CC BY
105
УДК 336.14
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ НОВЫХ ТИПОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ: КАЗЕННОГО, БЮДЖЕТНОГО И АВТОНОМНОГО
А.В. Иванов
Ивановский государственный химико-технологический университет
И.Р. Олейник Администрация Заволжского муниципального района
В статье рассмотрены достоинства и недостатки муниципальных казенных, бюджетных и автономных учреждений, а также предложены рекомендации по совершенствованию их деятельности.
Ключевые слова: казенное учреждение, бюджетное учреждение, автономное учреждение, муниципальное образование.
С принятием Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 8 мая 2010 года №83-ФЗ начался очередной этап реформы местного самоуправления в Российской Федерации.
Целью реформы является совершенствование системы государственных и муниципальных бюджетных учреждений, повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения. Отметим, что на местном уровне реформа затрагивает только муниципальные «старые» бюджетные учреждения и не касается муниципальных унитарных предприятий.
На сегодняшний день общее количество государственных (муниципальных) учреждений в сфере образования, здравоохранения, культуры, спорта, обороны и др. свыше 320000, из них более 300000 учреждений находятся в собственности муниципальных образований и субъектов Российской Федерации.
Для осуществления реформы Правительством РФ определен переходный пе-
риод до 1 июля 2012 года. За время переходного периода органам местного самоуправления необходимо принять нормативные правовые акты, регламентирующие особенности переходного периода; финансирование муниципальных учреждений в переходный период; создание казенных учреждений путем изменения типа бюджетных учреждений; перечни недвижимого имущества, закрепленного за каждым учреждением; отнесение движимого имущества бюджетных и автономных учреждений к особо ценному движимому имуществу; изменения в Уставы подведомственных муниципальных учреждений. Всего за время переходного периода органам местного самоуправления необходимо принять около сорока нормативных правовых актов. Однако начало работы учреждения в новом статусе в середине 2012 года, на наш взгляд, может привести к некорректному ведению бюджетного учета, поэтому представляется целесообразным продлить срок переходного периода до конца 2012 года.
В ходе реформы муниципальные учреждения должны быть отнесены к одному из следующих типов: казенному, бюджетному или автономному. Рассмотрим каждый из этих типов учреждений более подробно.
Казенное учреждение - это муниципальное учреждение, осуществляющее оказание муниципальных услуг, выполнение работ и (или) исполнение муниципальных функций в целях обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется за счет соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы [1, ст. 6]. Сфера деятельности казенных учреждений не ограничена.
Бюджетное учреждение - это некоммерческая организация, созданная муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий органов местного самоуправления в сферах образования, здравоохранения, культуры, занятости, социальной защиты, физкультуры и спорта, а также в иных сферах [2, ст. 9.2]. Сфера деятельности бюджетных учреждений не ограничена.
Таблица 1
Сравнительная характеристика муниципальных казенных, бюджетных и автономных учреждений
Признак Казенное учреждение Бюджетное учреждение Автономное учреждение
Статус Некоммерческая организация
Учредитель Муниципальное образование
Участвует в бюджетном процессе Да Нет
Орган, формирующий муниципальное задание Учредитель Уполномоченный орган местного самоуправления
Размещение заказов и заключение договоров От имени муниципального образования От своего имени
Сфера деятельности Не ограничена Ограничена
Кассовое обслуживание Только в органах Федерального казначейства В кредитных организациях и (или) органах Федерального казначейства
Бухгалтерский учет Единый план счетов бухгалтерского учета
Финансовое обеспечение деятельности Бюджетная смета Субсидии
Субсидиарная ответственность учредителя Есть По обязательствам, возникшим до 01.01.2011 г.) Нет
Распоряжение имуществом Только с согласия собственника С согласия собственника - распоряжение недвижимым и особо ценным движимым имуществом. Остальным имуществом - самостоятельно
Приносящая доход деятельность Доходы зачисляются в бюджет Доходы поступают в полное самостоятельное распоряжение учреждения
Совершение крупной сделки Законом не определено С согласия учредителя С согласия наблюдательного совета
Публичность Публикация в открытом доступе основных документов: устав, отчётность, аудиторское заключение и др.
Сделки с ценными бумагами Совершать не вправе Совершать не вправе Законом не запрещено
Привлечение кредитов Запрещено Не запрещено
Орган управления Назначается учредителем Назначается учредителем при согласовании с наблюдательным советом
Автономное учреждение - это некоммерческая организация, созданная муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления
полномочий органов местного самоуправления в сфере образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости, физкультуры и спорта, иных сферах, не
противоречащих законодательству [3, ст. 2]. Сфера деятельности автономных учреждений ограничена. Автономные учреждения, созданные вне указанных сфер деятельности, подлежат реорганизации или ликвидации. На сегодняшний день готовятся изменения в законодательство в целях расширения сферы деятельности автономных учреждений. К ним могут быть отнесены многофункциональные центры и средства массовой информации.
Сравнительная характеристика муниципальных казенных, бюджетных и автономных учреждений представлена в таблице 1.
Исследование правового статуса казенного учреждения показало, что по своей сути оно является правопреемником «старого» бюджетного учреждения, особенностями которого являются:
1) Участие в бюджетном процессе.
2) Субсидиарная ответственность собственника имущества по обязательствам учреждения.
3) Запрет отчуждения и распоряжения имуществом без согласия собственника имущества.
4) Зачисление средств от приносящей доход деятельности в полном объеме в доход местного бюджета как неналоговых доходов.
5) Отсутствие нормативов при формировании задания для учреждения.
6) Заключение муниципальных контрактов и иных гражданско-правовых договоров от имени муниципального образования. Размещение заказов на поставки товаров, оказание услуг в порядке, установленном Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 № 94-ФЗ.
7) Открытие лицевых счетов только в органах Федерального казначейства.
8) Запрет приобретать ценные бумаги, получать и предоставлять кредиты и займы, в том числе субсидии и бюджетные кредиты.
Казенному учреждению присущи все достоинства и недостатки «старых» бюджетных учреждений. С точки зрения муниципальных образований к достоинствам этих учреждений относятся: во-первых, возможность сохранения социально значимых учреждений за счет их финансирования вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг, во-вторых, высокая степень влияния органов местного самоуправления на эти учреждения, в-третьих, генерирование дополнительных неналоговых доходов в местный бюджет. Однако в тоже время, приметаемое сметное финансирование исключает возможность внедрения программно-целевого метода финансирования муниципального задания, а существующая система «ручного» управления не дает полного и всестороннего контроля за распоряжением имуществом и доходами бюджетных учреждений, что в совокупности ведет к росту неэффективных бюджетных расходов и снижению конкурентоспособности муниципальных учреждений.
Для устранения вышеуказанных недостатков законодатель дополнительно разработал два типа учреждений (бюджетное и автономное), призванных повысить эффективность бюджетных расходов.
Особенностями бюджетных и автономных учреждений являются:
1) Собственники имущества бюджетного и автономного учреждений не несут ответственности по обязательствам учреждений.
2) Учреждения несут ответственность по своим обязательствам всем имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества.
К особо ценному движимому имуществу автономных и бюджетных учреждений относятся движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 50 - 200 тыс. рублей (устанавливается нормативным правовым актом местной администрации), а также иное движимое имущество, без которого осуществление дея-
тельности учреждения будет существенно затруднено [4].
Так, например, в школе искусств одного из муниципальных районов к особо ценному движимому имуществу относятся пианино и синтезатор как собственность, балансовая стоимость которых превышает установленную сумму, а баяны, балалайки, гитары и прочие инструменты как имущество, без которого существование школы искусств практически невозможно.
Отметим, что все имущество, которое поступило в рамках реализации национальных проектов, также является особо ценным имуществом.
Кроме того, в перечень особо ценного движимого имущества представляется целесообразным включить имущество, необходимое для прохождения процедур лицензирования и аккредитации муниципальных учреждений. В частности, для школ - это минимальный набор учебников, для библиотек - библиотечные фонды, для музеев - музейные фонды и т.д. Это позволит гарантировать сохранение в собственности учреждения всего необходимого имущества вне зависимости от результатов деятельности учреждения.
3) Учреждения вправе осуществлять приносящую доход деятельность, денежные средства от которой поступают в самостоятельное распоряжение учреждений и уже не являются доходами местных бюджетов.
4) Заключение контрактов, договоров осуществляется учреждениями от собственного имени. Размещение заказов на поставки товаров и услуг бюджетными учреждениями осуществляется в порядке, установленном федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 № 94-ФЗ. Отметим, что на сегодняшний день эти требования не распространяются на автономные учреждения, что, с одной стороны, расширяет экономические возможности этих учреждений, а, с другой стороны, снижает уровень
прозрачности их деятельности, что, как следствие, может негативно повлиять на их эффективность. В связи с этим считаем необходимым внести изменения в законодательство в части расширения объектного состава вышеназванного федерального закона за счет включения в него автономных учреждений.
5) Порядок формирования муниципального задания и его финансового обеспечения в форме субсидии определяется местной администрацией. Отказаться от выполнения муниципального задания учреждения не вправе.
Нормативы муниципальных заданий рассчитываются уполномоченными органами местного самоуправления («отраслевиками») по согласованию с финансовым органом местной администрации, а затем утверждаются органом, выполняющим функции и полномочия учреждения. Считаем целесообразным, ввиду неоднородности финансового положения учреждений в переходный период, сформировать индивидуальные нормативы для каждого учреждения, что позволит сохранить финансирование в текущем году на прежнем уровне, и тем самым «смягчить» издержки переходного периода. Если у учреждения существовали старые долги, то представляется необходимым учесть их при формировании субсидии в целях недопущения роста кредиторской задолженности.
6) Денежные средства, находящиеся на счетах бюджетных и автономных учреждений, могут быть привлечены финансовым органом местного самоуправления на покрытие временных кассовых разрывов. Это обстоятельство приобретает наибольшую актуальность в последнее время. В целях сокращения финансовых рисков, связанных с нарушением сроков поступления денежных средств, представляется целесообразным создать при участии наиболее эффективного бюджетного или автономного учреждения дополнительный антикризисный инструмент муниципального менеджмента. С этой целью предлагаем, во-первых, установить для выбранного уч-
реждения неснижаемый остаток денежных средств на лицевом счете, а, во-вторых, установить лимит кассы (по умолчанию равен нулю) на уровне, позволяющем немедленно получить необходимые денежные средства на покрытие «внезапных» кассовых разрывов. Это позволит органам местного самоуправления гарантировать привлечение денежных средств наиболее эффективных учреждений на покрытие временных кассовых разрывов, что значительно снизит финансовые риски и повысит финансовую устойчивость местных бюджетов.
7) Бюджетным и автономным учреждениям могут открываться лицевые счета в органах Федерального казначейства (финансового органа), а также в кредитных организациях, но только для автономных учреждений.
Для бюджетных и автономных учреждений лицевые счета открываются в обязательном порядке в органах Федерального казначейства для получения субсидий, в противном случае субсидии учреждениям не перечисляются.
Отметим, что для автономных учреждений наиболее выгодно открывать лицевые счета в кредитных организациях, так как это сокращает сроки получения денежных средств с трех дней (органы Федерального казначейства) до одного банковского дня (кредитные организации), а взимаемая плата за ведение лицевого счета может быть компенсирована за счет получения дополнительного дохода в виде начисления процентов на остатки денежных средств на лицевом счете учреждения.
В соответствии с законодательством бюджетным учреждениям, в отличие от автономных, разрешается открывать в кредитных организациях только валютные счета, что практически исключает возможность для этих учреждений использовать все преимущества обслуживания в кредитных организациях. В связи с этим, считаем необходимым, разрешить бюджетным учреждениям открывать не только валютные лицевые счета, но и рублевые для зачисления на
них средств от приносящей доход деятельности, что позволит, во-первых, сократить срок получения денежных средств с трех до одного банковского дня, а, во-вторых, получать дополнительные доходы в виде начисления процентов на остатки денежных средств на лицевом счете организации.
8) Учреждения могут привлекать кредиты для развития своей деятельности.
Таким образом, к достоинствам бюджетных и автономных учреждений можно отнести, во-первых, повышение эффективности бюджетных расходов за счет формирования муниципального задания, во-вторых, возможность привлечения дополнительных финансовых ресурсов посредством осуществления приносящей доход деятельности, в-третьих, повышение ответственности органов управления учреждения, в-четвертых, возможность использования свободных денежных средств учреждения для покрытия временных кассовых разрывов местных бюджетов.
Однако, наряду с явными достоинствами, перевод муниципальных учреждений в бюджетные и автономные не свободен от некоторых недостатков.
В частности, в трудовые договоры руководителей бюджетных и автономных учреждений будет внесено дополнение о расторжении трудового договора по инициативе работодателя при наличии у учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельные допустимые значения (устанавливаются органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя).
Отметим, что для руководителей федеральных учреждений при установлении нормативов просроченной кредиторской задолженности устанавливаются только предельные сроки по задолженности, а не ее объем. Считаем целесообразным перенести этот опыт и на муниципальный уровень, так как на местном уровне существует два вида кредиторской задолженности (текущая и просроченная, которая в течение года может многократно превышать официальную кредиторскую задолжен-
ность). В случае, если будет установлен норматив предельной допустимой кредиторской задолженности в абсолютных величинах или процентах, то подавляющее большинство руководителей муниципальных учреждений ввиду объективных финансовых причин окажутся неэффективными, а значит будут подлежать увольнению. По нашему мнению, в целом это не улучшит экономическую ситуацию в муниципальном образовании. Однако установление предельных сроков кредиторской задолженности будет стимулировать руководство муниципальных учреждений к более эффективному управлению денежными
средствами, и что самое главное, не допустит задолженности по заработной плате и начислениям на нее.
На сегодняшний день широко обсуждаются критерии целесообразности перевода учреждений в тот или иной тип, а именно казенный, бюджетный или автономный. Правительством РФ были разработаны критерии отнесения муниципальных учреждений к определенному типу. В соответствии с его рекомендациями перевод учреждений необходимо производить, исходя из сферы деятельности учреждения (таблица 2).
Таблица 2
Рекомендуемые сферы деятельности муниципальных учреждений
Казенное учреждение Бюджетное учреждение Автономное учреждение
Возможные сферы деятельности
Любая сфера Любая сфера Сферы науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта
Рекомендуется Правительством РФ
Сфера управленческой деятельно- Все возможные сферы, кроме Все возможные сферы, кроме
сти управленческой управленческой
В качестве дополнительных критериев определения типа муниципального учреждения Правительство РФ рекомендует использовать оценку экономического и управленческого потенциала учреждения [5]. Считается, что чем выше экономический и управленческий потенциал, тем более целесообразно создание бюджетного или автономного учреждения. К дополнительным критериям относятся, например: средняя доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения муниципального учреждения, средний рост доходов, средний рост расходов на единицу муниципальной услуги за отчетный финансовый год и два предыдущих года, износ основных средств, который оценивается положительно, если это значение составляет не более 85%.
Отметим, что хотя на практике большинство муниципальных учреждений не удовлетворяет указанным требованиям, од-
нако перевод и слияние ряда «старых» бюджетных (казенных) учреждений несомненно приведет к сокращению бюджетных расходов. Например, представляется целесообразным ряд существующих самостоятельных учреждений, обслуживающих сферу образования (хозяйственно-эконо-мические комплексы, методические кабинеты, ресурсные центры), объединить со школами в одно бюджетное учреждение в целях оптимизации бюджетных расходов.
На начальном этапе реформы предполагалось, что количество казенных учреждений будет минимальным, а подавляющее большинство учреждений примет форму бюджетных и автономных. На сегодняшний день, несмотря на низкий уровень экономического и управленческого потенциала муниципальных учреждений, рекомендуется переводить их в бюджетный и автономный тип. Считается, что такой перевод никоим образом не ухудшит
экономическое положение этих учреждений, так как объемы субсидий на выполнение муниципальных заданий на начальном этапе останутся на уровне финансового обеспечения прошлых лет. И, более того, утверждается, что в случае объективной экономической необходимости муниципальное образование может перевести муниципальное учреждение обратно в казенный тип. Для этого в учредительные документы учреждения будет необходимо внести соответствующие изменения.
Однако, на наш взгляд, перевод учреждений в бюджетный и автономный типы может столкнуться с рядом трудностей. Так, например, массовый перевод учреждений в бюджетный и автономный типы неминуемо приведет к ликвидации централизованной бухгалтерии, обслуживающей большинство старых «бюджетных» (казенных) учреждений, так как с управленческой точки зрения целесообразнее закрепить за каждым бюджетным и автономным учреждением своего бухгалтера для более корректной оценки эффективности их деятельности, что, соответственно, приведет к увеличению численности бухгалтеров, обслуживающих эти учреждения, и росту фонда оплаты труда. А это в условиях государственной политики, направленной на повышение эффективности бюджетных расходов, в том числе за счет сокращения фонда оплаты труда муниципальных служащих, представляется нецелесообразным.
На наш взгляд, перевод «старых» бюджетных учреждений в новые типы целесообразно проводить следующим образом:
1) Перевести в бюджетный и автономный типы учреждения, имеющие вы-
сокий экономический и управленческий потенциал.
2) Организовать перевод казенных учреждений в иные типы после оптимизации расходов и доходов, а также проведения необходимых ремонтных и модерни-зационных мероприятий. При этом при принятии решения о переводе необходимо учитывать мнение трудового коллектива.
Предложенные рекомендации позволят наиболее эффективно осуществить изменение типа муниципальных учреждений, а также повысить самостоятельность муниципальных образований за счет корректного использования преимуществ каждого типа учреждений.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. 06.04.2011) // СЗ РФ. - 1998. -№31. - Ст. 3832.
2. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 №7-ФЗ (ред. 29.12.2010) // СЗ РФ. - 1996. -№3. - Ст. 145.
3. Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 03.11.2006 №174-ФЗ (ред. 29.12.2010) // СЗ РФ. - 2006. - № 45. - Ст. 4626.
4. О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества: Постановление Правительства РФ от 26.07.2010 №538 // СЗ РФ. -2010.-№31.-Ст. 4237.
5. Об утверждении методических рекомендаций по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности и рекомендаций по внесению изменений в трудовые договоры с руководителями бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетных учреждений: Распоряжение Правительства РФ от 07.09.2010 №1505-р // СЗ РФ. - 2010. - № 37. - Ст. 4776.
Рукопись поступила в редакцию 09.06.2011.
MUNICIPAL STATE, BUDGETARY, INDEPENDENT ESTABLISHMENTS FORMING PROBLEMS
A. Ivanov, I. Oleinik
The article considers advantages and lacks of municipal state, budgetary and independent establishments, and offers the recommendations for their activity perfection.
Keywords: state establishment, budgetary establishment, independent establishment, municipal union.
