CC BY
352
Право собственности на земли, занятые городскими лесами*
Н.Г. Нарышева
доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук (г. Москва)
Наталья Германовна Нарышева, [email protected]
Существующее лесное законодательство разграничивает полномочия в сфере лесных отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по критерию принадлежности лесного участка на праве собственности тому или иному публичному субъекту. Так, например, статьей 84 Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ1 к полномочиям органов местного самоуправления отнесены разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, проведение муниципальной экспертизы проектов освоения лесов, осуществление муниципального лесного контроля и т. д. в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности.
При таком подходе законодателя к разграничению полномочий в сфере лесных отношений вопросы разграничение государственной собственности на земли, занятые городскими лесами, необходимо рассматривать и с позиции определения правовой основы управления в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства городских лесов.
Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 года № 22-ФЗ2 (далее -
Лесной кодекс Российской Федерации от 1997 года) в качестве объекта права собственности рассматривал лесной фонд, а также леса, не входящие в лесной фонд, в том числе городские леса. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ3 в первоначальной редакции в качестве объекта гражданских прав также называл леса. В контексте общих цивилистических тенденций развития природно-ресурсного законодательства ныне действующее лесное законодательство не рассматривает леса как объект права собственности. В соответствии со статьей 8 Лесного кодекса Российской Федерации объектами права собственности признаются лесные участки, согласно статье 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»4 - земли лесного фонда. Статья 131 Гражданского кодекса Российской Федерации в ныне действующей редакции5 в качестве объекта гражданских прав, а следовательно объекта оборота, называет только земельные участки. Однако, поскольку лесные участки определяются как земельные участки, лесные участки являются видом земельных участков. Таким образом, противоречия между лесным и гражданским законодательством нет.
* Статья подготовлена при информационной поддержке справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
1 Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 50, ст. 5278.
2 Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 5, ст. 610.
3 Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 32, ст. 3301.
4 Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 50, ст. 5279.
5 То есть с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации».
Учитывая, что российское законодательство не оперирует понятием «право собственности на леса», в существующем правовом поле обсуждение вопроса о праве собственности на городские леса не имеет смысла. Этот вопрос может рассматриваться лишь в отношении земель, занятых городскими лесами, в контексте установления публичного собственника и в отношении лесных участков, образованных из таких земель, в том числе в контексте допустимости отчуждения таких участков в частную собственность.
Согласно статье 3 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. В соответствии со статьей 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Таким образом, лесное законодательство не содержит положений, позволяющих определить форму собственности на земли, занятые городскими лесами, и на лесные участки, из них образованные.
Статья 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»6 устанавливает, что в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся:
• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;
• земельные участки, предоставленные органам государственной власти
Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;
• земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного срочного пользования у государственных академий наук, а также у организаций, созданных государственными академиями наук и (или) подведомственных таким государственным академиям наук;
• земельные участки, предоставленные в аренду Государственной компании «Российские автомобильные дороги» федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства;
• иные предусмотренные федеральными законами7 земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.
В целях разграничения государственной собственности на землю к собственности субъектов Российской Федерации относятся:
• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;
• земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государствен-
6 Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 44, ст. 4148.
7 Например, право собственности Российской Федерации на земельные участки (земли) признают следующие федеральные законы:
• Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ф3 «Об особо охраняемых природных территориях» в части признания права собственности Российской Федерации на особо охраняемые природные территории федерального значения;
• Федеральный закон от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне» в части признания права собственности Российской Федерации на земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации.
ной власти субъектов Российской Федерации;
• иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.
В целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:
• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;
• земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;
• иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.
Как видно из приведенных положений Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», земли, занятые городскими лесами (земельные (лесные) участки, из них образованные), не признаются находящимися в собственности ни у одного из публичных субъектов.
Статьями 16, 17 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ8 установлено, что в
собственности Российской Федерации, в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований могут находиться земельные участки, приобретенные указанными субъектами по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Однако для того чтобы право собственности на земельный участок возникло по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, он не должен быть изъят из оборота или ограничен в обороте. Как будет показано далее, лесные участки, образованные из земель, занятых городскими лесами, не представляется возможным отнести к земельным участкам, которые могут быть приватизированы, следовательно, приобретение публичным субъектом в собственность земельного (лесного) участка по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, представляется практически невозможным.
В соответствии со статьей 19 Земельного кодекса Российской Федерации в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований. Представляется, что по смыслу приведенной статьи в собственность муниципальных образований могут быть переданы земли, государственная собственность на которые не разграничена. Однако для реализации такой возможности законодательством должен быть предусмотрен механизм передачи такой земли. Между тем существующим законодательством установлен порядок передачи имущества, находящегося лишь в собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации9. В отсутствие правового регулирования, обеспечивающего реализацию правовой
8 Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 44, ст. 4147.
9 См. статью 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 35, ст. 3607.
нормы, по рассматриваемому основанию право собственности муниципального образования на земли, занятые городскими лесами, также не может возникнуть.
В равной степени не имеется оснований признать право собственности на земли, занятые городскими лесами, за каким-либо публичным субъектом по основаниям, предусмотренным ранее действовавшим законодательством.
Основы лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 года № 4613-110 (далее - Основы лесного законодательства от 1993 года) отношения собственности на леса фактически не регулировали. Они лишь содержали указание на то, что владение, распоряжение и пользование лесным фондом Российской Федерации осуществляется как в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, так и в интересах всех народов Российской Федерации. Однако такая формулировка, несмотря на содержание в ней указания на триаду правомочий собственника, не может свидетельствовать ни о признании права собственности за каким-либо публичным собственником, ни о допустимости передачи лесов в частную собственность.
В Указе Президента Российской Федерации от 1 6 декабря 1 993 года № 21 44 «О федеральных природных ресурсах»11, определен перечень природных ресурсов (земельные участки и ряд иных природных ресурсов), которые могут относиться к федеральным природным ресурсам, но не содержится никаких упоминаний о лесах и землях, на которых они расположены.
Лесной кодекс Российской Федерации от 1997 года в отношении определения формы собственности на леса, расположенные на землях городских поселений, отсылал к иным федеральным законам.
Федеральный закон от 1 7 июля 2001 года № 101-ФЗ «О разграничении государ-
ственной собственности на землю»12 устанавливал основания внесения в перечни земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований возникают права собственности, в целом аналогичные основаниям отнесения земельных участков к собственности соответствующих субъектов, установленным Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Из изложенного можно сделать вывод о том, что и Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» не может быть признан законом, который, по крайней мере в период его действия, мог бы являться правовой основой для определения субъекта права публичной собственности на земли, занятые городскими лесами.
Таким образом, нормы существующего законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере разграничения государственной собственности на землю, равно как и положения ранее действовавшего законодательства, свидетельствуют о том, что государственную собственность на земли, занятые городскими лесами, лесные участки, образуемые из их состава, следует признать неразграничен-ной. Косвенно этот вывод подтверждается положениями статьи 10 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», которая допускает существование лесных участков, государственная собственность на которые не разграничена.
В свете приведенного вывода следует признать не соответствующими федеральным законам нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты, которыми право собственности на городские леса, земли, занятые городскими лесами, признается за тем или иным публичным субъектом13.
10 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 15, ст. 523.
11 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 51, ст. 4932.
12 Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 30, ст. 3060.
13 Например, Законом Красноярского края от 28 сентября 1995 года № 7-175 «Об особо охраняемых природных территориях в Красноярском крае» городские леса признаны объектом муниципальной собственности // Красноярский рабочий. 1995. № 195-196.
Практика утверждения лесохозяйственных регламентов городских лесов органами местного самоуправления14 также не основана на законе, поскольку статья 84 Лесного кодекса Российской Федерации наделяет соответствующим полномочием органы местного самоуправления лишь в отношении лесных участков, которые находятся в муниципальной собственности.
В равной мере не основанной на законе следует признать правовую позицию, изложенную в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 сентября 2008 года № 16490/0715. Администрация муниципального образования «Чебаркульский городской округ» обратилась в Арбитражный суд Челябинской области к Управлению Федеральной регистрационной службы по Челябинской области, Территориальному управлению Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Челябинской области с иском об исключении из земель категории «лесной фонд» кварталов № 42-61, 63, 64, 66 Чебаркуль-ского лесничества общей площадью 2 366 гектаров, признании указанных кварталов землями категории «земли населенных пунктов» муниципального образования «Чебаркульский городской округ» и восстановлении положения, существовавшего до проведения государственной регистрации права собственности Российской Федерации, путем прекращения права собственности Российской Федерации на спорный земельный участок.
Как следует из материалов дела, в 2003 году за Российской Федерацией было зарегистрировано право собственности на участок лесного фонда площадью 2 366 гектаров. Согласно материалам лесоустройства Чебаркульского лесничества Чебаркуль-ского лесхоза (описание расположения,
ведомость поквартальных итогов распределения площади лесного фонда и схема лесхоза) спорный участок относился к землям лесного фонда.
В ходе рассмотрения дела было установлено, что решением Исполнительного комитета Челябинского областного Совета депутатов трудящихся от 29 августа 1967 года был утвержден проект городской черты города Чебаркуля Челябинской области с включением в городскую черту территории площадью 7 270 гектаров, в том числе спорного участка.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа, исковые требования были удовлетворены. Судебные инстанции исходили из того, что спорный участок относился к землям поселений в силу статьи 30 Основ земельного законодательства СССР и союзных республик от 13 декабря 1968 года16, статей 80, 81 Земельного кодекса РСФСР от 22 октября 1970 года17. Поскольку земельный участок не относился к категории земель лесного фонда, основания возникновения права собственности Российской Федерации на него отсутствовали.
Правовая позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, послужившая основанием для отмены состоявшихся судебных актов, заключается в следующем.
В соответствии с Лесным кодексом РСФСР от 25 июля 1923 года18, Основами лесного законодательства СССР и союзных республик от 17 июня 1977 года19, Основами лесного законодательства от 1993 года городские леса включались в государственный лесной фонд. Лесной кодекс Российской Федерации от 1997 года отнес городские леса к лесам, не входящим в лесной фонд. Однако, по мнению Президиума
14 См., например, постановление администрации города Ижевска от 28 июня 2010 года № 639 «Об утверждении Лесохозяйственного регламента Ижевского лесничества муниципального образования «Город Ижевск».
15 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
16 Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 51, ст. 485.
17 Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1970, № 28, ст. 581.
18 Лесной кодекс РСФСР : утвержден ВЦИК 25 июля 1923 года // Собрание уложений РСФСР, 1923, № 58, ст. 564.
19 Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, № 25, ст. 388.
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изменение состава лесного фонда федеральным законом само по себе не влечет прекращения статуса участка лесного фонда, находящегося в черте (границе) населенного пункта, без перевода соответствующего участка из земель лесного фонда в земли поселений (населенных пунктов).
При рассмотрении дела после отмены состоявшихся по делу судебных актов правовая позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации была дополнена в решении Арбитражного суда Челябинской области от 30 апреля 2009 года20 ссылкой на статью 4 Лесного кодекса Российской Федерации от 1997 года, устанавливавшей, что акты лесного законодательства Российской Федерации не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникающим после введения этих актов в действие; действие актов лесного законодательства Российской Федерации распространяется на отношения, возникшие до введения этих актов в действие только в случаях, если это прямо предусмотрено законом. По мнению суда первой инстанции, в силу указанных положений закона оснований для распространения норм лесного законодательства, установленных Лесным кодексом Российской Федерации от 1997 года, исключающих городские леса из лесного фонда, на правоотношения, возникшие при формировании городской черты в 1967 году, не имеется.
Изложенная правовая позиция не основана на законе в силу следующего. В советский период и леса, в том числе городские леса, и земли, занятые лесами, находились в исключительной собственности СССР. В связи с прекращением существования СССР возникла необходимость разграничения государственной собственности. Вопросы разграничения государственной собственности на леса, а также земли лесного фонда не затрагивались законодателем вплоть до принятия Лесного кодекса Российской Федерации в 1997 году, что подтверждает анализ содержания Основ лес-
ного законодательства от 1993 года, Указа Президента Российской Федерации «О федеральных природных ресурсах», а также Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю».
Лесной кодекс Российской Федерации от 1 997 года установил, что лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности. Поскольку указанный кодекс под лесным фондом понимал как леса, так и земли лесного фонда, то можно сделать вывод о том, что государственная собственность на земли лесного фонда также была разграничена посредством признания права собственности на них за Российской Федерацией. По вопросу о формах собственности на городские леса Лесной кодекс Российской Федерации от 1997 года отсылал к федеральным законам, которые так и не были приняты ни в период действия указанного кодекса, ни позднее. Отсылочная норма к несуществующему федеральному закону сама по себе бессодержательна, однако при ее системном толковании с положениями, разграничивающими государственную собственность на лесной фонд, становится очевидной направленность воли законодателя на нераспространение положений о разграничении государственной собственности на лесной фонд на городские леса, по крайней мере федеральным законом, в котором она содержится.
Не представляется возможным принять позицию, согласно которой исключение Лесным кодексом Российской Федерации от 1997 года городских лесов из состава лесного фонда само по себе, без специального акта о переводе земель лесного фонда в земли населенных пунктов, не влечет прекращение статуса городских лесов как элемента лесного фонда.
Во-первых, как справедливо отмечено судами в отмененных судебных актах, земельное законодательство как в советский, так и в постсоветский периоды последовательно относило земли в пределах городской черты, в том числе земли, занятые городскими лесами, к землям поселений
20 Картотека арбитражного дела № А76-738/2007-22-204. Ш1_: http://arbitr.ru/
(населенных пунктов). Неприменение нормы земельного законодательства в части отнесения земель к соответствующей категории земель имеет под собой не больше оснований, нежели применение коллизионной нормы лесного законодательства, к тому же уже не действующей. Такой вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 9 января 1998 года № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации»21: положения статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации (устанавливающей федеральную собственность на лесной фонд) во взаимосвязи со статьями 7, 10, 11, 20 и 63 того же Кодекса не препятствуют тому, чтобы земля, на которой имеются лесные природные ресурсы, не входящие в лесной фонд, могла находиться в различных формах собственности - частной (граждан и юридических лиц), государственной, муниципальной и иных.
Во-вторых, городские леса были признаны лесами, не входящими в лесной фонд, в силу прямого указания закона, при этом Лесной кодекс Российской Федерации от 1997 года не предусмотрел необходимость проведения каких-либо дополнительных мероприятий, связанных с исключением городских лесов из состава лесного фонда и придания им нового статуса. Этот вывод также согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в названном постановлении. В частности, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что лесной фонд составляет только часть лесных природных ресурсов. В него не входят леса, расположенные на землях обороны, на землях городских поселений - городские леса и т. п. Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации исходил из того, что на момент рассмотрения дела городские леса не входили в лесной фонд.
В-третьих, суд первой инстанции при новом рассмотрении дела неправильно применил положения статьи 4 Лесного кодекса
Российской Федерации от 1997 года. Спорное правоотношение возникло не в 1967 году, в момент утверждения городской черты, а в момент государственной регистрации права собственности Российской Федерации на земельный участок, то есть в период действия Лесного кодекса Российской Федерации от 1997 года, и в тот период, когда городские леса в силу закона были признаны лесами, не входящими в лесной фонд.
Применение правовой позиции, изложен ной в судебных актах по делу № А76-738/2007-22-204, к ситуации разграничения государственности собственности на земли, занятые городскими лесами, в целом, по сути, будет означать, что все земли, занятые городскими лесами, находятся в собственности Российской Федерации. Действительно, если для отнесения земель, занятых городскими лесами, к землям населенных пунктов, требуется акт Правительства Российской Федерации о переводе их из земель лесного фонда в земли населенных пунктов, а при отсутствии такого акта они являются землями лесного фонда, то это означает, что все земли, занятые городскими лесами, являются землями лесного фонда и, соответственно, находятся в собственности Российской Федерации, поскольку такого рода акты в отношении земель, занятых городскими лесами, не принимались.
Необходимо отметить, что правовая позиция, сформулированная в судебных актах по названному делу, не согласуется с политической волей, в которой не усматривается направленность на признание права собственности на земли, занятые городскими лесами, за Российской Федерацией.
Иная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 декабря 2009 года № 10520/0922. При разрешении вопроса о разграничении государственной собственности на земельный участок, расположенный в границе населенного пункта, суд исходил из того, что
21 Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 3, ст. 429.
22 Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
факт проведения лесоустройства в отношении земельного участка не является доказательством его принадлежности к землям лесного фонда и, как следствие, доказательством принадлежности такого земельного участка на праве собственности Российской Федерации, поскольку в соответствии со статьями 67 и 23 Лесного кодекса Российской Федерации лесоустройство проводится не только на землях лесного фонда, но также на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса. При таких обстоятельствах Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации счел, что право собственности на такой земельный участок не разграничено, не входя в обсуждение вопроса о том, когда именно и на каком основании спорный земельный участок был включен в границу (черту) населенного пункта.
Вместе с тем, поскольку право собственности на земли лесного фонда признано за Российской Федерацией Лесным кодексом Российской Федерации от 1997 года и в соответствии со статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации23 включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, Российскую Федерацию следует признать собственником земель, занятых городскими лесами, в случае если земли лесного фонда (участки лесного фонда, лесные участки из состава земель лесного фонда) были переведены в земли населенных пунктов после даты введения в действие Лесного кодекса Российской Федерации от 1997 года - после 4 февраля 1997 года.
Представляется, что Российская Федерация является собственником таких земель вне зависимости от того, была ли
осуществлена государственная регистрация соответствующего права до перевода земель в населенные пункты, поскольку в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»24 право собственности Российской Федерации на земли лесного фонда (участки лесного фонда) является ранее возникшим25 и признается юридически действительным при отсутствии его государственной регистрации, введенной указанным Федеральным законом26.
Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года27 в числе приоритетных направлений развития лесного законодательства называет определение форм собственности на городские леса. Как уже было указано, определение форм собственности на городские леса не согласуется с тенденциями развития законодательства. В существующем правовом поле допустимо ставить вопрос о разграничении государственной собственности на земли, занятые городскими лесами, лесные участки, образованные из их состава, а также о допустимости отчуждения таких лесных участков в частную собственность.
Представляется, что как таковой вопрос о разграничении государственной собственности на земли, занятые городскими лесами, не является актуальным. Тенденция развития земельного законодательства в части разграничения государственной собственности на землю такова: за публичным субъектом признается право собственности на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности у соответствующего пу-
23 Статья 72 Земельного кодекса РСФСР, действовавшая до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, содержала аналогичное положение.
24 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 30, ст. 3494.
25 Возникло в силу закона 4 февраля 1997 года.
26 Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» введен в действие 31 января 1998 года.
27 Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года : утверждена приказом от 31 октября 2008 года Министерства промышленности и торговли Российской Федерации № 248, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации № 482 (документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»).
бличного субъекта, а также на земельные участки, предоставленные определенным видам субъектов, как правило, созданным по решению публичного субъекта. Кроме того, за Российской Федерацией признается право собственности на земли, занятые социально значимыми объектами - земли лесного фонда, особо охраняемые природные территории и т. д. Все остальные земли (земельные участки, образованные из их состава) признаются землями (земельными участками), государственная собственность на которые не разграничена. Органы государственной власти и органы местного управления наделяются отдельными полномочиями в сфере использования и охраны таких земель, а также полномочиями по распоряжению земельными участками из состава таких земель.
Правовая конструкция, основанная на разграничении управленческих полномочий, а также на наделении квазиправомочием по распоряжению, значительно более подвижна, нежели правовая конструкция, основанная на признании права собственности за каким-либо публичным субъектом. Управленческие полномочия могут быть перераспределены федеральным законом, кроме того, могут быть использованы правовые механизмы передачи осуществления отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации, изъятия осуществления указанных полномочий, наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления, заключения соглашения о передачи осуществления части полномочий и т. д.
В случае признания права собственности на земли, занятые городскими лесами, например, за муниципальными образованиями, подвижность указанной конструкции будет значительно ограничена. Так, например, органы местного самоуправления осуществляют распоряжение лесными участками, образованными из состава земель, занятых городскими лесами, в силу полномочий, определенных федеральным законом. Федеральный законодатель имеет возможность пересмотреть свою позицию,
поскольку в случае распоряжения земельными (лесными) участками субъектом, не являющимся собственником, в силу указания федерального закона фактически речь идет об осуществлении функции управления. Кроме того, субъект Российской Федерации может воспользоваться предоставленным ему правом и на основании закона субъекта Российской Федерации осуществлять распоряжение лесными участками, расположенными в административном центре субъекта Российской Федерации. Однако если муниципальное образование будет признано собственником земель, занятых городскими лесами, то оно будет распоряжаться лесными участками в рамках осуществления правомочия собственника, и такое положение вещей будет практически незыблемо в свете юридической природы права собственности.
Признание же права собственности за Российской Федерацией на земли, занятые городскими лесами, объективных оснований под собой не имеет. Не умаляя значения городских лесов для обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности конкретного населенного пункта, городские леса не представляется возможным признать национальным достоянием, они являются объектом местного значения. Однако острая проблема финансирования в сфере использования и охраны лесов, вероятно, решалась бы эффективнее в случае признания за Российской Федерацией права собственности на земли, занятые городскими лесами. Но эта проблема может быть решена и другими способом - посредством наиболее оптимального распределения полномочий в сфере организации использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. При решении вопроса о разграничении полномочий законодателем должно быть учтено, что Российская Федерация является собственником земель, занятых городскими лесами, в случае если эти городские леса образовались в результате перевода земель лесного фонда в зем-
ли населенных пунктов после 4 февраля
1997 года.
Исходя из изложенного можно заключить, что проблема существующего законодательства заключается не в том, что оно не разграничивает право государственной собственности на земли, занятые городскими лесами, а в том, что оно регулирует лесные отношения (управление в сфере использования, защиты, охраны и воспроизводства лесов) без учета того обстоятельства, что государственная собственность на земли, занятые городскими лесами, не разграничена28. В связи с этим представляется целесообразным не признание за каким-либо публичным субъектом права собственности на земли, занятые городскими лесами, а внесение изменений и дополнений в Лесной кодекс Российской Федерации в части установления полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в отношении лесных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Фактически эти положения будут касаться управления в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства городских лесов29.
При этом законодателю следует определиться, к полномочиям каких органов: государственной власти или местного самоуправления, должны быть отнесены утверждение лесохозяйственных регламентов городских лесов, экспертиза проекта освоения городских лесов, контроль за использованием, охраной, защитой и воспроизводством городских лесов и т. д. Представляется, что при разработке Лесного кодекса Российской Федерации законо-
датель имел намерение отнести указанные полномочия к вопросам местного значения, однако использование конструкции разграничения полномочий по критерию принадлежности лесных участков на праве собственности без учета обстоятельства, что государственная собственность на земли, занятые городскими лесами, не разграничена, привело к тому, что основания признавать перечисленные полномочия отнесенными к полномочиям органов местного самоуправления отсутствуют. В целях обеспечения адекватного финансирования, учитывая дефицитность местных бюджетов, представляется целесообразным использование гибкой конструкции, например предоставление органам государственной власти субъектов Российской Федерации права относить к своим полномочиям управление в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства городских лесов, расположенных в административных центрах субъектов Российской Федерации, и т. д.
По вопросу об отчуждении лесных участков, образованных из состава земель, занятых городскими лесами, в частную собственность анализ существующего законодательства позволяет предположить направленность воли законодателя на недопустимость такого отчуждения. В соответствии со статьей 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. В соответствии со статьей 27 Земельного кодекса Российской Федерации лесные участки, образованные из состава земель,
28 Исключением являются лишь положения статьи 10 Федерального закона от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации».
29 Лесной кодекс Российской Федерации определяет, что леса могут располагаться на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий и на землях населенных пунктов. В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Вывод о том, что земли обороны и безопасности также находятся в федеральной собственности, следует из содержания статьи 93 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 10 Федерального закона от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне». Право государственной собственности на земли особо охраняемых природных территорий разграничено статьей 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».
занятых городскими лесами, не включены в перечень земельных участков, изъятых из оборота или ограниченных в обороте. Однако этой статьей установлен запрет на приватизацию земельных участков в границах территорий общего пользования. Статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ30 определяет территории общего пользования как территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары). Использование оборота «в том числе» означает, что в скобках приведен незакрытый перечень территорий общего пользования. По признаку беспрепятственного пользования неограниченным кругом лиц городские леса могут быть признаны территорией общего пользования, в связи с чем лесные участки, образованные из состава земель, занятых городскими лесами, отчуждению в частную собственность не подлежат.
Необходимо отметить, что реализация запрета на приватизацию земельных участков в границах территорий общего пользования в ряде случаев затруднена в силу следующих обстоятельств. Границы территорий общего пользования обозначаются красными линиями, которые, в свою очередь, определяются проектами планировки территорий. В случае отсутствия утвержденного проекта планировки границы территорий общего пользования не представляется возможным признать установленными, что затрудняет реализацию запрета на приватизацию земельных участков в границах территорий общего пользования.
Анализ судебной практики свидетельствует о том, что в ряде случаев для обоснования недопустимости приватизации лесных участков, образованных из земель, занятых городскими лесами, суды применяют статью 9 Лесного кодекса Российской Федерации, устанавливающую, что лесные участки могут предоставляться на праве
постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, праве ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), праве аренды лесных участков, а также праве безвозмездного срочного пользования лесными участками31. Однако содержание указанной статьи, в которой перечислены права на лесные участки, в системном толковании с положениями статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации не может быть признано основанием для отказа в приватизации лесного участка, образованного из земель, занятых городскими лесами.
Если воля законодателя действительно направлена на недопущение отчуждения лесных участков, образованных из земель, занятых городскими лесами, в частную собственность, то реализацию этой воли следует признать недостаточно обеспеченной правовыми средствами. В связи с этим в статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации следует внести дополнения в части отнесения таких участков к ограниченным в обороте.
Вопрос о целесообразности приватизации лесных участков, образованных из состава земель, занятых городскими лесами, является вопросом политического характера и находится за пределами правового поля. Однако необходимо отметить, что эффективно обеспечить правовыми средствами исполнение частным собственником всего комплекса обязанностей по охране, защите и воспроизводству городских лесов будет крайне затруднительно.
Проведенный анализ позволяет сформулировать следующие выводы:
1)государственная собственность на земли, занятые городскими лесами, лесные участки, образованные из их состава, не разграничена;
2) Российская Федерация является собственником земель, занятых городскими лесами, в случае, если эти городские леса образованы в результате перевода земель
30 Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 1 (ч. 1), ст. 16.
31 См., например, постановление Федерального арбитражного суда Поволожского округа от 16 августа 2010 года № А55-16496/2009. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
лесного фонда в земли населенных пунктов после 4 февраля 1997 года;
3) разграничение государственной собственности на земли, занятые городскими лесами, не может быть признано актуальной задачей развития лесного законодательства, поскольку распределение полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями позволяет решать задачи в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства городских лесов более эффективно, нежели признание права собственности за каким-либо публичным собственником;
4) Лесной кодекс Российской Федерации следует дополнить положениями о полномочиях органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в отношении лесных участков, государственная собственность на которые не разграничена;
5) запрет на отчуждение лесных участков, образованных из земель, занятых городскими лесами, в частую собственность требует дополнительного правового обеспечения.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Лесной кодекс РСФСР от 25 июля 1923 года.
2. Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 года № 22-ФЗ.
3. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ.
4. Основы земельного законодательства СССР и союзных республик от 13 декабря 1968 года.
5. Земельный кодекс РСФСР от 22 октября 1970 года.
6. Основы лесного законодательства СССР и союзных республик от 17 июня 1977 года.
7. Основы лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1 993 года № 4613-1.
8. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.
9. Об особо охраняемых природных территориях : Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ.
10. Об обороне : Федеральный закон от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ.
11. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним : Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ.
12. О разграничении государственной собственности на землю : Федеральный закон от 17 июля 2001 года № 101-ФЗ.
13. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
14. О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ.
15. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ.
16. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ.
17. О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации : Федеральный закон от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ.
18. О федеральных природных ресурсах : Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года № 2144.
19. Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года : утверждена приказом от 31 октября 2008 года Министерства промышленности и торговли Российской Федерации № 248, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации № 482.
20. Об особо охраняемых природных территориях в Красноярском крае : Закон Красноярского края от 28 сентября 1995
года № 7-175.
21. Об утверждении Лесохозяйственного регламента Ижевского лесничества муниципального образования «Город Ижевск» : постановление администрации города Ижевска от 28 июня 2010 года № 639.
22. По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января
1998 года № 1-П.
23. Постановление Президиума Высше-
го Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 сентября 2008 года № 16490/07.
24. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 декабря 2009 года № 10520/09.
25. Постановление Федерального арбитражного суда Поволожского округа от 16 августа 2010 года № А55-16496/2009.
26. Решение Арбитражного суда Челябинской области от 30 апреля 2009 года по делу № А76-738/2007-22-204.
27. УЯЬ: http://arbitr.ru/
* * *
Продолжение. Начало на с. 16
II. Собственник недвижимости не вправе в целях приватизации требовать заключения с уполномоченным государственным органом договора купли-продажи земельного участка, находящегося под данным объектом, если земельный участок ограничен в обороте (ООО «Юпитер Плюс» УБ Федеральное агентство по управлению государственным имуществом. Дело № 7454/10)
Заявитель, собственник недвижимого имущества, расположенного на спорном земельном участке, оспорил в судебном порядке отказ Федерального агентства по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество) в заключении договора купли-продажи земельного участка.
Заявитель полагал, что в силу статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации; далее -ЗК РФ) у него имеется право приобретения этого участка в собственность. Однако после представления необходимого комплекта документов Росимущество отказало в заключении договора.
Суды удовлетворили заявленные требования, посчитав, что в законодательстве отсутствуют запреты для проведения приватизации данного земельного участка.
ВАС РФ занял иную позицию по этому вопросу, отказав в удовлетворении заявленных требований. Им было указано, что, исходя из пунктов 2, 5 статьи 27 Зк РФ ограниченные в обороте земли не могут быть приватизированы. В соответствии с подпунктом 7 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ спорный участок является ограниченным в обороте, поскольку относится к землям транспорта с разрешенным использованием «под автодорогу».
В связи с этим нижестоящие суды неверно истолковали пункт 8 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», поскольку указанная норма не содержит исчерпывающего перечня земель, подлежащих отчуждению частным лицам, поэтому основания для приватизации отсутствовали. ВАС РФ также указал, что в соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предоставление участков для автомобильных дорог осуществляется в соответствии с земельным законодательством. В указанном нормативном акте также отсутствует прямое указание на возможность приватизации земель, находящихся в государственной собственности и предназначенных для строительства автомобильных дорог, поэтому позиция нижестоящих судов является неверной.
III. Если обладатель доли в общей собственности приобрел у других сособственников все оставшиеся принадлежащие им доли, то регистрирующий орган не вправе отказать в выдаче единого свидетельства о праве собственности на весь объект недвижимости (ЗАО «Сканэкс» УБ Управление Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области. Дело № 9702/10)
Заявитель оспорил в судебном порядке отказ Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее - регистрирующий орган, уполномоченный орган) в государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество.
Заявление было основано на том, что заявитель имеет долю в праве собственности на объект недвижимости, которая была им приобретена на основании договора о совместной деятельности. Позднее заявителем была приобретена оставшаяся доля в праве собственности на указанный объект недвижимости по договору купли-продажи, заключенному с другим сособственником.
Окончание на с. 48
