CC BY
112
УДК 528.9 В.В. Шкурин
Территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Новосибирской области, Новосибирск
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРОВЕДЕНИЯ РАБОТ ПО РАЗГРАНИЧЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ В НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ
Начало земельным преобразованиям в Российской Федерации было положено принятием ряда законов: в ноябре 1990 г. законов РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и «О земельной реформе». 25 апреля 1991г. Верховным Советом РСФСР был принят Земельный кодекс РСФСР.
С политической, экономической и правовой позиции эти законодательные акты содержали множество недостатков и не могли быть признаны достаточными для проведения эффективной земельной реформы. Нормы земельного кодекса РСФСР и Закона РСФСР «О земельной реформе», касающиеся собственности на землю были несовершенны, так как предусматривали экономически нежизненные формы собственности: колхозно-кооперативную и коллективно-долевую. Частная собственность на землю согласно этим законам могла быть установлена исключительно на садовые, дачные и подсобные земельные участки.
Данная ситуация привела к тому, что земельная реформа главным образом проводилась на основе подзаконных актов - указов Президента РФ и созданных в соответствии с ними актов Правительства РФ. В указанных актах содержались нормы, регулировавшие вопросы приватизации земельных участков, создания элементов рыночного оборота земельных участков и земельных долей.
Определяющее значение для развития земельной реформы имеет Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993г., которая признала и гарантировала частную собственность на землю (ст. 9 и 36).
Указом Президента Российской Федерации от 24.12.1993г. №2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» были признаны недействующими Закон РСФСР «О земельной реформе» и значительная часть норм Земельного кодекса РСФСР. По существу, была упразднена законодательная основа правового регулирования земельных отношений.
Появившийся правовой вакуум стал заполняться отдельными нормами федеральных законов, подзаконными актами, законами субъектов РФ.
На федеральном уровне земельные отношения регулировались 41 федеральным законом, 33 указами Президента Российской Федерации и множеством постановлений Правительства Российской Федерации. Данные нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, зачастую противоречили друг другу, в разных регионах земельные отношения регулировались на диаметрально противоположных началах.
Основной вектор дальнейших преобразований земельных отношений и совершенствования земельного законодательства был определен в федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 гг.», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 г. №694. В Программе были поставлены цели и задачи земельной реформы, намечены сроки и этапы ее реализации. Данная Программа сыграла значительную роль при установлении приоритетов в работе над основными законодательными актами, регулирующими земельные отношения.
С принятием в 2001 г. Земельного кодекса РФ начался новый этап земельной реформы. Этот кодифицированный акт создал основу полноценной правовой базы, регулирующей земельные отношения Российской. Федерации. Земельный кодекс Российской Федерации способствовал развитию конституционных принципов многообразия форм собственности на землю, а также учета, использования и охраны в Российской Федерации земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земельный кодекс Российской Федерации позволил заложить фундаментальные основы рыночных преобразований в сфере оборота земельных участков, упорядочил отношения по землепользованию и распоряжению земельными участками.
В частности, Земельным кодексом Российской Федерации определены основные принципы земельного законодательства, регулирования земельных отношений, охраны земли, определен перечень и режим вещных прав на землю, порядок и основания возникновения, прекращения и ограничения прав на землю, закреплены права и обязанности собственников земельных участков, а также лиц, владеющих земельными участками на иных правах, определен порядок возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, заложены основы платного землепользования, мониторинга земель, землеустройства и государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля, ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель и др.
Важнейшим шагом на пути реформирования системы земельного законодательства наряду с Земельным кодексом Российской Федерации стало принятие Федеральных законов «О разграничении государственной собственности на землю», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О землеустройстве» и др., которые детализируют те или иные подотрасли и институты земельного законодательства.
К основным задачам земельной реформы 2005-2007гт. относятся:
- Создание условий и завершение процесса переоформления прав постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право собственности или аренды;
- Создание условий и завершение процесса разграничения государственной собственности на землю и оптимизация распределения между бюджетами различных уровней доходов, полученных от распоряжения землей;
- Создание условий для перехода к новому земельному налогу и налогу на жилую недвижимость, в том числе формирование полноценного реестра объектов налогообложения и развитие института массовой оценки недвижимого имущества;
- Переход от кадастрового учета земельных участков к кадастровому учету объектов недвижимого имущества и создание кадастра недвижимости, совершенствование требований к формированию объектов кадастрового учета (включая землеустройство и техническую инвентаризацию);
- Совершенствование механизмов установления правовых ограничений по использованию земли и недвижимости, в том числе порядка и условий установления сервитутов, резервирования земель для государственных и муниципальных нужд; обеспечение принятия актов правового зонирования органами местного самоуправления.
Процесс разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 745 «Об утверждении федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007гг.)» предполагалось завершить к 2008 г.
По данным Росимущества к указанному сроку должно быть зарегистрировано право собственности Российской Федерации более чем на 150 тыс. земельных участков общей площадью около 1,2 млрд. га, в том числе 5 тыс. земельных участков площадью 2,5 тыс. га, закрепленных за органами государственной власти и их территориальными органами; 29 тыс. земельных участков площадью 147 тыс. га, закрепленных за федеральными государственными унитарными предприятиями; 43 тыс. земельных участков общей площадью 2 млн. га, закрепленных за федеральными государственными учреждениями; 66 тыс. земельных участков общей площадью 330 тыс. га, закрепленных за предприятиями, приватизированными из федеральной собственности.
В 2003-2004годах. были сформированы сведения по 307,6 тыс. земельных участков, в том числе по 106,5тыс. земельных участков, право собственности на которые возникает у Российской Федерации; 46,3 тыс. земельных участков, на которые право собственности возникает у субъектов Российской Федерации, 154,8 тыс. земельных участков, на которые право собственности возникает у муниципальных образований. Информация о сформированных и отправленных сведениях по земельным участкам Новосибирской области на 23.05.2005 приведена в Таблице 1.
Таблица 1
Возникающее право собственности на земельные участки на территории НСО 2002 год 2003 год 2004 год 2005 год Итого Распоряжен. правительства
Федеральная 1204 1196 702 204 3306 314
Областная 822 746 27 0 1595 0
Муниципальная 236 1368 1120 162 2886 0
Накопительно 2262 3310 1849 366 7787 314
Распоряжен. Правительства 0 238 76 0 314 314
Правительством Российской Федерации в 2003-2004 годах утверждены перечни, включающие 11975 земельных участка, в том числе 11339 земельных участков, на которые право собственности возникает у Российской Федерации, 591 земельный участок, право собственности на которые возникает у субъектов РФ. 45 земельных участков, на которые право собственности возникает у муниципальных образований (По Новосибирской области Правительством Российской Федерации в 2003-2004 годах утверждены перечни включающие 314 земельных участков, на которые право собственности возникает у Российской Федерации). Право собственности Российской Федерации было зарегистрировано на 6280 земельных участков общей площадью 51,0 тыс. га.
Следует обратить особое внимание, что одновременно с процедурой разграничения государственной собственности на землю сейчас действует процедура регистрации права собственности Российской Федерации на земельные участки, которые признаны находящимися в федеральной собственности федеральными законами (всего 15 федеральных законов). Как показывает практика, такой механизм проведения разграничения государственной собственности на землю более эффективен. На 01.01.2005 по основаниям предусмотренным данными законами зарегистрировано право собственности Российской Федерации на 27,3 тыс. земельных участков площадью 401,8 млн. га. Данный механизм, в случае законодательного изменения схемы разграничения государственной собственности на землю, может быть успешно реализован также по отношению к земельным участкам, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Итогом работы по разграничению государственной собственности на землю с момента вступления в силу Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» является зарегистрированное право собственности Российской
Федерации на 33,6 тыс. земельных участка общей площадью 401,8 млн. га, что составляет около 33 % от общей площади земель Российской Федерации, права государственной собственности на которые подлежат разграничению. Итогом работы по разграничению государственной собственности на землю на территории Новосибирской области является зарегистрированное право собственности Российской Федерации на. 876 земельных участков общей площадью 6394440.72. га, в том числе в соответствии с Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю» 242 земельных участка, в соответствии с Федеральными законами 635 земельных участка.
По состоянию на 1 января 2005г. органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления было оспорено включение в перечни 22143 земельных участка, в том числе 16423 земельных участка предлагаемых к отнесению в собственность Российской Федерации, 3758 земельных участков предлагаемых к отнесению в собственность субъектов Российской Федерации и 1962 земельных участка, предлагаемых к отнесению в собственность муниципальных образований.
В территориальные органы Росимушества направлены сведения о 15751 оспариваемых земельных участках, из них в отношении 11865 земельных участков, предлагаемых к отнесению в собственность Российской Федерации, 2914 земельных участка, предлагаемых к отнесению в собственность субъектов Российской Федерации, 972 земельных участка, предлагаемых к отнесению в собственность муниципальных образований, для проведения согласительных процедур.
Оценивая объем проделанной работы по разграничению государственной собственности на землю можно сделать вывод о том, что выполнено не более 33% от ее намеченного объема. Если предположить сохранение подобного темпа работ, процесс разграничения будет завершен не к 2008г., а предположительно к 2023г. Таким образом, существующие условия и порядок разграничения государственной собственности на землю нуждаются в изменении.
Существующий порядок разграничения государственной собственности на землю предусмотренный Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю" и постановлением Правительства Российской Федерации от 04.03.2002 N 140 "Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности" неэффективен. Предусмотренные указанными нормативными правовыми актами правила сложны и определяют объективно длительные сроки завершения процесса. Так, подготовка одного перечня земельных участков в случае отсутствия спора по земельному участку и при наличии всех необходимых документов в среднем занимает не менее одного года. Перечни земельных участков пересылаются в различные инстанции шесть раз, и делается три копии всех документов, что влечет за собой высокие материально-технические затраты.
Неэффективность процедуры разграничения государственной собственности на землю подтверждается существующим в настоящее время разрывом между количеством сформированных сведений о земельных участках и количеством зарегистрированных земельных участков (данные приведены выше). Кроме того, процесс формирования государственной и муниципальной собственности на землю существенно сдерживается несовершенством законодательства, допускающего блокирование процесса разграничения на местах в ходе согласительных и судебных процедур, а также при отказе по неосновательным причинам в согласовании перечней земельных участков, право собственности на которые возникает у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Например, все перечни, направленные на согласование в Москву (за исключением одного перечня) на Мурманскую область были возвращены с отклонением в согласовании.
Отдельной проблемой является низкий уровень кадастрового учета земельных участков (их число составляет менее 30% от общего количества земельных участков, сведения о которых сформированы при разграничении государственной собственности на землю).
Концепция предлагаемых изменений: отказ от процедуры согласования перечней земельных участков. Вместо процедуры согласования перечней земельных участков целесообразно установить:
- Обязанность органа государственной власти или органа местного самоуправления одновременно с заявлением о государственной регистрации права собственности на земельный участок уведомить других заинтересованных участников разграничения государственной собственности на землю о подаче такого заявления;
- Срок, в течение которого заинтересованные участники разграничения могут направить свои возражения в отношении права заявителя на рассматриваемый земельный участок;
- Обязанность учреждения по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним приостановить регистрацию права заявителя на земельный участок, если какой-либо из участников разграничения заявит о наличии возражений.
Возникающие разногласия предлагается устранять путем проведения согласительных процедур, а при невозможности достижения согласия -разрешать в судебном порядке. Такой подход ограничит возможность «блокирования» процессов разграничения государственной собственности на землю со стороны отдельных органов власти и сохранит определенные возможности по защите своих интересов для всех участников процедуры разграничения государственной собственности на землю.
Следующее изменение - отказ от разграничения государственной собственности на землю в отношении земельных участков, права на которые подлежат переоформлению и передача необходимых для этого полномочий органам местного самоуправления. Целесообразно не проводить
разграничение государственной собственности на землю в отношении земельных участков, занятых объектами недвижимости, находящимися в частной собственности, а также земельных участков, подлежащих бесплатной передаче в собственность. В этом случае достаточно урегулировать вопросы распределения полномочий и доходов, возникающих в результате распоряжения такими земельными участками, что позволит избежать необоснованных административных издержек. Такие меры существенно, примерно на 20% уменьшат количество земельных участков, право государственной собственности на которые подлежит разграничению.
Кроме того, необходимо упростить действующий порядок распределения средств, полученных от распоряжения земельными участками. В соответствии с законодательством при продаже земельного участка расположенного под объектом недвижимости, 100% полученных средств направляется в бюджет того уровня власти, которому принадлежало имущество, расположенное на данном земельном участке, до его отчуждения. При аренде такого земельного участка арендная плата распределяется в равном объеме между бюджетами субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления, на территории которых находится данный земельный участок, минуя бюджет Российской Федерации. Поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предлагаемые к внесению, устанавливают, что до разграничения государственной собственности на землю средства, полученные как при продаже, так и при сдаче в аренду расположенных под объектами недвижимости земельных участков, распределяются по единой схеме: 15% полученных средств направляется в бюджет Российской Федерации, 35% - в бюджет субъекта Российской Федерации и 50% - в бюджет органа местного самоуправления, на территории которых находится земельный участок, что значительно упрощает действующий порядок распределения средств. Во взаимодействии с новым налоговым законодательством, согласно которому земельный налог является местным налогом, предложенный порядок распределения средств создает стимулы для органов местного самоуправления в содействии процессу приватизации земель, поскольку предполагается, что до приватизации земельного участка органы местного самоуправления будут получать в свой бюджет половину средств, полученных от аренды земельных участков, половину до от его продажи, а после приватизации — всю сумму земельного налога.
Вышеперечисленные концептуальные положения реализованы в проекте поправок Правительства Российской Федерации к принятому 9 июля 2004 г. в первом чтении законопроекту «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введений в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» и признании утратившим силу Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» (постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 9 июля 2004 г. №868-ТУ
ГД). С принятием законопроекта отпадет необходимость в регулировании отношений в сфере определения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками до разграничения государственной собственности на землю, поскольку с момента его вступления в силу все земли в Российской Федерации будут отнесены к той или иной форме собственности. Уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления смогут распоряжаться соответствующими земельными участками после государственной регистрации права собственности на них. Принятие законопроекта обеспечит ускорение и упрощение процесса разграничения государственной собственности на землю, снижение затрат на его проведение.
©В.В. Шкурин,2005
