CC BY
16
Проблемы экономики
-л
коллективных действий1
Е. МАЙБУРД, кандидат экономических наук, Милуоки, Висконсин, США
В майском номере «ЭКО» опубликована интересная статья В.И. Клистори-на [1]. Автор ставит важные вопросы о проблемах финансового обеспечения на разных уровнях управления в современной России. Возможно, в этой связи читателям покажутся интересными опыт и теоретические разработки американских ученых. При всех огромных различиях в историческом развитии обеих стран, традициях и социальной психологии населения, знание идей Элинор и Винсента Остромов может быть полезным при обсуждении вопросов централизации-децентрализации и в поисках оптимальных пределов соучастия государства в частной деятельности граждан. Настоящая статья посвящена двум темам и, соответственно, разбита на две части. Ключевые слова: публичная администрация, институциональный анализ, моноцентризм, полицентризм, неопределенность, конфликт интересов, принцип федеративности
Ч. II. Проблемы федерализма
Пора уже, наконец, представить читателю супруга прославленной нобелиатки. Винсент Остром (1919-2012) стал профессором в Университете Индианы (г Блумингтон) в 1964 г До этого он преподавал в ряде университетов, одновременно занимаясь исследованиями в области, которую называют public administration, что можно передать как «руководство государственными и местными органами власти», или «управление на государственном и местном уровнях». Если использовать термин, вышедший из употребления, можно передать термин буквально: публичная администрация2.
Институциональный анализ Винсента Острома
В начале своей научной работы В. Остром особенно плотно занимался вопросами организационных форм образования и водоснабжения, совмещая исследовательскую деятельность с консультативной, то есть, умея приложить к практике свои
1 Окончание. Начало см.: ЭКО. - 2015. - № 10. - С. 129-138. Публикуемый материал представляет собой журнальный вариант соответствующих глав из новой книги Е. Майбурда по истории экономической мысли, которую автор готовит к изданию.
2 Похоже на то, что этот термин сейчас возвращается в оборот.
3 ЭКО. - 2015. - №11
ЭКО. - 2015. - №11 МАЙБУРД Е.
научные результаты. Степень бакалавра Остром получил в 1945 г за работу по вопросам организации образования, а докторскую -в 1950 г. за исследования эволюции Центрального округа водных ресурсов (Metropolitan Water District) Южной Калифорнии.
Вскоре имя Винсента Острома приобрело широкую известность. В 1955-1956 гг. он был одним из главных консультантов при конституционной конвенции новообразованного штата Аляска. Остром составил для конституции штата проект статьи, где указывается, что его естественными ресурсами владеет и распоряжается не государство, а народ штата Аляска. Эта работа признана одним из важнейших его достижений.
В тот период Остром преподавал в Университете Калифорнии (Лос-Анджелес). Он поощрял старшекурсников к исследованиям того, как местные группы населения справляются с практическими проблемами в области образования и водоснабжения. К примеру, одна из групп его студентов исследовала конкретный вопрос: как реагирует община на растущую угрозу истощения и засоления подземных вод в долине соседствующих графств Лос-Анджелес и Орандж.
Одна студентка защитила у него докторскую по этой теме. Она показала, что местные жители смогли скооперироваться, составить историю водопотребления и в итоге прийти к соглашению об ограничении откачки воды. В некоторых местах агентства, добывающие воду, создали специальные округа и сами себя обложили налогом на откачку ради возобновления водных ресурсов. Студентку звали тогда Элинор Эйвен.
Остром с самого начала тяготел к междисциплинарным исследованиям. Одним из первых он стал членом Центра перспективных исследований науки о поведении в Стэнфордском университете. Там ему довелось общаться со знаменитым Россом Эшби.
Закон необходимого разнообразия Эшби [5] пришелся очень кстати Острому. Ведь если «разнообразие можно уничтожить только разнообразием», тогда эффективная система управления должна уметь охватить такое же разнообразие форм и сигналов, какое присуще управляемой системе! То есть, сложность управляющей системы должна быть того же порядка, что и сложность управляемой. Отсюда у Острома возник интерес к полицентризму в публичном администрировании.
В 1961 г вышла пионерная статья В. Острома (в соавторстве с Ч. Тибо и Р. Уорреном) «Организация органов управления в крупных агломерациях - теоретическое исследование» [2]. Еще прежде Чарльз Тибо опубликовал статью о том, что исход граждан и частных фирм из определенных ареалов («голосование ногами») служит средством давления на местные органы власти в направлении большей их ответственности. Теперь Остром с соавторами обобщили и преобразовали идею Тибо. Граждане и общины должны иметь возможность выбирать между альтернативными системами обеспечения общественных благ на месте, не прибегая к переселениям.
В университете Индианы супруги Остром создали Лабораторию политической теории и анализа. Объявленная цель: «развитие междисциплинарного изучения институтов, стимулов и поведения в применении к политическим вопросам». Так была заложена основа признанной ныне Блумингтонской школы институцио-нализма.
Блумингтонскую школу отличают, прежде всего, неохотное применение (фактически отказ от) математики, широкое использование полевых исследований (принятых в социологии, но не применяемых в экономике) и междисциплинарный диапазон.
Отличаются блумингтонцы и предметом изучения: основными темами стали проблемы коллективного действия и саморегуляции групп. И еще одно отличие подчеркивает В. Остром: государство есть сложносоставная и многоуровневая система органов управления, а не однородная и, так сказать, первичная единица.
Винсент Остром предпочитает для своего подхода название: институциональный анализ. Заслугой В. Острома является разработка вопроса о полицентризме в публичной администрации.
По мысли Острома, необходимыми и неотъемлемыми элементами административной жизни являются неопределенность, конфликт интересов, торг и экспериментирование. Это находится в прямом противоречии с существующей теорией публичной администрации.
Об этом книга В. Острома «Интеллектуальный кризис в американской публичной администрации» (1973 г. и несколько переизданий).
Моноцентризм как принцип
Согласно общепринятой теории публичной администрации, идеальная система - это иерархия строго определенных единообразных административных единиц. Граждане выражают свои предпочтения, выбирая своих представителей, эти пишут законы, которые интерпретируются административными агентствами и проводятся в жизнь бюрократами низших уровней. То есть действует иерархический централизм.
Господство принципа моноцентризма в политических науках и публичной администрации Остром возводит к Вудро Вильсону, президенту США и к тому же университетскому профессору.
В своем эссе «Вопросы администрации» Вудро Вильсон предлагал делать различие между политикой и администрированием. По своим политическим принципам правительства могут сильно различаться, но принципы хорошей администрации едины для любой системы правительства. «Что касается административных функций, то структурно все правительства весьма схожи. И более того, если они действенны и эффективны, они все должны быть структурно схожими».
Такая единая для всех эффективная структура есть иерархически упорядоченная система, восходящая к центру - государству (правительству). Все уровни административной системы должны быть заполнены технически тренированными гражданскими служащими, «подготовленными специальным образованием и тренировкой» для работы «в совершенной организации, с соответствующей иерархией и характерной дисциплиной». Знакомый идеал бюрократии по Максу Веберу.
Идея Вильсона была повсеместно принята в политических науках и столь же повсеместно претворялась в жизнь. Любыми уровнями администрации и формами ассоциации, если они не были прямо связаны с централизмом власти, пренебрегали или рассматривали их как маргинальные. Глубокие идеи таких авторов, как Токвиль, были отброшены и забыты. «Несовпадения между образами демократии в Америке у Токвиля и у Вильсона громадны и радикальны, хотя между двумя публикациями прошло всего пятьдесят лет», - пишет В. Остром.
С его точки зрения, полицентричная система принятия решений и есть подлинно демократическая администрация.
Поли- vs. Моно-
Применительно к предоставлению общественных благ принцип полицентризма объяснить очень просто. Это возможность выбора между альтернативными производителями без необходимости перемещаться из одной юрисдикции в другую.
Один вариант: община сама решает организовать производство и распределение данного вида общественных благ. Или же община подписывает контракт с какой-нибудь организацией по своему выбору. Или же она решает, что какой-то вопрос лучше оставить для властей более высокого уровня администрации.
Еще вариант: община решает, что лучше всего создать условия для приватизации данной службы и предоставить дело рыночной конкуренции. Наконец, община может использовать все перечисленные выше возможности одновременно, выбрав самое подходящее для каждого вида услуг.
В противовес моноцентричному подходу, диктующему предоставление всех общественных благ в рамках единой юрисдикции, полицентризм более практичен. Он допускает, что для разных видов благ наиболее эффективное их производство может быть обеспечено организациями различного уровня и территориального охвата. Ключевым понятием здесь, конечно, является свободный выбор общины.
В упомянутой выше статье Острома, Тибо и Уоррена [2] авторы приводят пример так называемого Лейквуд-плана. Эту программу разработала новообразованная община в Южной Калифорнии в 1954 г. без какой-либо подсказки со стороны. Перед общиной был выбор: пойти под юрисдикцию графства Лос-Анджелес, на территории которого она расположена, или инкорпорироваться как самостоятельная административная единица - скажем, город. Первое решение означало платить налоги в графство и фактически не иметь голоса в том, сколько и каких благ община получит взамен. Община предпочла второе решение, которое и получило название Лейквуд-плана.
Авторы пишут, что новая инкорпорированная община (в лице своего муниципалитета) заключала с графством Лос-Анджелес (или другой подходящей организацией) контракты о производстве муниципальных услуг, необходимых общине. Они отделили производство благ от предоставления,
и в результате производством занимались одни агентства, а предоставлением - другие.
К примеру, графство Лос-Анджелес предлагало полицейские услуги «пакетом» - постоянно патрулирующая машина со всем комплексом вспомогательных услуг. Это - производство общественного блага. На данную единицу устанавливалась цена, включаемая в контракт муниципалитета с графством. Община реально покупала такой пакет и уже сама распоряжалась его использованием на улицах (занималась предоставлением общественного блага).
После 1954 г. в Южной Калифорнии начались бурное развитие жилищного строительства и рост населения. Увеличивалось число общин с их потребностями в общественных благах. Пример Лейквуд-плана побудил и другие общины - не только в Калифорнии, но и в других местах - инкорпорироваться в форме городов и вступать в контрактные отношения с графством. Некоторые из таких городов активно привлекали в качестве подрядчиков частных производителей определенного рода общественных услуг (к примеру, вывоза мусора), а также заключали контракты друг с другом для совместного производства некоторых видов услуг.
Конечно, нашлись и ученые критики Лейквуд-плана. Писали, например, что это уловка богачей из пригородов, чтобы избежать налогов в связи с растущим бременем проблем городской бедноты. Как видим, и такой подход возможен. Кто чем озабочен более всего: одни - свободой выбора для граждан, другие - налогами в пользу бедных...3
Отделение производства благ от их предоставления стало важным моментом в теории публичной администрации В. Ост-рома. Предоставление определяется как процесс, включающий решения о том, сколько, какого качества и по какой цене доставляются услуги или блага в данный населенный пункт. И такие решения не зависят от того, какая организация или фирма те услуги производит. Между этими двумя процессами есть разрыв. Здесь и располагается контракт, связывающий одно с другим.
3 Агрессивную войну против предместий развернула недавно администрация президента Обамы. Цель та же самая: вынудить их жителей платить налоги прилегающим городам.
Остром и его соавторы также настаивают на необходимости множественных критериев оценки полицентричных систем общественных благ. На рынке частных товаров экономическая эффективность - главный критерий. Но в области публичной политики необходимо еще и оценивать адекватность представления разнообразных общественных интересов и защищенность принципов местного самоопределения.
Множественность управляющих центров дает гражданам наибольший выбор в принятии решений о том, какие услуги им нужны, в каком ассортименте и количестве и какой ценой. В такого рода системе открывается также много возможностей для переговоров граждан с чиновниками графства о решениях, которые устроили бы как общины, так и графство.
Полицентричная система принятия решений по природе своей не может быть застывшей формой. Необходимое разнообразие в ней поддерживается нескончаемым процессом экспериментирования, который постоянно активизируют публичные предприниматели на всех уровнях - от местного до федерального.
Возвращаясь к случаям использования общинами природных ресурсов, нужно отметить, что редко бывает, когда границы биофизических районов совпадали бы с границами административного деления. Поэтому жителям необходима возможность создавать новые организации на пересечении юрисдикций. То же самое можно сказать и применительно к другим общественным благам.
Специальные округа по видам благ, разного рода пересечение юрисдикций есть критические компоненты федерализма, - считает В. Остром. Он, правда, признает, что для ученых-федералистов все это спорно, так как они привыкли анализировать отношения между строго очерченными административными единицами разных уровней иерархии. Тем не менее он считает, что «степень совпадения масштабов событий и области юрисдикции есть критический момент разработки федеральных решений».
Составная республика4
«Я не вижу причины ограничивать дискуссию об американском федерализме только отношением между федеральным
4 Прямой перевод термина Compound Republic.
и штатными правительствами, - пишет Остром. - Принцип федеративности может использоваться (да так оно и есть в американском контексте) для организации многочисленных одновременно действующих режимов». И далее: «Я называю высокофедеративной (курс. авт.) политическую систему, имеющую богатую структуру пересекающихся юрисдикций с существенной автономией между ними и существенной степенью демократического контроля внутри каждой их них, подлежащую правовому обеспечению системой конституционного права» [3].
Полицентризм, указывает Остром, дает гражданам больше свободы и широкое поле выбора, если нужно прибегать к помощи властей. Он порождает более богатый массив информации, доступной гражданам, и упрощает доступ к квазирыночным структурам, наиболее близким по эффективности к конкурентным рынкам.
На протяжении всей карьеры Винсент Остром вдохновлялся больше всего двумя книгами - «Демократия в Америке» А. де Токвиля и «Федералист»5, отталкиваясь от третьей - «Левиафан» Т. Гоббса.
1981-1982 годы Остром провел в Центре междисциплинарных исследований одного из университетов Германии. Контакты с учеными из разных стран укрепили его во мнении, что разрабатываемые им идеи применимы и далеко за пределами Америки. Например, к случаю ЕС.
Или России.
Итак. Демократия! Все хотят демократию. Но что это такое? Прямой смысл: власть народа. Однако правительство6 -это явно не народ, напоминает Остром. Люди избирают своих представителей в правительство. И совсем уже не очевидно, что посредством выборов народ правит. А по прямому смыслу, что выходит? Правительство - это то, что правит. Есть и термин: представительная демократия.
5 «Федералист» - 85 статей, написанных А. Гамильтоном, Дж. Мэдисоном и Дж. Джеем. Обсуждались принципы Конституции Союза Штатов Америки, которой предстояла ратификация штатами. Статьи публиковались поочередно в двух газетах, прежде чем выйти двухтомником в 1788 г.
6 Слово «правительство» здесь и далее употребляется в широком смысле - как государственная власть вообще (government). Русскому слову «правительство» в английском отвечают слова administration или cabinet (the Cabinet) .
Обычно считается, что граждане достаточно компетентны, чтобы избирать своими лидерами лучших представителей, но недостаточно компетентны, чтобы самим решать свои собственные проблемы.
Вспомним, кстати: традиционно полагают, что прямое самоуправление народа осуществимо только в небольших общинах, какими были древние Афины или Великий Новгород. Вопрос: можно ли представить себе современное общество, где народ действительно управлял бы сам собой? И что могла бы являть собой такая политическая система?
Прежде всего, это будет не та система, какая имела место в Афинах или Новгороде, где, как считается (верно или нет), государственные вопросы решались общим собранием граждан по большинству голосов. Ключевое слово у Острома: федерализм. Главная идея Острома: федерализм, как он воплощен в Конституции США, не есть просто форма государства, это нечто большее. Это способ решения проблем, даже образ жизни.
Общий принцип нам знаком по предыдущему изложению. Это полицентризм с возможностью пересечения юрисдикций. В своей программной книге [4] Остром развивает идеи Гамильтона и Мэдисона, показывая, что выдвинутые ими принципы федерализма справедливы не только на уровне отношений федеральной власти и штатов.
Последний вопрос, заметим от себя, был главным для «федералистов», потому что речь шла о создании Союза Штатов. На местном уровне в те времена проблем не было - все обстояло вполне, так сказать, полицентрично.
Теперь недостаточно просто призывать вернуться к тому, что было за два века до нас. Теперь нужна теория, которая показывала бы возможность и преимущества полицентризма. Остром находит такую теорию у «федералистов».
В конечном счете, пишет Остром, «основной конститутивный элемент каждой единицы управления - это индивид». И каждый орган управления должен быть в состоянии артикулировать ожидания людей, реагировать на запросы индивидов и обеспечивать решения для индивидов, а не коллективов. Каждый управленческий орган должен быть автономным и обладать как исполнительной, так и юридической властью, чтобы проводить свои решения в качестве законов.
Когда создавалась Конституция США, все внимание было сфокусировано на двухуровневой системе: отношения между федеральной властью и штатами. Точно так же, однако, могут выглядеть отношения между правительством штата и составляющих его общин. Именно по такому пути пошла Конституционная Конвенция штата Калифорния в 1879 г., сообщает Остром. В литературе также описаны примеры федеративных городов.
Общий принцип в том, что решение инкорпорироваться, то есть, организовать самоуправление, собственный муниципалитет, принимается местными гражданами. У них - власть формулировать и изменять учредительные документы (хартию корпорации). И в этом - «все атрибуты, которые я связываю с федеративной системой правления».
Основные особенности федерализма, по Острому, таковы.
- Принцип «союза», или «завета» в библейском смысле слова. Он относится к отношениям между членами общества и между ними и административными единицами. Это принцип взаимности обязательств и обоюдной ответственности.
- Плюрализм институтов управления. Многообразные органы управления, отвечающие различным группам интересов, могут сосуществовать друг с другом. Люди сами формируют правила и устанавливают взаимно приемлемые условия поведения. Это способствует укреплению верховенства закона. Власть широко распределяется между членами общины.
- Конституционные правила. Из двух предыдущих признаков следует, что в обществе должны существовать четкие и понятные правила, при которых люди используют основные прерогативы управления своими собственными делами и могут спрашивать со своих выборных все, что полагается. Последнее называется: normative inquiry - нормативный запрос, или нормативная проверка.
- Состязательность. В противоположность обычной системе иерархии команд «сверху вниз» и рапортов «снизу вверх», полицентризм и многообразие институтов управления создают условия для состязания и взаимных «сдержек и противовесов». Метод нормативных запросов и проверок позволяет цивилизовать конфликты и открывать новые пути их разрешения.
- Активное участие граждан в публичных делах. Не выборы и не ходатайства характеризуют способность общества к самоорганизации и самоуправлению, а участие граждан в организации мероприятий ради достижения определенных целей. «Характер демократического общества проявляется в готовности людей самим иметь дело с проблемными ситуациями, вместо того, чтобы ждать решения таковых от кого-то другого».
- Реформируемость. Способность к самореформированию -залог устойчивости самоуправляющихся обществ. Основная задача здесь - мобилизовать интеллектуальные способности граждан ради перестройки структур человеческих ассоциаций в контексте многообразного взаимодействия коллективов и общин. Существование множества автономных публичных предприятий и органов управления создает большие возможности для экспериментов и инноваций. «Федеративное общество есть экспериментирующее общество». Проблемы институциональных слабостей и провалов решаются путем испытания новых идей, включая изменения институциональных структур.
- Дополняемость. «Порядок и соперничество совместно формируют человеческую цивилизацию». Кооперация случается, когда люди действуют совместно, имея в виду взаимную выгоду. Конкуренция происходит, когда налицо альтернативные возможности выбора между потенциальными партнерами по кооперации. Конфликт возникает, когда участники создают потенциальную угрозу деятельности других или вмешиваются в нее. Разрешение конфликта происходит, когда вовлеченные в него стороны находят способы обеспечить взаимоувязку своих несовпадающих интересов. Идеалом является самоуправляющееся общество свободных людей.
* * *
Токвиль в своей книге упоминает «одного талантливого писа-тел®», который сравнивал финансовую систему в США и Франции. Тот указал, что бюджеты общин в Америке беспорядочны, и в пример привел бюджет одного из департаментов Франции: «Благодаря централизации, этому достойному удивления творению великого человека, муниципальные бюджеты как больших городов, так и самых скромных, расположенных как
на одном конце королевства, так и на другом, составлены на основе единой методики и по единой схеме», - цитирует Токвиль. И продолжает уже от себя: «Конечно, я восхищаюсь подобным результатом централизации, но в то же время вижу, что большинство французских коммун7, чья бухгалтерская отчетность столь совершенна, абсолютно не знают своих истинных интересов и находятся во власти столь глубокой апатии, что общество здесь скорее прозябает, нежели живет. С другой стороны, я наблюдаю, что в аналогичных американских общинах, бюджет которых составлен без всякой методики и, тем более, не по единому образцу, население образованно, деятельно и предприимчиво; я вижу, как общество непрестанно трудится. Это явление не перестает поражать меня: на мой взгляд, основная цель хорошего правительства состоит в том, чтобы добиться благосостояния народа, а вовсе не в том, чтобы установить некий порядок среди нищих людей».
Литература
1. Клисторин В. И. Скромное обаяние государства // ЭКО. - 2015. -№ 5. - С. 69-81.
2. The Organization of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry. American Political Science Review 55 (4), 1961.
3. The Political Theory of a Compound Republic. Designing the American Experiment. 3rd ed. Lexington Books, 2008.
4. Остром В. Что такое - американский федерализм // Meaning of American Federalism. Constituting a Self-Governing Society. ICS Press. 1991.
5. Эшби У. Росс. Введение в кибернетику. - М: Иностранная литература, 1959.
7 Коммуна - то же самое, что община (community)
