CC BY
225
УДК 351.713(470)
ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСАМИ В КОНТЕКСТЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В РФ
Е. С. Калина,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права ЮУрГУ
Автор показывает, что задача концептуального осмысления целей, задач и перспектив административного реформирования в сфере государственного управления финансами должна ставиться и решаться не изолированно, а в общем контексте широкой административной реформы, осуществляемой в России. Лишь такой подход, отражающий системную включенность финансово-экономической сферы в жизнь общества и государства, ее неразрывную связь со всеми остальными сферами общественной жизни, способен, по мнению автора, обеспечить реальную продуктивность административной реформы.
Ключевые слова: административная реформа, бюджет, государственное управление, федеральное казначейство, финансы.
Процессы реформирования систем государственного управления экономикой в современном мире приобрели постоянный системный характер. «Административное реформирование признано одной из важнейших, постоянно реализуемых функций государства, осуществляемой с целью модернизации всех сущностных и содержательных компонентов государственного управления»1.
Это связано не только с принципиальным ускорением темпов экономического развития, но, главным образом, с происходящими качественными изменениями, определяющими революционный характер развития мировой экономики за последние десятилетия.
Одним из этих революционных изменений стал быстрый рост финансовой составляющей экономической системы. По данным Глобального института МсКтвеу, отношение мировых финансовых активов к размеру мирового валового продукта за период с 1980 до 2007 гг. возросло с 109 % до 316 %2. Этот количественный рост, как и возникновение принципиально новых финансовых инструментов, позволил специалистам уже с конца XX века говорить о происшедшей в мире «финансовой революции»3.
Важно отметить, что одной из отличительных характеристик новых финансовых инструментов, получающих все более широкое распространение во всем мире, являются связанные с ними риски, существенно превосходящие степень рискованности традиционных финансовых инструментов. При этом в
силу глобального характера финансовой системы ни одно государство не в состоянии механически оградить себя от этих рисков, наглядным подтверждением чему послужил нынешний финансово-экономический кризис, поразивший практически все национальные экономики мира.
В этих условиях невозможно раз и навсегда установить единственно оптимальное соотношение государственно-административных и рыночных механизмов управления финансами и выработать некие универсальные методы и средства управления, в полной мере учитывающие специфику современного развития финансовой системы и способные компенсировать все риски, определяющиеся «взрывным» характером этого развития. Необходим постоянный научный мониторинг происходящих в финансовой сфере изменений с целью определения кардинальных векторов развития финансовой системы, учет которых является необходимым условием эффективного административного реформирования в сфере управления финансами и экономикой в целом.
Надо заметить, что административные реформы осуществляются сегодня не только в России, но и во всех развитых странах мира. Это связано с радикальной переоценкой возможностей существующей системы управления, недостатки которой наглядно проявились в условиях происходящих быстрых перемен. Стала остро ощущаться необходимость более гибких управленческих структур. Централи-
зованные бюрократические вертикали оказались неготовыми к эффективному функционированию в условиях демократизации общественных отношений, стремительного роста мировой экономики и резкого повышения интенсивности экономических связей. Кризис департаментной системы управления экономикой выразился в резком снижении эффективности использования финансов, понижении качества предоставляемых государством социальных услуг и, как следствие, падении доверия населения к государству4.
В связи с этим во многих странах подверглась пересмотру в первую очередь определяющая роль министерств в системе государственного управления, акцент был сделан на функционально децентрализованных государственных учреждениях, которые до этого, в течение всего XX века служили только вспомогательными структурами государственного аппарата при доминирующей роли министерств. При этом в ходе административных реформ в экономически развитых странах Запада государство сохраняет за собой прежде всего вопросы стратегического управления обществом. Это достигается посредством разделения уровней стратегического и текущего управления таким образом, что государственный аппарат концентрирует внимание на решении общих политических и экономических задач, часть государственных услуг решается на коммерческой основе либо делегируется на уровень муниципального управления.
В ходе радикальных структурных реформ в странах англосаксонской правовой семьи (Великобритании, Австралии, Новой Зеландии) была создана трехзвенная система центрального управления: министерства - ведомства децентрализованные структуры. Менее радикальные, но имеющие ту же направленность, реформы были проведены и в странах континентального права .
Говоря об административной реформе в современной России, следует различать два значения этого понятия.
В широком смысле под административной реформой понимается реальная перестройка системы государственного управления, начавшаяся с момента принятия решений V Съезда народных депутатов РСФСР 2-5 сентября 1991 г., утвердивших переход к новой системе государственных отношений, основанной на принципе разделений властей и сочетания различных форм собственности6. В узком же смысле под административной
реформой понимаются преобразования, осуществляемые в соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» от 23 июня 2003 г. № 8247 и Постановления Правительства РФ «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» от 31 июня 2003 г. № 4518.
Выделяя этап административного реформирования, задачи которого определяются указанными документами, нельзя забывать и
о том, что постановка этих задач во многом была подготовлена предшествующими процессами преобразований, в том числе в сфере управления экономикой и финансами, осуществлявшимися нередко стихийно, методом «проб и ошибок», но не безрезультативных.
В общем процессе административного реформирования в современной России можно условно выделить следующие этапы.
Первый этап: 1992 - 1993 гг. Главным содержанием этого этапа было освобождение государственного аппарата от влияния КПСС, а в сфере управления экономикой - неудачная попытка радикально-либеральной модернизации с широким внедрением монетаристских способов управления экономикой (в частности, введение свободного ценообразования в начале января 1992 года и ваучерная приватизация в середине 1992 года). В результате структурных преобразований федеральные органы исполнительной власти по своей структуре и компетенции практически не отличались от министерств и ведомств советского периода, а результатом отпуска цен и ваучерной приватизации стали резкое падение уровня жизни большинства населения, обесценивание сберегательных вкладов граждан (поскольку механизмы их индексации не были своевременно разработаны), обнищание миллионов людей и, как следствие, глубочайшее недоверие к правительству реформаторов со стороны большинства населения страны.
В результате либерализации торговли был открыт путь для спекулятивных операций в торгово-закупочной сфере и скопления большой денежной массы вне сферы налогообложения, что привело к росту дефицита федерального бюджета, который правительство старалось покрыть при помощи внешних займов.
Следствием либерализации ослабления государственного финансового контроля стали кризис взаимных неплатежей и разорение
промышленных компаний. К 1 июня 1992 г. сумма взаимных долгов в экономике составила около 2 трлн. руб. В поисках выхода из сложившейся ситуации Правительство пошло на предоставление госпредприятиям льготных кредитов Центробанка, что в свою очередь создало условия для раскручивания инфляционной спирали.
Второй этап: 1996 - 1998 гг. К 1996 году удалось достичь снижения темпов инфляции, но, главным образом, за счет установления валютного «коридора». Главным же содержанием реформационного процесса на этом этапе стала концептуальная разработка административной реформы, проект которой был направлен в Правительство РФ в сентябре 1997 года для оценки. На документ было получено «два вице-премьерских отзыва, в которых признавалась важность работы, но подвергались критике... идеи реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, а также аппарата самого правительства»9. Как считает один из разработчиков проекта, «ничего удивительного в этом не было, поскольку в Концепции предлагалось ликвидировать институт множественности заместителей Председателя Правительства, а аппарат Правительства превратить в небольшой секретариат Премьера»10. Общим результатом второго этапа административного реформирования явились подготовленные 13 версий Концепции административной реформы.
Третий этап: конец 1998 - 2000 гг. Финансовый кризис 1998 года продемонстрировал критическую зависимость проводимых административных реформ от их финансового обеспечения. В связи с критическим состоянием экономики начало административной реформы было отложено. В 1999 году солидарные обязательства России перед внешними кредиторами превысили 200 млрд. долларов, резко сократилось производство валового внутреннего продукта, численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума составляла по официальным данным 30,7 млн. человек11.
Четвертый этап: 2003 - 2005 гг., или первый этап административной реформы на правовой основе Указа Президента от 23 июля
2003 г. Основное содержание этого этапа составили такие задачи, как реформирование государственной службы, оптимизация структуры и функций центральных органов исполнительной власти, упорядочение их админи-
стративных процедур, внесение соответствующих изменений в действующее законодательство. В частности, Федеральный закон от 29 июня 2004 г.12 внес значительные коррективы в более чем 20 законодательных актов, что послужило толчком для дальнейшей корректировки законодательства, направленной на изменение функций центральных органов исполнительной власти: федеральные министерства становились головным органом отраслевого управления с исключительной компетенцией по выработке государственной политики и регулированию в пределах вверенной им сферы государственного управления. Одновременно с этим федеральные службы и агентства, возникшие на предшествующих этапах реформирования (которое, как уже сказано, носило во многом стихийный характер), переводились в ведение соответствующих федеральных министерств. В части осуществления руководства деятельностью федеральных органов исполнительной власти происходило перераспределение функций между Президентом и Правительством РФ. В итоге этих преобразований произошел переход к трехзвенной системе федеральных органов исполнительной власти с различием функций федеральных министерств, служб и агентств.
Пятый этап: с 2006 года по настоящее время. В соответствии с принятой Концепцией административной реформы в Российской Федерации13 определены цели реформы: повышение качества и доступности государственных услуг, ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Для достижения этих целей необходимо подготовить в организационно-управленческом и институциональном аспектах реализацию таких задач, как внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам; разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти; оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти; повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества; повышение прозрачности деятельности органов исполнительной
власти; модернизация систем информационного обеспечения органов исполнительной власти; формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы; совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
При изучении программных документов, определяющих стратегию административной реформы, обращает на себя внимание прежде всего тот факт, что проблемы государственного управления в сфере финансов и экономики в целом не получают того полномасштабного освещения на концептуальном уровне, которого они заслуживают. В лучшем случае затрагиваются вопросы второстепенного значения. Однако ни то, ни другое не представляется близким к истине.
Радикальные и катастрофичные по своим последствиям процессы реформирования системы управления экономикой 90-х гг. не были предварительно представлены в виде единой, логически сбалансированной и теоретически выверенной концепции, имеющей силу нор-мативно-правового акта и подлежащей предварительному публичному обсуждению. Главные, судьбоносные для экономики страны и ее народа решения принимались в рабочем порядке, без всесторонней концептуальной проработки, в основе их лежали односторонние и, как выяснилось, небесспорные теоретические подходы.
В полной мере это распространяется и на структурно-организационные изменения в системе органов государственного управления финансами. Покажем это на примере системных реорганизаций одного из органов государственного управления финансами - Федерального казначейства. Впервые необходимость такого органа, как Федеральное казначейство, конституировалась Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556. Впоследствии постановлением Правительства России от 27 августа 1993 г. № 864 этот орган был учрежден в составе Министерства финансов РФ. Но только в середине 1999 года в Федеральной целевой программе развития органов федерального казначейства на 2000 -2004 годы14 была концептуально обоснована необходимость развития казначейской системы как важнейшего инструмента повышения эффективности управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами, между тем как принцип казначейского испол-
нения бюджетов в Российской Федерации был закреплен в Бюджетном кодексе РФ, принятом еще в июле 1998 года15.
До этого исполнение бюджетов осуществлялось по банковскому принципу, образуя трехзвенную схему, состоящую из финансового органа, распорядителя бюджетных средств и получателя бюджетных средств. Распорядители кредитов и получатели бюджетных средств (в том числе и бюджетные учреждения, финансируемые из областного или муниципальных бюджетов) имели собственные расчетные счета в коммерческих банках, на которые получали и с которых расходовали бюджетные средства. При этом прямого и оперативного доступа к этим счетам финансовый орган не имел. Вследствие этого контроль финансового органа за целевым и эффективным расходом бюджетных средств зачастую осуществлялся «задним числом», нередко основывался на отчетах самих распорядителей и получателей бюджетных средств. Очевидно, что в таких условиях не приходилось говорить не только о какой-либо оперативности финансового контроля, но и о достоверности его результатов. Кроме того, наличие собственных счетов у распорядителей кредитов и получателей бюджетных средств приводило к формированию временно неиспользуемых остатков бюджетных средств, что лишало государственные органы управления финансами использовать их для покрытия кратковременных кассовых разрывов бюджета. Например, оператором исполнения бюджета Челябинской области являлся региональный Расчетно-кассовый центр (РКЦ) Банка России, который не нес ответственности за организацию действенного контроля за использованием бюджетных средств16.
Переход на казначейское исполнение бюджета, обеспечивающий реализацию принципов единства кассы и монополии расчетно-кассового оператора, нормативно и технологически обеспечил финансовым органам доступность информации о движении денежных средств, что немало способствовало созданию системы эффективного контроля за исполнением бюджета. В 2002 году процесс перевода всех федеральных учреждений, за исключением отдельных учреждений Министерства обороны РФ, на обслуживание через органы федерального казначейства был практически завершен. Также были взяты под контроль органов федерального казначейства и операции по внебюджетным средствам федераль-
ных учреждений. Следующим шагом в реформирования органов федерального казначейства стал Указ Президента РФ от 9 марта
2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»17 и принятое в соответствии с ним Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе»18, утвердившее Положение о Федеральном казначействе. В соответствии с этим документом с
1 января 2005 г. Федеральное казначейство было выделено из состава Министерства финансов РФ и преобразовано в федеральную службу с подчинением Министерству финансов Российской Федерации. Правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, а также функция составления отчета об исполнении федерального бюджета и об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации перешли от Министерства финансов РФ к Федеральному казначейству. Однако столь серьезные и в целом позитивные изменения в структуре органов государственного управления финансами не получили достаточно развернутого отражения в программных документах, посвященных административной реформе в РФ.
С учетом сказанного задача глубокого концептуального осмысления целей, задач и перспектив административного реформирования в сфере государственного управления финансами не утрачивает своей остроты. Эта задача должна ставиться и решаться не изолированно, а в общем контексте широкой административной реформы. Лишь такой подход, отражающий системную включенность финансово-экономической сферы в жизнь общества и государства, ее неразрывную связь со всеми остальными сферами общественной жизни, обеспечит реальную продуктивность административной реформы.
В заключение, говоря о направлениях теоретических исследований в этом направлении, хочется особо отметить перспективность применения новейших научных разработок в области общей теории управления. Еще в 70-е гг. XX века Д. Н. Бахрах, рассуждая о таких «традиционных проблемах правоведения, как стадии законотворчества, правоприменения, уголовного, гражданского и административного процессов, издания правовых актов управления и др.», отмечал целесообразность использования управленческого подхода, что «позволяет глубже понять на-
званные виды деятельности, вскрыть их общие признаки, рельефнее показать особенности»19. Сегодня эта установка не только не утратила своей актуальности, но приобрела еще большую актуальность в свете новых, непростых реалий мировой экономики.
1 Административная реформа в России: научно-
практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006. С. 86.
2 Mapping global capital markets: Fourth annual report //
URL: http://www.mckinsey.com/mgi/ publications/
Mapping_Global/index.asp.
3 Энг М. В., Лис Ф. A., Mayep Л. Дж. Мировые финансы. М., 1998. С. 18.
4 См.: Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб., 2000. С. 146.
5 См.: Административное право зарубежных стран / под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штатиной. М., 2003.
6 См.: Зайцева Т. В. Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 годы. М., 2003. С. 11-25.
7 СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.
8 СЗ РФ. 2003. № 31. Ст. 3150.
9 Краснов М. Предисловие // Глушко Е. К. Административная реформа (зарубежный и российский опыт). М., 2009. С. 6.
10 Там же.
11 История государственного управления России / отв. ред. В. Г. Игнатов. Ростов н/Д., 2003. С. 555, 556.
12 Федеральный закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ // СЗ РФ. 2004. №27. Ст. 2711.
13 Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
14 Постановление Правительства РФ от 23 июня 1999 г. № 677 «О Федеральной целевой программе развития органов Федерального казначейства на 2000-2004 годы» // СЗ РФ. 1999. № 27. ст. 3370.
15 СЗ РФ. 1998. № зі. Ст. 3823.
16 См.: Программа реформирования управления региональными финансами Челябинской области в 2001-2002 гг. // Бюджетная система Российской Федерации // URL: http://www.budgetrf.ru/Publications/2002/Budgeting/Federa l/ofd/frrfappl20010626/frrfappl20010626chel/index/frrfapp] 20010626chel000.htm#HL_60.
17 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
18 Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе» // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4908.
19 Бахрах Д. Н. Управленческий цикл // Правоведение. 1976. № 2. С. 44-53.
Статья поступила в редакцию 5 июля 2010 г.
