CC BY
59
Земельные отношения на территории города Томска
(существующее положение и перспективы)
В.И. Осипов
первый заместитель руководителя Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Департамента недвижимости города Томска
Вопросы земельных отношений по-прежнему находятся в центре внимания органов власти различного уровня и органов местного самоуправления. Откровенно говоря, нас, низовое звено в системе земельных отношений, не устраивает существующее положение. Сейчас на орган местного самоуправления возложены самые трудные и сложные вопросы: обеспечение подготовки картографических материалов, сбор арендных платежей, предоставление первичных документов в областной и федеральные органы управления земельными ресурсами, причем без компенсации затрат. Это, конечно, неправильно и несправедливо. Но самое худшее впереди. Земельная политика, осуществляемая Министерством имущественных отношений Российской Федерации (Минимущество России), в скором времени может оставить органы местного самоуправления на «обочине» земельных отношений. Мы намерены отстаивать свои права на землю на территории нашего муниципального образования и направить свои предложения в Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления. Сегодня же мы вынуждены приспосабливаться к реалиям и соответствующим образом строить свою работу в сфере земельных отношений.
В структуру Департамента недвижимости администрации города Томска входит Комитет по земельным ресурсам и землеустройству, в котором работают 4 представителя Федеральной службы земельного кадастра России и 33 муниципальных служащих. Это дает нам определенные преимущества: позволяет усилить контроль в сфере землеустройства, в том числе контроль
за подготовкой документов о праве на землю. Однако при этом мы несем определенные материальные издержки, т. к. содержание этих работников, за исключением заработной платы, ложится на департамент и не компенсируется из федерального бюджета.
В компетенцию земельного комитета, а значит, департамента недвижимости входят не все вопросы земельных отношений. Что касается оформления разрешительных документов на проектирование и предоставления земельных участков для строительства - это функция департамента архитектуры и градостроительства. Таким образом, в согласовании соответствующих проектов постановлений мы участвуем, а договоры аренды участков, предоставленных для строительства объектов, подготавливаются и контролируются комитетом по земельным ресурсам и землеустройству.
Основными функциями комитета по земельным ресурсам и землеустройству являются:
• землеустройство при формировании земельных участков и взаимодействие с организациями, осуществляющими инвентаризационные и межевые работы. Сегодня на территории города действуют 13 таких организаций;
• ведение городского земельного кадастра и взаимодействие с федеральным государственным учреждением «Земельная кадастровая палата»;
• подготовка документов о праве на землю под объектами недвижимости: проектов постановлений, договоров аренды, купли-продажи, актов приема-передачи, нормативной и выкупной цены земли, согласование этих документов, взаимодействие с террито-
риальным управлением Минимущества России по Томской области и Департаментом по управлению государственной собственностью администрации Томской области;
• учет и сбор арендных платежей за землю, взаимодействие с Инспекцией Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, департаментом финансов;
• земельный контроль на территории города.
В соответствии с обязанностями комитета сформирована эффективная структура управления, включающая следующие 4 отдела:
• отдел землеустройства и городского земельного кадастра;
• отдел подготовки документов о праве на землю;
• отдел учета и сбора платежей за землю;
• отдел земельного контроля.
Возглавляют комитет - руководитель, являющийся федеральным служащим, и два его заместителя. 1-й заместитель руководителя комитета - муниципальный служащий. Учитывая возрастающий объем работы, обусловленный принятием Земельного кодекса Российской Федерации, масштабность и сложность стоящих задач, мы за счет собственных ресурсов департамента усилили эту службу, направив туда еще 6 работников. Сегодня штат комитета вместе с федеральными служащими составляет 37 работников. Такое количество работников комитета почти на 500 тысяч населения города, на наш взгляд, является соотношением, близким к оптимальному. Об эффективности системы можно судить по некоторым показателям. Из года в год увеличиваются платежи за пользование землей. Так, за 2002 год собрано почти 250 млн рублей, что составило 106 процентов годового плана и 230 процентов уровня 2001 года. Причем земельного налога собрано 143 млн, арендных платежей - 85 млн, за выкуп земли в собственность получено 22 млн рублей. Согласно бюллетеню налоговой службы по этим показателям Томская область входит в пятерку лучших по Российской Федерации. Учитывая, что доля города в структуре областных платежей за землю составляет 57 процентов, становится оче-
видным, что город Томск имеет прямое отношение к этим показателям. В соответствии с законом Российской Федерации «О плате за землю» сбор земельного налога находится непосредственно в компетенции налоговой службы, но администрации города не безразлично состояние городского бюджета. Поэтому уже несколько лет работают городская постоянно действующая комиссия по всем платежам, включая земельные и соответствующая комиссия на уровне департамента недвижимости, занимающаяся исключительно платежами за землю. Ежемесячно на эту комиссию приглашаются 20-25 руководителей и главных бухгалтеров предприятий, частные предприниматели, многие из которых приносят платежные поручения либо дают гарантийные обязательства, предоставляют графики погашения задолженности и т. п. К неплательщикам применяются такие меры, как устные напоминания, письменные уведомления, исковые заявления, обращения в судебные инстанции.
По тому, насколько эффективна процедура оформления документов о праве на землю - время подготовки документов, публичность, открытость, прозрачность -можно судить о состоянии земельных отношений на территории города. Сразу скажу, что принцип «одного окна» - от подачи заявки до получения конечного документа - в создавшихся условиях является бесперспективным. Судите сами, до 1998 года, т. е. до того как было образовано учреждение юстиции по регистрации прав, в процедуре оформления документов участвовали органы технической инвентаризации (БТИ), органы архитектуры, земельный комитет и глава города или его заместитель. В то время это было вполне возможно. Сегодня, с появлением таких самодостаточных структур, как учреждения юстиции по регистрации прав, Федеральное государственное учреждение «Земельная кадастровая палата», Областной департамент по управлению государственной собственностью и его «двойник» на федеральном уровне, которые наделены определенными полномочиями, работать по принципу «одного окна» нереально. Мы выбрали другой путь.
Во-первых, наладили работу внутри структуры, занимающейся подготовкой документов: увеличили штат комитета по земельным ресурсам и землеустройству, улучшили его техническую оснащенность, усилили контроль и исполнительскую дисциплину.
Во-вторых, контролируем процесс своевременного «прохождения» документов в структурных подразделениях администрации города.
В третьих, налаживаем взаимодействие со вновь образованными структурами в сфере земельных отношений.
С полной ответственностью могу заявить, что мы достигли определенных успехов. Структура, техническое оснащение, численность сотрудников комитета и условия их работы имеют решающее значение. Однако очень важно усиление роли и ответственности организаций, осуществляющих землеустроительные и межевые работы. После первичного обращения граждан или юридических лиц в комитет для оформления прав на землю, им выдается требование о предоставлении первичных документов и перечень организаций, осуществляющих землеустроительные работы. Как я уже говорил, в городе действуют 13 таких организаций. По существу, землеустроительные организации являются связующим звеном между населением города и муниципалитетом. Эти организации имеют доступ к базе данных земельного кадастра и архиву документов о праве на землю, для них систематически, не менее одного раза в месяц, проводятся семинары, на которых рассматриваются неотложные вопросы. Организации, осуществляющие землеустроительные работы - наши помощники и партнеры. Многие из них, выдержав конкурс, добились права выполнения муниципального заказа на выполнение землеустроительных работ. Землеустроительные организации с учетом характера заявлений и набора представленных документов самостоятельно формируют землеустроительные дела. Землеустроительные дела проверяются и утверждаются отделом землеустройства и выдаются на руки заинтересованным лицам. Стоимость этой услуги для граждан -до 2 тысяч рублей. Землеустроительные
дела и заявления граждан и юридических лиц регистрируются организационным отделом департамента и поступают к специалистам отдела подготовки документов. В течение 3-4 дней для граждан и 7-8 дней для юридических лиц готовится соответствующий проект постановления, а в случае необходимости и проект договора аренды земли. Проекты постановлений согласовываются в структурных подразделениях комитета, департамента и администрации города. Специальные работники комитета по земельным ресурсам и землеустройству следят за прохождением документов и в случае задержки более чем на 10 дней высылают соответствующие письменные напоминания. По истечении месячного срока, если проект постановления не подписан, либо не согласован какой-либо из структур, специалисты комитета высылают письменные уведомления заинтересованным лицам, в которых указываются причины задержки и орган, по вине которого она произошла.
В целом же прохождение документов, направленных в комитет по земельным ресурсам и землеустройству, контролируется работниками организационно-контрольного отдела департамента недвижимости. Так, в
2002 году в департамент недвижимости поступило около 13 тысяч документов, в том числе в комитет по земельным ресурсам и землеустройству - 8 200, из которых 5 600 документов контролировались организационно-контрольным отделом. Аналогичное положение сохранилось и в 2003 году. Однако общий уровень исполнения документов заметно улучшился: если в 2002 году количество документов с просроченными сроками достигало 600, то в 2003 году таких документов осталось не более 150.
Налажено эффективное взаимодействие департамента недвижимости с другими структурами, действующими в сфере земельных отношений. Подписаны соответствующие соглашения с Федеральным государственным учреждением «Земельная кадастровая палата по Томской области», учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, территориальным управ-
лением Минимущества России по Томской области, департаментом по управлению государственной собственностью администрации Томской области. Однако, как я уже говорил, сегодня органы местного самоуправления оказались в крайне невыгодных условиях в рамках взаимодействия с указанными структурами. Так, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 07.08.2002 № 576 «О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю» мы обязаны направлять для согласования в Департамент по управлению государственной собственностью администрации Томской области, а в отдельных случаях и в территориальное управление Минимущества России по Томской области, проекты договоров аренды земли, которые подлежат согласованию с указанными структурами. После заключения этих договоров мы обязаны предоставить им копии договоров аренды с соответствующими приложениями и отметкой об их государственной регистрации. Надеюсь, понятно, что, когда идет речь о 1,5-2 тысячах таких документов, эти процедуры становятся для нас достаточно обременительными. Путем длительных переговоров и взаимных уступок мы добились установления исключительно выгодной для нас процедуры: три раза в неделю департамент по управлению государственной собственностью самостоятельно забирает от нас проекты договоров аренды земли, соответствующих постановлений мэра и все приложения к ним, которые подготавливаются комитетом по земельным ресурсам и землеустройству и подписываются будущим арендатором, и согласовывают их в трехдневный срок. После принятия мэром постановлений, договоры подписываются первым заместителем руководителя городского земельного комитета (горкомзем). После государственной регистрации, которую осуществляют арендаторы в течение месяца, от учреждения юстиции по регистрации прав мы получаем информацию о зарегистрированных правах на магнитных носителях. После внесения информации в ба-
зу данных городского земельного кадастра, эта же дискета передается в областную и федеральную структуры по управлению имуществом. Как видите, все достаточно просто и эффективно.
Не менее эффективно выстроена система взаимоотношений с департаментом архитектуры и градостроительства администрации города. До начала подготовки проектов постановлений об утверждении границ земельных участков либо оформлении прав на земельные участки, картографические документы согласовываются с отделом реализации генерального плана городской архитектуры и отделом земельного кадастра и землеустройства горкомзема. Специалисты отдела подготовки документов горкомзема подготавливают проекты постановлений на достаточно высоком уровне и довольно быстро. Единственное наше пожелание коллегам из департамента архитектуры и градостроительства - это более оперативное (в течение 3-х, максимум 5-ти дней) согласование документов.
Решены все проблемы по оформлению документов о праве на землю под самовольно возведенными строениями либо под строениями, не принятыми в эксплуатацию государственной комиссией. В этом случае заинтересованные лица обращаются в одну из 13-ти землеустроительных организаций для подготовки землеустроительного дела. Одним из обязательных документов дела является техническая экспертиза состояния объекта, которая подтверждает, что постройка не создает угрозу жизни и здоровью граждан (статья 222 Гражданского кодекса Российской Федерации). Лицензию на проведение указанной экспертизы на территории города имеют государственное учреждение «Томская лаборатория судебно-технической экспертизы» и муниципальное предприятие «Бюро технической экспертизы». Стоимость технической экспертизы индивидуального жилого дома составляет 6-7 тысяч рублей. Затем специалисты горкомзема готовят проект постановления об утверждении проекта границ образованного земельного участка. В постановлении также указывается, что после признания права собственности на самовольно возведенную
постройку за определенным лицом, администрацией города будет в установленном порядке предоставлен соответствующий земельный участок. Далее следует судебное решение. В случае положительного решения заявителем проводится комплекс межевых работ, естественно, при помощи соответствующих организаций. После этого осуществляются государственный кадастровый учет земельного участка и государственная регистрация права собственности на строение. В последующем заинтересованное лицо повторно обращается в горкомзем, где на основании свидетельства о праве собственности на здание и других документов готовится проект постановления о передаче земельного участка в собственность или аренду. В итоге следует государственная регистрация права на землю.
В начале я уже говорил, что существующие земельные отношения не могут устраивать органы местного самоуправления и мы можем оказаться в еще более трудном положении, если не примем решительных и конкретных мер.
Суть в том, что сегодня вопросами распоряжения землями в пределах всех муниципальных образований ведает администрация города и частично областная и федеральная структуры управления государственным имуществом. После разграничения государственной собственности на землю, управление землей будет осуществляться каждой структурой в пределах «своего сектора». Иными словами, указанные структуры являются равноправными субъектами в системе управления, подчеркиваю - равноправными. Что же происходит на самом деле? По существу, один из равных среди равных органов, а именно Минимущество России, наделен функциями ведения земельной политики на всех землях. Эта политика ловко осуществляется в пользу равного среди равных органов - в пользу Минимущества России.
Итак, статьей 310 Закона Российской Федерации «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», провозглашается, что «... до разграничения государственной собственности на землю распоряжение указанными землями осуще-
ствляется органами местного самоуправления ...». Однако не успели высохнуть чернила после подписания Президентом Российской Федерации этого закона, как Федеральным законом от 21.12.2001 «О приватизации государственного и муниципального имущества» уже предусматривается, что «. до разграничения государственной собственности на землю решения о приватизации земель принимают органы, принявшие решение о приватизации объектов недвижимости на указанных землях ...» (Статьи 14 и 43).
На территории города Томска имеется 176 предприятий и обществ, отнесенных к федеральной и областной собственности. Из 10,5 тысячи гектаров земель городской застройки они занимают 5,3 тысячи гектаров полноценных земель. А оставшаяся половина потенциально муниципальных земель (1 300 гектаров) является землей общего пользования. Что же остается администрации города для приватизации? В основном - земли под жилым фондом, да под магазинами и офисами. Ладно бы если средства от приватизации распределялись, как в
2002 году, по всем бюджетам в долях 30, 20 и 50 процентов. Но статьей 13 Федерального закона «О федеральном бюджете на
2003 год» устанавливается, что все средства, полученные от приватизации, поступают в бюджет того органа, который провел приватизацию земли. А какие средства можно получить от приватизации земель индивидуального жилого фонда - и объяснять не надо. Все в основном опять уйдет в федеральный бюджет. Более изощренного способа финансового удушения органов местного самоуправления трудно придумать.
Можно представить, какая ситуация сложится в 2004 году и в будущем, т. е. после разграничения собственности. Худшую перспективу сложно представить. Как известно, в течение 2003 года все землепользователи, имеющие земли на праве постоянного (бессрочного) пользования, за исключением органов власти, государственных и муниципальных учреждений, обязаны переоформить это право. Выкупить земли в собственность или получить в аренду. Если земля будет выкуплена, то земельный на-
лог в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, являясь местным налогом, будет по-прежнему составлять по 50 процентов в области и в муниципальном образовании. А арендная плата пойдет арендодателю, т. е. в основном в федеральный бюджет. Очевидно, что в скором времени наши муниципальные бюджеты от земли будут получать не те средства, на которые мы вправе рассчитывать.
Конечно, мы предпринимаем кое-какие меры по нейтрализации «вредности» центра. Так, по нашей инициативе Государственной Думой Томской области принято решение о снижении до минимального уровня коэффициента выкупной цены с 10-ти до 3-кратной ставки земельного налога, которое на территории нашей области вступило в силу 1 сентября 2003 года. Этой акцией мы искусственно инициируем приватизацию земель с тем, чтобы земельный налог остался на прежнем уровне.
Возникает очень много вопросов относительно процедуры разграничения земель, которая должна осуществляться под руководством Минимущества России. Первые списки мы представили еще в июле 2002 года. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 4 марта 2002 года № 140 уже должно было начаться проведение соответствующих мероприятий, однако Минимущество России не торопится с их проведением.
Я уже говорил, в какое неравное, даже унизительное, положение поставлены органы местного самоуправления постановлением Правительства Российской Федерации от 7 августа 2002 года № 576.
Учитывая изложенное, считаю целесообразным ходатайствовать перед Правительством Российской Федерации, перед Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления о лишении Мини-
стерства имущественных отношений Российской Федерации полномочий по решению вопросов земельной политики. Так как, во-первых - это равный среди равных органов по управлению земельными ресурсами на территории. Во-вторых, по инициативе этого органа принимаются все более удушающие нормативные правовые акты на уровне Правительства Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Также необходимо внести изменения в статью 4 Закона Российской Федерации «О разграничении государственной собственности на землю» и в пункт 14 статьи 43 Закона Российской Федерации «О приватизации государственного и муниципального имущества» в части оснований для отнесения в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации только земель под объектами государственных предприятий, государственных органов и учреждений. Право распоряжения остальными землями следует предоставить органам местного самоуправления. Судите сами, какое отношение к федеральной собственности имеют земли бывших акционерных обществ, имущество которых когда-то -в 1991-1992 годах- было государственным, а затем перешло во вторые, третьи руки частных предпринимателей. Обоснований для этого предложения более чем достаточно.
Нуждаются в корректировке процедуры составления перечней земельных участков для их отнесения к той или иной собственности. Очевидно, что подготовленные соответствующими структурами на местах перечни должны быть согласованы на месте и направлены через Минимущество России на согласование и утверждение Правительством Российской Федерации, а затем возвращены для юридического закрепления и регистрации.
