CC BY
258
Правовые проблемы разграничения государственной собственности
Д.А. Лебедев
первый заместитель начальника правового Управления правительства Москвы
В прошлом столетии Россия прошла извилистый путь: от частной собственности к приоритету общественной, государственной собственности, а затем - к плюрализму форм собственности, когда должны были уживаться частная, государственная и муниципальная виды собственности.
Марксистско-ленинская теория, полностью отрицая частную собственность, провозгласила экономической основой общества общественную, общенародную собственность, управляемую государством. Соответствующие лозунги стали определяющими для революции 1917 года и нашли отражение в первых актах советской власти конституционного значения - Конституции РСФСР 1918 года, многих декретах об экспроприации (национализации) частной собственности.
Начиная с декретов, принятых II Всероссийским съездом рабочих и солдатских депутатов в ноябре 1917 года и отменивших «раз и навсегда» частную собственность, все принимавшиеся в России конституции последовательно провозглашали основной формой собственности государственную собственность. На протяжении 70 лет земля, леса, недра, воды, фабрики и заводы, железнодорожный, водный, воздушный транспорт и средства связи являлись «общенародным достоянием».
Существенные изменения в социальноэкономической жизни страны стали происходить в начале 90-х годов ХХ века. Принимаются законы «О собственности в СССР» и «О собственности в РСФСР». Российский закон о собственности устанавливает, что имущество может находиться в частной, го-
сударственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организаций). Наряду с известными объектами собственности гражданина (жилые дома, предметы домашнего хозяйства, личного потребления и т. п.) называются новые, такие как земельные участки, акции, облигации и другие ценные бумаги, средства массовой информации, предприятия, имущественные комплексы в сфере производства товаров и др.
В 1992 году с внесением очередных изменений в Конституции Российской Федерации (вслед за законом о собственности от 24 декабря 1990 года) впервые закрепляется наличие частной собственности. Согласно статье 10 Конституции в России признаются и защищаются следующие формы собственности: частная (юридических лиц и граждан), коллективная (общая совместная, общая долевая), государственная, муниципальная и собственность общественных объединений.
В декабре 1991 года соглашением Президентов РСФСР, Украины и Председателя Верховного Совета Белоруссии, ратифицированным Верховными Советами всех трех республик, СССР ликвидируется. Создается Содружество Независимых Государств (СНГ). С этого времени РСФСР уже официально является самостоятельным суверенным государством.
Страна взяла курс на углубление экономических реформ, основой которых стала приватизация государственного имущества, в связи с чем вопрос разграничения государственной собственности приобрел необыкновенную актуальность.
В Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году, вопросы собственности затрагиваются в статьях 8, 34-36, 71, 72, 114, 130. Непосредственно государственной собственности посвящены статьи о равенстве всех форм собственности, об управлении федеральной собственностью как предмета исключительного ведения Российской Федерации, о разграничении государственной собственности как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Необходимость такого деления обусловлена тем, что до подписания в марте 1992 года Федеративного договора субъекты Федерации - края, области, республики - не имели своей собственности
О неоднородности государственной собственности говорится в статье 214 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), выделяющей два уровня - федеральную собственность и государственную собственность субъектов Российской Федерации. Согласно статьям 124 и 125 ГК РФ Российская Федерация и субъекты Российской Федерации в лице органов государственной власти в гражданских отношениях выступают на равных началах с гражданами и юридическими лицами.
Пообъектное отнесение государственного имущества к федеральной собственности или собственности субъекта Российской Федерации согласно статье 214 ГК РФ должно осуществляться в порядке, установленном законом, который пока не принят.
Необходимо отметить, что федеральное законодательство, касающееся вопросов государственной собственности, практически исчерпывается указанными нормами.
Процедура деления собственности весьма сложна, поскольку надо учитывать, во-первых, вклад в ее создание Российской Федерации в целом и каждого ее субъекта в отдельности и, во-вторых, значение конкретного объекта собственности для экономики субъекта Российской Федерации и Российской Федерации в целом. Споры об отнесении того или иного объекта к собственности Российской Федерации или ее конкретного субъекта - края, области,
республики и т. п. - неоднократно возникали и возникают до сих пор.
Основным нормативным актом, регулирующим вопрос разграничения государственной собственности (исключая разграничение собственности на землю), до настоящего времени остается постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», принятое во исполнение требований законов РСФСР «О собственности в РСФСР» и «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР». Федеральные органы исполнительной власти и суды руководствуются указанным актом.
Однако постановление № 3020-1 было принято до вступления в силу Конституции Российской Федерации, относящей в подпунктах «г» и «д» части первой статьи 72 разграничение государственной собственности, а также регулирование вопросов особо охраняемых природных территорий, охрану памятников истории и культуры к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
В соответствии с частью 2 статьи 76 указанного постановления по предметам совместного ведения издаются федеральные законы. В иерархии правовых актов постановление № 3020-1 не относится к категории федерального закона, поэтому не может регулировать вопросы совместного ведения.
Указанное постановление также не соответствует части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации, согласно которой разграничение предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в том числе и Федеративным договором о разграничении предметов ведения и полномочий.
Статья VII Федеративного договора предусматривает обязательное выявление и учет интересов субъектов Российской Федерации при решении вопросов, отнесенных к сфере совместного ведения, и в случае возникновения спора - обязательное проведение согласительных процедур для обеспечения баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов. Такое выявление интересов субъектов Российской Федерации при принятии постановления № 3020-1 не проводилось.
С этих позиций указанное постановление не может рассматриваться в качестве самостоятельного и полноценного федерального подзаконного акта и служить правовой основой при разграничении государственной собственности в Российской Федерации.
Сложившаяся правовая неопределенность, в том числе и в вопросах имущественной принадлежности объектов исторического и культурного наследия, породившая в судебной арбитражной практике Москвы острые правовые коллизии и принятие противоречащих друг другу судебных решений по спорам о принадлежности права собственности, вынудило правительство Москвы обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации пункту 3 раздела I приложения I к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».
Необходимо отметить, что отдельные положения рассматриваемого постановления на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации ранее служили предметом рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации. Так, постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 10.09.1993 № 15-П пункты 2 и 3 раздела ^ приложения I к постановлению Верховного Совета Российской
Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 были признаны несоответствующими пункту «г» части первой статьи 84.11 действовавшей на тот момент Конституции Российской Федерации от 12 апреля 1978 года, а также Федеративному договору в части отнесения к объектам исключительно федеральной собственности предприятий топливно-энергетического комплекса, предприятий и объектов электроэнергетики.
В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, в частности, отмечается, что Конституция Российской Федерации наделила субъекты Российской Федерации правом участия совместно с органами государственной власти Российской Федерации в решении вопросов разграничения государственной собственности, предоставила субъектам Российской Федерации материальное конституционное полномочие, предусматривающее обязательное выявление и учет их интересов при решении проблем, отнесенных к сфере их совместной деятельности. Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации в данном вопросе сводится к тому, что игнорирование федеральными органами права участия субъектов Российской Федерации в решении вопросов совместного ведения недопустимо и должно рассматриваться как нарушение Конституции Российской Федерации.
Такая ситуация привела к острой необходимости принятия федерального закона с целью разрешения вопросов разграничения собственности между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями, взаимной передачи объектов, порядка оформления такой передачи, а также вопросов правомочия государственных органов.
В настоящий момент господствующей можно считать Концепцию управления недвижимостью в Российской Федерации, разработанную Министерством имущественных отношений Российской Федерации (Минимущество России), отразившую давний теоретический спор о месте и роли государственной собственности в развитии отечественной экономики. Согласно этой Концепции необходимо провести сокраще-
ние избыточных и оставить только необходимые государственные функции и максимально быстро определиться с имуществом, которое следует оставить в государственной и муниципальной собственности.
По мнению разработчиков Концепции, практика участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в инвестиционных проектах и иных коммерческих мероприятиях на рынке недвижимости совместно с частными компаниями приводит к увеличению числа бюрократических барьеров для предпринимателей, а также к монополизации. Основой реформирования управления государственным и муниципальным имуществом должно стать определение федеральным законом о государственном и муниципальном имуществе перечня видов государственного и муниципального имущества, сохранение которого исключительно в государственной и муниципальной собственности продиктовано необходимостью осуществления Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями полномочий, возложенных на них Конституцией и федеральными законами.
Эффективность управления таким имуществом должна определяться не критерием доходности, а критерием разумной достаточности, позволяющим публичным образованиям выполнять свои функции. Поэтому указанное имущество должно закрепляться на праве оперативного управления за казенными предприятиями и учреждениями и не может быть отчуждено из государственной или муниципальной собственности ни в результате приватизации, исполнительного производства, ни по каким-либо иным основаниям. Все прочее имущество, не предназначенное для выполнения государством своих функций, подлежит принудительной приватизации. Перечни имущества, которое может находиться в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, либо может быть приобретено ими, являются исчерпывающими.
Исходя из Концепции был разработан проект Федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе».
Предложенная Концепция не учитывает, что идеология атомизированного гражданского общества, в котором каждый индивид сам отвечает за собственное благосостояние, не может быть перенесена в Россию без учета ее природных и социальных особенностей. В нашей стране существуют давние, обусловленные прежде всего природными условиями, традиции централизованного перераспределения ресурсов. Кроме того, за годы советской власти в России сложилась устойчивая система ожиданий, связанных с социальными гарантиями удовлетворения общественно значимых потребностей.
Общество в лице государства, как любой собственник, должно защищать свои имущественные интересы. Бегство от собственности уже привело к тому, что, разорив огромную часть населения, государство подарило отдельным наиболее предприимчивым и информированным гражданам не столько приватизированное имущество, сколько те реальные средства, которые общество могло бы получать при грамотном управлении этим имуществом.
Концепция Минимущества России никак не сообразуется и с основополагающими принципами, заложенными в Конституции и Гражданском кодексе Российской Федерации, такими как равенство всех форм собственности, право субъектов Российской Федерации на равных выступать в гражданских правоотношениях, что означает недопустимость установления законодательством каких-либо привилегий или ограничений для тех или иных форм собственности или субъектов хозяйственной деятельности.
Согласно статье 73 Конституции вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Пределы исключительного ведения субъектов Российской Федерации определены, но исчерпывающий перечень полномочий не установлен.
Во-первых, из этого положения Конституции следует, что управление собственностью субъекта Российской Федерации
относится к предмету его исключительного ведения.
Во-вторых, поскольку ни Конституцией, ни федеральными законами не зафиксирован полный перечень полномочий и функций субъектов Российской Федерации (равно как и муниципальных образований), определение в проекте федерального закона конкретных видов имущества, необходимых для выполнения возложенных на них функций, представляется необоснованным.
В-третьих, ни законопроект, ни пояснительная записка к нему не предлагают четких критериев разграничения видов имущества, необходимых Российской Федерации и ее субъектам для осуществления полномочий по вопросам совместного ведения.
Таким образом, установление закрытого перечня видов имущества, которым субъект Российской Федерации может обладать на праве собственности, а также ограничений по распоряжению указанным имущество, равно как и запрет обращения взыскания на государственную собственность, противоречит конституционным принципам и ведет к ущемлению прав субъектов гражданских правоотношений.
Представляется, что нормы законопроекта, а также положенная в его основание Концепция, в целом ведут к ограничению свободы экономической деятельности и нуждаются в принципиальном пересмотре.
Не менее остро стоит вопрос и о разграничении государственной собственности на землю.
С 1991 года субъекты Российской Федерации привыкли к мысли о том, что земля в пределах их территорий находится в их распоряжении.
Принципиальным положением нового Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ), принятого в 2001 году, является единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков. С одной стороны, законодатель, закрепив указанный принцип, сделал шаг от традиционной советской модели к общепринятому в мире ры-
ночному пониманию недвижимости. С другой стороны, введение в ЗК РФ этого принципа никак не отразилось ни в иных нормативных правовых актах, ни на практике.
17 июля 2001 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации принят закон № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», определивший правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность). В соответствии с указанным законом к федеральной собственности отнесены земельные участки, на которых расположены любые объекты, находящиеся в федеральной собственности, некоммерческие организации, созданные органами государственной власти Российской Федерации, приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской Федерации. То есть в противоречие принципам ЗК РФ судьба земельного участка определяется исходя из принадлежности находящегося на нем имущества.
Перераспределение земель предполагается осуществлять на безвозмездной основе, без учета затрат, произведенных субъектами Российской Федерации. Вместе с тем Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации», являющийся специальной нормой по отношению к Федеральному закону «О разграничении государственной собственности на землю», в статье 9 определил, что земельные участки, за исключением тех, на которых расположены здания, строения, сооружения высших органов законодательной, исполнительной, судебной власти Российской Федерации, Генеральной прокуратуры, Центрального банка, Пенсионного фонда Российской Федерации, предоставляются федеральным органам государственной власти в аренду либо выкупаются.
В городе Москве, выполняющем столичные функции, расположено большинство органов государственной власти и учреж-
дений федерального уровня. При предварительном подсчете выяснилось, что в случае осуществления разграничения собственности на землю согласно критериям, предложенным Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю», из распоряжения города будет изъято от 40 до 60 процентов его территории.
Следует отметить, что ни в Федеральном законе «О разграничении государственной собственности на землю», ни в ранее упомянутом проекте федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе» не учтен такой (предлагаемый Москвой) критерий отнесения к тому или иному уровню собственности, как приобретательная давность. Такое основание возникновения права собственности предусмотрено статьей 234 ГК РФ и подразумевает добросовестное, открытое, непрерывное владение имуществом в течение определенного срока. В то же время было бы логичным и справедливым при разграничении учитывать, на чьи средства объект построен, содержится и охраняется, а также, кто в состоянии и в дальнейшем обеспечить его достойное содержание. В качестве примера можно привести памятники истории и культуры федерального значения, расположенные в Москве, долгие годы находившиеся в руинированном состоянии, которые были восстановлены и отреставрированы за счет городских средств.
Анализ положений Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» выявил и ряд иных существенных проблем правоприменительного характера, доказывающих несовершенство указанного документа. В законе критерии разграничения - весьма относительны. не определены приоритеты отнесения земельных участков к той или иной собственности. Например, в ряде случаев некоторые особо охраняемые природные территории регионального значения расположены в границах лесного фонда. В такой ситуации установление собственника указанных земельных участков затруднительно, поскольку, если определять собственника по признаку отнесения к лесному фонду, то им должна быть
Российская Федерация, а если - по признаку отнесения к особо охраняемой природной территории, то собственником должен быть субъект Российской Федерации.
Применение такого критерия, как расположение на спорном земельном участке имущества, относящегося к собственности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований, также может вызвать дополнительные трудности, поскольку в отношении множества объектов недвижимости унитарных предприятий и учреждений нельзя сделать однозначный вывод об их принадлежности. Такие проблемы возникают, в частности, с объектами, ранее находившимися в ведении территориальных органов, имевших двойное подчинение (федеральному органу и администрации субъекта Российской Федерации).
Трудности возникают и при реализации других положений закона. Так, согласно статье 2 у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований право собственности на земельные участки возникает с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки. Следовательно, и распоряжаться землей публичные образования могут только после государственной регистрации. В то время как в реальности в Москве, как и в других субъектах Российской Федерации, процесс государственной регистрации собственности на земельные объекты находится на самом начальном этапе. Практическая реализация этой нормы должна была бы привести к ступору всех хозяйственных процессов, инвестиционной, строительной деятельности.
Федеральным законом от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предусмотрено, что до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется. Распоряжение указанными землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправле-
ния в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.
Пользуясь правом, предоставленным Федеральным законом № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, определяются законами субъекта Российской Федерации. Москва оставила полномочия по распоряжению землей за собой.
Еще одним камнем преткновения стала проблема подготовки и согласования разграничительных перечней.
В законе «О разграничении государственной собственности на землю» предусмотрено, что разграничение государственной собственности на землю осуществляется на основе перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности. Порядок подготовки указанных перечней и их согласования с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления проводится в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 марта 2002 года № 140 утверждены «Правила подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности». Согласно Правилам перечни подготавливаются Минимуществом России. Подготовленные перечни земельных участков направляются этим ведомством в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного
самоуправления для согласования. Согласно пункту 16 Правил в случае, если по истечении 2-месячного срока орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления не примет решение о согласовании перечней земельных участков и не представит перечень оспариваемых земельных участков, то направленные Минимуществом России на рассмотрение перечни земельных участков считаются согласованными. С учетом значительного объема правоустанавливающих документов и сложности вопросов, подлежащих рассмотрению органами государственной власти субъекта Российской Федерации по каждому объекту, установленный в Правилах срок представляется нереальным.
Данная норма создает предпосылку для существенного нарушения прав субъектов Российской Федерации при разграничении. Прецеденты уже имели место: минуя органы власти города, в Москомрегистрацию уже было представлено два перечня на регистрацию земельных участков в федеральную собственность. В настоящий момент по инициативе Москвы разработано соглашение с Минимуществом России по вопросу создания совместной комиссии по согласованию разграничительных перечней.
Отдельного изучения требует проблема разграничения собственности на природные ресурсы, поскольку до настоящего времени отсутствует единство в решении вопроса о том, какими методами надлежит осуществлять управление в этой сфере: административно-правовыми либо гражданско-правовыми.
Таким образом, ряд накопившихся вопросов экономико-правового характера требует скорейшего разрешения с учетом интересов как Российской Федерации в целом, так и ее субъектов. При этом необходимо осознавать, что эти интересы, по сути, не являются противоположными, и основным критерием разрешения споров должен стать критерий эффективности управления государственной собственностью.
