власть в собственном смысле слова осуществляет только демократически избранный законодатель (как верховный орган), а все остальные структуры государственного аппарата, в том числе и Совнарком, подчинены законодателю и лишь исполняют его волю, осуществляют решения «органов государственной власти». Уместно отметить, что данная концепция в условиях победы социализма была естественным и логическим продолжением марксистских представлений о диктатуре пролетариата, приспособлением марксистско-ленинского учения к изменяющимся потребностям социалистической практики, т.е. представляла собой некую сталинизацию доктрины. При этом лишь внешне менялась трактовка ленинского принципа полновластия Советов и соединения законодательных и исполнительных функций.
32 См.: Советское государственное право / Под общ. ред. А.Я. Вышинского. С. 303, 346.
33 Там же. С. 294, 301.
34 Там же. С. 303.
154
В таком контексте организации высших органов государства А.Я. Вышинский характеризовал взаимоотношения Совнаркома и Верховного Совета как принципиальное разграничение их полномочий: «Сталинская Конституция с совершенной четкостью разграничивает высшие органы государственной власти и органы государственного управления СССР, союзных и автономных республик. Она устанавливает, что законодательная власть в Союзе и в республиках осуществляется только Верховными Советами (ст. ст. 32, 59 и 91), а органы управления являются исполнительными и распорядительными (ст. ст. 64 и 79). Она точно определяет компетенцию единственного законодательного органа и органов исполнительных, исключая какую-либо возможность смешения принадлежащих этим органам функций. Это полностью вытекает из требования нашего государства, в котором не может быть допущено смешения или пересечения функций, не может быть подмены закона исполнительно-распорядительными актами, не может быть стерто различие между высшими органами государственной власти и органами подчиненного (выделено мной. - Г.Ш.) управления»35. Однако логика изображаемого А.Я. Вышинским разделения законодательных и исполнительно-распорядительных функций как раз свидетельствовала об обратном - об их смешении и слиянии. По сути, в представленной схеме Совнарком находится в функциональном и организационном подчинении Верховного Совета. А.Я. Вышинский именно это выдавал за разграничение компетенции и выражение подлинного демократизма. По его мнению, место и роль Совнаркома в системе высших государственных органов принципиально отличается от роли кабинета министров в буржуазных странах именно тем, что он всецело находится в подчинении Верховного Совета.
Сформулированная А.Я. Вышинским концепция организации системы советской власти, в которой Совнарком является подчиненным Верховному Совету высшим исполнительно-распорядительным органом, объединяющим и направляющим
35 Советское государственное право / Под общ. ред. А.Я. Вышинского. С. 346.
деятельность всего аппарата государственного управления, стала официальной, общепризнанной и единственно верной марксистско-ленинской теорией, позицией для всей юридической науки. Все отклонения от этой унифицированной и канонизированной позиции квалифицировались как антимарксистские и лженаучные. Юридическая наука в целом очень быстро восприняла такую смену парадигмы и стала тиражировать именно официальную позицию36.
В юридической литературе 20-х и 30-х гг. активно обсуждались проблемы нормотворческих полномочий Совнаркома, юридический характер его актов. Причем если до принятия сталинской Конституции основные усилия были направлены на обоснование законодательных полномочий Совнаркома, то после была взята на вооружение концепция подзаконности его нормотворческих полномочий.
В рамках своей концепции «пролетарского правового государства» этой проблеме значительное внимание уделял А. Ма-лицкий. Стремясь теоретически обосновать законодательные правомочия Совнаркома, он подверг критике концепцию различения закона и указа, которая под законом подразумевает постановления органа власти законодательной, а под указом - исполнительной. По его мнению, в основе такого различения лежит классовый характер этих актов. Он интерпретировал историю появления и предназначение данного учения в том смысле, что в эпоху революционной борьбы буржуазия, не имея возможности непосредственно прибрать к своим рукам исполнительную власть, стремилась получить право участвовать в законодательном органе, что открывало возможность объявить закон как общую волю народа и заставить исполнительную власть в каждом своем отдельном акте проводить постановления общей воли, т.е. закон. В конечном итоге это означало осуществление классовой воли буржуазии. Правда, согласно А. Малицкому, в последующем по известным причинам отпадала необходимость в фор-
37
мальном различении закона и указа .
36 См., например: Советское административное право. М., 1940. С. 38.
37 См.:Малицкий А. Указ. соч. С. 291-292.
156
В пролетарском же государстве с самого начала ввиду безраздельности пролетарской власти нет оснований и необходимости видеть различия между законом и указом: «...По самой идее мы в понятия «закон», «декрет» или «указ», или «постановление» не вкладываем того разграничения, какое вкладывает западноевропейская доктрина»38. Вместе с тем, по замечанию А. Малицкого, в советском государстве взаимоотношения закона и указа должны строиться таким образом, чтобы «наш указ не противоречил нашему закону, не потому, что иначе будет нарушение равновесия властей, а потому, что это будет нарушать общий государственный план, общий план проведения хозяйственных или иных мероприятий, которые намечаются государственной властью и ею с помощью подчиненных центральной власти органов проводятся в жизнь»39. В рамках таких представлений он решал вопрос о законотворческих полномочиях Совнаркома. Отвечая на выдвинутый им вопрос «может ли Совнарком издавать законы», А. Малицкий приводил следующее соображение: «.Мы по существу разницы между законом или декретом или иным постановлением, как со стороны формальной, так и со стороны материальной не имеем. Мы требуем только того, чтобы постановление органа, подчиненного другому, не нарушало постановлений этого высшего органа. И поэтому, если Союзный Совнарком является органом, избираемым Союзным ЦИКом и ему подчиненным, то по отношению к распоряжениям СНК мы предъявляем то же самое требование: чтобы постановления Совнаркома Союза находились в полном соответствии с постановлениями ЦИКа Союза как органа верховной власти, направляющего политику всех прочих органов Союза и союзных республик».40 Далее он, ссылаясь на сложившуюся советскую практику, делал вывод о том, что Совнарком имеет законодательные права, но они носят делегированный характер и, следовательно, его акты должны соответствовать актам верховного органа. К сожалению, из рассуждений А. Малицкого
38 Малицкий А. Указ. соч. С. 293.
39 Там же. С. 292.
40 Там же. С. 292 - 293.
нельзя понять, о каком делегировании речь идет: общем или специальном.
Позицию А. Малицкого относительно делегированного характера законодательных полномочий Совнаркома резко критиковал А.К. Стальгевич, обвиняя его в подборе «из буржуазного свала фактически давно отжившей идеи», т.е. в защите теории разделения властей, которая ведет «к разрыву и противоречиям в единой системе органов советского государства»41. «Проф. А. Малицкий, - писал он, - в этом отношении идет еще дальше, заявляя, что Совнарком Союза хотя и имеет «право законодательства», все же по существу является органом исполнительным, а если он и издает законы, то это лишь «на основании того, что в науке называется делегацией прав, поручением, передоверием своих прав»42. Однако критику А.К. Стальгевича нельзя признать верной и безупречной. Дело в том, что он вырывал слова А. Малицкого из контекста и обвинял его в проведении принципа разделения властей. А. Малицкий в своей концепции «пролетарского правового государства» как раз достаточно последовательно отрицал данный принцип и стремился обосновать смешанный законодательно-исполнительный характер полномочий Совнаркома. По крайней мере, он с выбранной им теоретической точки зрения выступал более последовательно, пытаясь согласовать законодательные полномочия Совнаркома с такими же полномочиями вышестоящих органов. Простая же констатация наличия законодательных полномочий у Совнаркома, как это предлагал делать А.К. Стальгевич, ничего не добавляет к теоретическому решению этого вопроса.
Позиция П.И. Стучки в вопросе законодательных полномочий Совнаркома весьма показательна для практики первых лет советского государства в этой области. Он с критических позиций разделения властей признавал право издавать законодательные акты как за Совнаркомом, так и за всеми высшими органами государства, обосновывая и аргументируя исключительно голой целесообразностью: для скорейшего достижения рево-
41 Стальгевич А. Пути развития советской правовой мысли // Революция права. 1928. № 5. С. 45.
42 Там же. С. 45.
158
люционных целей. «Наш строй, - писал он, - приспособлен к быстрому проведению новых законов и к столь же быстрому их изменению, если это нужно. У нас властвует живое дело, а не мертвая буква. Но, конечно, необходим известный твердый порядок законодательства, даже во время революции гарантирующий не только внимательное его проведение, но и быстроту необходимых изменений»43. П.И. Стучка с недоверием относился к законодательному процессу в буржуазных странах (право «почина», чтения проектов закона в парламенте, утверждение, промульгация и т.д.), называя его системой «департаментов препон». Буржуазной затейливой процедуре принятия законодательных актов он противопоставлял советскую систему, в которой «по конституции никакого ограничения почина нет, нет и лишнего формализма в «чтениях». Раз проект прочитан один раз с толком, он утверждается»44. Причем такой «упрощенный» порядок законотворчества характерен не только для Совнаркома, но и для всех законодательных органов советского государства. По мнению П.И. Стучки, Совнарком согласно общему правилу компетентен принимать декреты по всем вопросам (исключение составляет только вопрос изменения конституции, отнесенный к компетенции съезда Советов). П.И. Стучка предложил следующую общую формулу соотношения законодательных полномочий высших органов государства: «Совнарком рассматривает все законопроекты и утверждает те из них, которые он признает необходимым утвердить, а Президиум ВЦИК и сам ВЦИК утверждают окончательно или отменяют решение СНК»45. Таким образом, характерной особенностью декретов Совнаркома он считал то, что они могут быть отменены вышестоящими органами.
Проблеме закона в советском государстве посвящена специальная монография К.А. Архипова. Автор стремился выстроить цельную концепцию советского закона, которая в целом базируется на пролетарском правовом нигилизме и отражает реалии советского законотворчества. На основе анализа соци-
43 Стучка П. И. Указ. соч. С. 238.
44 Там же. С. 239.
45 Там же. С. 240.
ально-политической эволюции понятия закона в буржуазном государстве он делал следующие выводы: культ закона, абстрактной общей нормы, провозглашенный французской революцией, исчерпал себя; принцип социальной конкуренции между центральными органами власти исчезает; господство абстрактных норм заменяется господством актов, исходящих от иерархически расположенных органов власти; центр тяжести с издания общих норм все более и более переходит на издание конкретных актов и инструкций, регламентирующих, направля-
46
ющих и координирующих управление . С таких методологических позиций К.А. Архипов анализировал концепции видных представителей буржуазной науки относительно различения и соотношения закона и указа, что составляет один из ключевых постулатов разделения властей. Он совершенно справедливо констатировал, что большинство этих ученых, различая закон и указ, отдают приоритет (с теми или иными оговорками) принципу верховенства закона и считают, что по общему правилу указы могут издаваться в силу и в порядке специальной делегации законодательной власти. Однако К.А. Архипов упрекал их в том, что эти концепции не отражают реальностей конституционной практики, ибо старое различение закона и указа уступает свое место «принципу иерархичности актов, сила которых определяется не их содержанием, а иерархическим положением издающего органа»47. Доказывая отсутствие качественных различий между законом и указом, законодательной и исполнительной функциями власти в буржуазном государстве конца XIX в., он подчеркивал: «...Думать, что издание абстрактных норм есть важнейшее дело, чем принятие конкретных мероприятий, было бы наивностью, граничащей. с отказом от власти»48. Причину живучести этих концепций автор объяснял довольно устойчивой психологией недоверия буржуазии и их ученых к исполнительной власти и веры в народное представительство.
Констатируя несостоятельность принципа различения закона и указа (принципа верховенства закона) для буржуазного
46 См.: АрхиповК.А. Закон в советском государстве. М., 1926. С. 40-41.
47 Там же. С. 31.
48 Там же. С. 30.
160
государства, К.А. Архипов в корне отвергал его для советского режима. Согласно выдвинутой им концепции в советском законе устраняются всякие юридические грани между законом и управленческим актом, стирается материальное различие между законом и указом, в соответствии с чем законодательная деятельность неразрывно связывается с административной: «В советском режиме поручение определенной сферы управления есть вместе с тем поручение нормотворчества в той же сфере»49. Иными словами, один и тот же орган государства вправе издавать нормы и сам же их применять. Автор последовательно обесценивал юридическое понятие нормы и рассматривал норму «не как фетиш, а как инструмент, которым пользуются, пока он нужен, и который отбрасывают или откладывают в сторону, когда он не нужен или непригоден»50. Законы советского государства, по его мнению, «это всеобщего характера юридические правила, независимо от какого органа они исходят». Под «юридическими правилами» он понимал некий произвольный симбиоз абстрактных норм и управленческих решений. Как логическое следствие своих теоретических установок К.А. Архипов заменял принцип верховенства закона двумя принципами: иерархии и революционной законности. Смысл принципа иерархии заключается в том, «что нижестоящие органы власти обязаны выполнять акты вышестоящих органов, независимо от того, нормативный ли это акт или индивидуальный, и в свою очередь, в пределах этой связанности, имеют право обязывать своими актами как нижестоящие органы, так и граждан, что, разумеется, не исключает возможности для вышестоящего органа ограничить деятельность нижестоящего органа определенной сферой». Принцип революционной законности несколько корректирует принцип иерархии в том смысле, «что акты вышестоящих органов власти отнюдь не должны пониматься нижестоящими органами как предел, «его же не прейдеши». Верховным мерилом является революционная целесообразность; если для нижестоящего органа совершенно очевидно, что обязательная
49 Архипов К. А. Указ. соч. С. 45.
50 Там же. С. 46.
для него норма, по сути дела, отнюдь не предусматривает данного случая, он вряд ли обязан ее применять.
В рамках таких теоретических установок К.А. Архипов давал общую характеристику компетенции Совнаркома в области законодательства. Он, в частности, критиковал существующие в юридической литературе взгляды, что Совнаркому в области законодательства предоставлены лишь те права, о которых прямо упомянуто в постановлениях высших органов власти. Упоминая, что советскому праву совершенно чужд принцип, согласно которому издание общих юридических норм составляет привилегию какого-то одного органа власти, К.А. Архипов констатировал, что в области законодательства все, не отнесенное прямо к исключительной компетенции вышестоящих органов и не урегулированное их актами, может быть регулируемо постановлениями Совнаркома. А исходя из того, что исключительная компетенция ЦИКа и его Президиума в сфере законодательства сравнительно невелика, он заключал: «Тем, стало быть, шире компетенция Совнаркома».
Из этого общего правила, ссылаясь на Положение о Совнаркоме СССР, К.А. Архипов делал одно исключение: постановления Совнаркома о введении новых налогов или об увеличении существующих должны вноситься на утверждение ЦИК СССР или его Президиума. Иными словами, согласно концепции этого автора законы Совнаркома по общему правилу имеют неограниченную сферу своего действия и лишь по юридической силе уступают актам вышестоящих органов. В результате подробного анализа всех граней нормотворческих полномочий высших органов власти он делал следующий вывод: «.Если расценивать деятельность Совнаркома или совнаркомов союзных республик с точки зрения ее содержания, а не исходя из чуждой советскому праву точки зрения закона в формальном смысле слова, то Совнарком является не «правительственным» «по преимуществу» органом власти, а тем более не «коллективным управделами», а органом власти по преимуществу законо-дательным»51.
51 Архипов К. А. Указ. соч. С. 105. 162
С принятием сталинской Конституции под руководством А.Я. Вышинского все эти представления и концепции были «дисквалифицированы»: объявлены порочными и лженаучными «теорийками», грубо извращающими марксистскую доктрину. Перед юридической наукой была поставлена задача очистить теорию от «антимарксистского и антиленинского хлама и мерзости» и разработать новую теорию во всех областях правоведения на основе правильного понимания (т.е. в сталинской интерпретации) марксизма52. Суть нововведения Сталина в марксистскую доктрину заключалась в том, что отмирание государства и права придет не через их ослабление, а через максимальное усиление. Двуединая задача здесь состояла в том, чтобы по-иному обосновать иерархическую систему органов и обеспечить это псевдодемократическим прикрытием. Такой эффект был достигнут посредством концепции, согласно которой в единой иерархической системе органов выделяется верховный орган, получающий свои полномочия непосредственно от народа и, соответственно, сосредоточивающий в своих руках всю государственную власть, а все остальные органы получают свои полномочия от этого органа и, следовательно, подконтрольны и подотчетны ему. Такая смена теоретических ориентиров отразилась на концепции советского закона и на нормотворческих полномочиях Совнаркома. В новой системе координат закон изображался как «воля народа», которую выражает и утверждает высшая государственная власть - Верховный Совет. Следовательно, закон должен обладать высшей юридической силой. Совнарком как подотчетный и подконтрольный орган не может издавать законы, а вправе издавать акты только на основе и во исполнение законов. Таким образом, отвергался принцип революционной законности в интерпретации «контрреволюционных» ученых, ставивших знак равенства между нормотворчеством и управлением, и обосновывался принцип социалистической законности, возвышающий и возвеличивающий роль закона.
52 См.: Вышинский А.Я. Вопросы права и государства К. Маркса. М., 1938. С. 47.
Решая задачу теоретического формулирования нового понятия закона, А.Я. Вышинский обрушивался с критикой на Е.Б. Пашуканиса, П.И. Стучку, Н.И. Челяпова, К.А. Архипова, Г.С. Гурвича и других ведущих ученых 20-х - начала 30-х гг. за то, что они на фоне неверно понятых марксистских положений об отмирании государства и права в своих теоретических построениях стирали всякие принципиальные грани между законом и прочими актами государственного управления53. Сталинскую интерпретацию марксистско-ленинских положений о социалистическом праве он разъяснял следующим образом: «Сталин учит укреплению социалистической законности, подчеркивая всю важность для нашего дальнейшего движения вперед стабильности советских законов. Эта идея стабильности законов нашла свое отражение в великой Сталинской Конституции, в ее принципе отнесения законодательной функции только и исключительно к компетенции Верховного Совета, в ее разграничении законов, указов, постановлений и распоряжений»54. Иными словами, центральным моментом в концепции советского закона, по мнению А.Я. Вышинского, является выделение в системе актов государственных органов закона как акта верховной власти, выражающего волю народа, и тем самым обеспечение стабильности советских законов. Логически вытекающее отсюда требование - приведение в более жесткую иерархическую систему актов государственных органов. Если прежняя концепция допускала Совнарком на основании революционной целесообразности к принятию нормативных актов высшей силы, то теперь Совнарком должен действовать в этой сфере исключительно на основе и во исполнение законов. Вот как интерпретировал эту смену ориентиров А.Я. Вышинский: «Советское государственное управление осуществляется на основе социалистической законности, являющейся его принципом. Это особенно яркое, блестящее свое выражение нашло в великой Сталинской Конституции, поднявшей авторитет советского закона на невиданную высоту. Все акты управления в Союзе ССР должны соответствовать за-
53 См.: Вышинский А.Я. Указ. соч. С. 21-25, 36.
54 Там же. С. 38.
164
кону. Начало революционной законности пронизывает деятельность всех звеньев нашего управления сверху донизу, и значение этого принципа, всегда признававшегося советским государством, еще более ярко выражено в Сталинской Конституции. Сталинская Конституция еще больше повышает авторитет и силу советских законов. На основании актов Верховного Совета СССР и его Президиума издает свои распоряжения и постановления СНК СССР. На основании всех этих актов действуют народные комиссариаты. Приказы и инструкции народных комиссариатов являются обязательными для подчиненных им органов. Таким образом, здесь образуется последовательный ряд актов, из которых каждый имеет полную силу, поскольку он издан в соответствии с действующими законами и вытекающими из него актами вышестоящих органов»55. Иерархическая система актов государственных органов и подзаконность актов Совнаркома (т.е. его подчиненность верховному органу), по его мнению, - это то принципиальное и характерное, что отличает советское правительство от буржуазных советов министров, в деятельности которых царят «произвол и беззаконие». Он настойчиво повторял эти отличительные признаки: «В противоположность все повышающейся роли исполнительной власти за счет законодательной власти в капиталистических странах, Сталинская Конституция подчеркивает верховенство социалистического закона как выразителя воли суверенного советского народа». Вместе с жесткой иерархичностью актов государственных органов еще одним важным моментом официальной концепции советского закона является понимание закона как самой общей нормы, которая предписывает лишь самые обобщенные правила. А это оставляет широчайший простор как для аутентичного толкования (некоего скрытого нормотворчества), так и нормотворчества Совнаркома56.
И.А. Ананов для выяснения понятия государственного управления исходил из новой конституционной концепции разделения труда: «Сталинская Конституция, наряду с разграниче-
55 Советское государственное право / Под общ. ред. А.Я. Вышинского. С. 345.
56 там же. С. 316-321.
нием законодательной и подзаконной государственной деятельности и выделением судебно-прокурорской деятельности как особого вида государственной деятельности, устанавливает и второе разграничение - разграничение высших и местных органов государственной власти, с одной стороны, от органов государственного управления, являющихся исполнительно-распорядительными органами государственной власти, - с другой»57. Из такого разделения труда следует, что деятельность Совнаркома, объединяющая и направляющая все государственное управление, носит подзаконный и исполнительно-распорядительный характер. Подчеркивая, что закон составляет «незыблемую основу актов управления» и Совнарком осуществляет «исключительно исполнительно-распорядительные функции», И.А. Ананов дал следующее определение актов управления, к которым он относил также акты Совнаркома: «Актами советского государственного управления в собственном смысле являются акты, издаваемые на основе и во исполнение советских законов и партийных директив исполнительными и распорядительными органами государственной власти»58.
Таким образом, довольно быстро юридическая наука сформулировала понятие акта управления в его различении и соотношении с понятием закона. В целом тема социалистической законности, в основе которой лежало указанное разграничение, довольно активно разрабатывалась в разных отраслевых науках.
57 Советское административное право. М., 1940. С. 5.
58 Там же. С. 101-104.
166
