CC BY
347
Вопросы теории
А.Е. Кузич,
кандидат социологических наук, вице-губернатор Приморского края
ИСТОРИЧЕСКИЕ КОРНИ И КЛЮЧЕВЫЕ ИДЕИ АМЕРИКАНСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Рассматриваются исторические корни, ключевые концепции, принципы федерализма, заложенные в трудах таких выдающихся мыслителей и политических деятелей США, как А.Гамилътон, Дж.Мэдисон и Дж.Джей
В соответствии с широко распространенным среди исследователей подходом федерализм чаще всего рассматривают как определенную форму государственного устройства, при которой несколько государственных образований объединяются и образуют единое союзное государство. Именно такое определение федерализма содержится не только во многих научных работах, но и в различных энциклопедиях, словарях, справочниках, учебниках и учебных пособиях [3, 4, 6, 8].
В качестве наиболее общего определения приведенная дефиниция не вызывает возражений. Тем более что использующие ее специалисты, как правило, раскрывают содержание понятия федерализма, включая в определение все новые качественные черты и особенности, конкретизирующие и углубляющие понимание этого сложного общественного феномена. И это вполне естественно, поскольку краткая дефиниция с трудом может выразить все богатство содержания данного комплексного явления. При этом, однако, среди специалистов зачастую возникают расхождения во мнениях, формируются различные подходы и трактовки существенных черт федерализма. Более того, эти черты проявляются в различные исторические периоды и в разных странах и регионах неодинаково. Сам федерализм претерпевает значительные изменения, развивается, что еще больше затрудняет выработку общепринятого подхода к его исследованию и научному определению.
Все это является, по нашему мнению, серьезным основанием для рассмотрения идейных истоков и эволюции понимания федерализма в истории общественно-политической и правовой мысли, а также опыта реально существовавших и ныне существующих федеративных систем.
Представляется, что начать необходимо с того круга идей, который разрабатывался "отцами-основателями" США более двухсот лет назад. Это несколько сужает проблему и нарушает хронологию. Однако эти идеи стали базовыми для политической и правовой практики своего времени, заложили основы, которые нашли свое отражение в конституции
первого в истории федеративного государства. Они доказали свою научную объективность и истинность, что подтверждается успешным и длительным функционированием и развитием США как государства, сознательно построенного на принципах федерализма в их современном понимании.
Когда специалисты рассматривают историю формирования и последовательного развития идей федерализма в США, они, как правило, начинают с анализа взглядов таких выдающихся мыслителей и политических деятелей, как А.Гамильтон, Дж.Мэдисон и Дж.Джей, которые обосновали ключевые идеи американского федерализма. Наиболее полно взгляды этих мыслителей получили свое выражение в серии статей, опубликованных под псевдонимом "Публий" в четырех газетах Нью-Йорка в период разработки и принятия Конституции США в 1787 г1.
Значительный объем статей, большое количество вопросов, которые в них обсуждаются, и их полемический характер привели к тому, что исследователи до сих пор обнаруживают в "Федералисте" все новые идеи, не в полной мере осмысленные или неожиданно получившие актуальное звучание в современных условиях. Иными словами, ученые имеют богатое поле для анализа, возможность для подкрепления правильности собственных идей ссылками на авторитеты или, напротив, - для пересмотра устоявшихся взглядов и научной полемики. В немалой степени этому способствует определенная терминологическая нечеткость авторов "Федералиста", которая имеет место при использовании даже таких важных понятий, как "федерация" и "конфедерация", и на которую обращают внимание специалисты [2. С. 22].
Так или иначе, обращение к классическому наследию всегда вызвано необходимостью поиска ответов на острые вопросы современности, поэтому рассмотрение взглядов классиков американской общественно-политической мысли подчинено целям разработки определенного круга идей и подходов, направленных на решение современных проблем российского общества и государства. С этой точки зрения опыт США представляет несомненный интерес, поскольку в конце 80-х годов XVIII в. американская государственность переживала весьма непростой период в своей истории. Казалось бы, победоносная американская революция, победа в войне за независимость должны были стать прологом бурного развития и расцвета молодой державы. Однако страна столкнулась с острыми проблемами и неожиданными препятствиями на своем пути к процветанию.
Атмосферу той поры весьма красноречиво выразил А.Гамильтон, который писал: "Мы ... дошли до последней стадии национального унижения. Едва ли есть что-нибудь еще, способное ранить гордость или оскорбить достоинство независимой нации, чего бы мы не испытали... Есть ли еще какие-нибудь признаки национальной разрухи, бедности и ничтожества, выпавшие на долю общества, так щедро наделенного естественными преимуществами, как наше, которые не входят в мрачный каталог наших общественных бед? ... В состоянии ли мы негодовать или
1 Впоследствии они издавались в виде политических эссе указанных мыслителей, которые получили обобщенное наименование "Федералист" [7].
пресечь агрессию?" Для Союза "у нас нет ни войск, ни денег, ни правительства" [7. С. 110-112].
Причину столь бедственного положения государства авторы "Федералиста" видели в несовершенстве конфедеративного устройства Союза независимых штатов. Для полного исполнения любого важного решения, исходящего от Союза, требовалось совпадение воли тринадцати отдельных суверенных частей конфедерации. Поэтому, с горечью отмечал А.Гамильтон, меры, "принимаемые Союзом, не выполняются, неисполнительность штатов шаг за шагом дошла до крайности, в результате все колеса национального правительства наконец остановились и наступил ужасающий застой" [7. С. 117]. Он полагал, что национальная система имела существенные недостатки, и необходимо было принимать срочные меры для замены существовавшей бледной "тени федерального правительства" и спасения страны от надвигающейся анархии. Дж.Мэдисон также считал, что в основу конфедерации были заложены порочные принципы, поэтому "необходимо изменить ее первооснову ... и всю опирающуюся на нее надстройку" [7. С. 238].
Однако прежде, чем предложить впечатляющий проект политико-государственных реформ, следовало не только указать на болезнь, поставить диагноз и выработать способы лечения. Не менее важно было убедить оппонентов и всех сомневающихся в своей правоте, а для этого подробно и доказательно раскрыть коренные пороки и недостатки существовавшей конфедеративной системы. Именно эту непростую задачу взяли на себя авторы "Федералиста".
Во всем богатстве их аргументов, исторических примеров, уничтожающей критики имевших место серьезных недостатков целесообразно выделить две тесно взаимосвязанные между собой линии развития мысли, каждая из которых постоянно предполагает и подкрепляет другую. Речь идет, с одной стороны, о построении сильного и эффективного государства, способного успешно решать возникающие проблемы, с другой стороны, - о необходимости укрепления системы народного правления, республиканского строя, обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Именно решение этой двуединой задачи приводит, по мысли авторов "Федералиста", к необходимости нового устройства государства на принципах федерализма.
Необходимо отметить, что выдающиеся американские мыслители и политики хорошо сознавали противоречивый характер человеческой природы, отнюдь не полагались лишь на лучшие качества людей, включая государственных мужей, не идеализировали народ, понимая, что и он способен ошибаться и, находясь в состоянии возбуждения, выступать против общего блага и своих собственных интересов. Поэтому ценность аргументов и предложений авторов "Федералиста" в немалой степени обусловливается тем, что им удалось на основе весьма прагматичного подхода разработать систему мер, которая, учитывая реальные процессы в обществе, способствовала успешному решению острейших проблем, стоящих тогда перед американским обществом и государством. Данные предварительные замечания общего характера можно подтвердить мно-
гочисленными примерами практически из любой области, проблемы которой авторы считали наиболее значимыми.
Начать следует с такого очевидного, на первый взгляд, вопроса, как необходимость сильного союзного государства, способного служить преградой раздорам, "подавлять распри и мятежи внутри страны", обеспечить мир и свободу штатов. "Сильное правительство, - писал Дж.Мэдисон, - необходимо для защиты от внешней и внутренней опасности, как и для быстрого и добросовестного исполнения законов, что неотъемлемо входит в понятие хорошего правительства. Устойчивость в управлении и правительстве необходима также для доброй славы нации и всех преимуществ, с оной связанных, необходима также для покоя и уверенности в душах народа, являющихся высшими благами просвещенного общества" [7. С. 72, 76].
Однако авторы "Федералиста" не упрощали проблему. Прекрасно сознавая необходимость сильного Союза как оплота против иноземной угрозы и хранителя мира между самими штатами, "как попечителя ... торговли и других общих интересов", они искали в нем также "замену тем военным учреждениям, кои подавили свободы в Старом Свете" [7. С. 103], стремясь сохранить республиканский строй. "Нашему правлению, -писал Дж.Мэдисон, - следует быть и по сути, и по форме сугубо республиканским", поскольку "только эта, и никакая иная, форма правления отвечает духу американского народа, основополагающим принципам революции или благородному стремлению, которым исполнены все приверженцы свободы, - строить наши политические опыты на способности человечества к самоуправлению". Указанное положение обладало в глазах авторов "Федералиста" такой высокой ценностью, что они считали естественным отказаться от поддержки проекта новой конституции США в случае, если он "недостаточно обеспечивает республиканский строй" [7. С. 253-254].
Итак, главная трудность состояла в том, чтобы совместить необходимость в устойчивом и сильном правительстве с должной заботой о свободе и республиканской форме правления. Эта задача представлялась сложнее тем, что ее нельзя было свести лишь к конструированию рациональных и эффективных политических и государственных механизмов и структур. В своей глубинной основе она была прочно связана с природой человека, который столь же рационален, сколь и импульсивен, подвержен страстям и аффектам.
С одной стороны, поскольку речь идет о должностных лицах как о живых людях, А.Гамильтон отмечал: "Нет резонов ожидать от лиц, которым вверено ведение дел ... членов конфедераций, постоянной готовности с безупречной доброй волей и беспристрастностью в отношении общего блага исполнять решения или декреты высшей власти. То, что произойдет противоположное, объясняется натурой человека" [7. С. 116].
С другой стороны, авторы "Федералиста" призывали позаботиться об оборонительном щите против тирании страстей, но уже у самого народа. А.Гамильтон и Дж.Мэдисон полагали, что при свободно избранных правительствах здравый ум всего общества должен возобладать над вредными или ошибочными взглядами правителей. Они отмечали, что
"бывают такие мгновения в ходе общественных дел, когда народ, разжигаемый случайными страстями, или желанием обрести неположенные блага, или введенный в заблуждение искусной ложью заинтересованных лиц, может добиваться мер, которые впоследствии сам же будет с такой же страстной готовностью порицать и проклинать. В такие поворотные мгновения сколь благотворным будет вмешательство умеренного и уважаемого сообщества граждан, дабы приостановить ход событий и смягчить удар, наносимый народом самому себе, пока здравый смысл, справедливость и истина не овладеют вновь умами и сердцами людей" [7. С. 417]. Речь, следовательно, идет о преимуществах системы представительства народа в органах власти или, говоря современным языком, представительной демократии перед демократией прямой, непосредственной.
Авторы "Федералиста" были убеждены, что главным принципом, на котором зиждется республиканское правительство, является право и способность народа самому выбирать себе правителей. Но в то же время они небезосновательно утверждали, "что свободе равно угрожает само злоупотребление свободой, как и злоупотребление властью, ... и в Соединенных Штатах следует скорее опасаться первого, нежели второго" [7. С. 383, 420-421]. Уверенность в этом они черпали из богатого опыта народного (демократического) правления в древних республиках Греции и Италии. При этом они жестко разграничивали указанные первоначальные формы демократии ("чистой", прямой, непосредственной) и искомые формы эффективного республиканского правления.
Под "чистой" демократией понимался такой способ правления в обществе, состоящем из небольшого числа граждан, при котором все они собирались вместе и осуществляли управление на основе личного участия. Главный порок1 такого способа народного правления - его коренная неспособность справиться с так называемой "крамолой" - весьма широким по характеру негативным явлением, обобщенным в понятии, выражающем многочисленные формы подрыва народного единства и эффективного управления. "Под крамолой, или крамольным сообществом, -писал Дж.Мэдисон, - я разумею некое число граждан - независимо от того, составляет ли оно большую или меньшую часть целого, - которые объединены и охвачены общим увлечением или интересом, противным правам других граждан или постоянным и совокупным интересам всего общества" [7. С. 79].
По мнению авторов "Федералиста", существуют два способа излечиться от крамолы: устранить порождающие ее причины или умерить
1 Примечательны следующие утверждения А.Гамильтона и Дж.Мэдисона: "В древних республиках, где собирали весь народ и каждый гражданин являлся на форум лично, какой-нибудь один вития или искусный политик по большей части увлекал за собой собравшихся и имел на них влияние, словно ему принадлежал скипетр или бразды правления"; "Во всех излишне многочисленных собраниях, из кого бы они ни состояли, страсть всегда выхватывает скипетр у разума. Даже если каждый афинянин был бы Сократом, любое собрание всех афинян неизбежно было бы скопищем" [7. С. 371, 391].
воздействие этого зла. В свою очередь, для того, чтобы устранить причины, порождающие крамольные сообщества, есть два средства. Первое, и самое исторически распространенное, - уничтожить саму свободу, необходимую для их существования. Второе - внушить всем гражданам одни и те же мысли и интересы. Однако первое из названных средств непригодно по самой своей сути: "оно хуже самой болезни". Неприемлемо также и второе средство, поскольку непреодолимым препятствием для него служит разнообразие присущих человеку способностей, которое несовместимо с единообразием интересов. А защита способностей и дарований человека есть "первая забота правительства".
В таком случае власть вынуждена поощрять также и разнообразие интересов. "От защиты различных и неравных способностей приобретения собственности, - отмечал Дж.Мэдисон, - непосредственно зависят различные по степени и характеру формы собственности, а из воздействия их на чувства и воззрения соответствующих собственников проистекает разделение общества по различным интересам и партиям" [7. С. 79]. В то же время это может служить основанием для формирования крамольных сообществ, поскольку "самым обычным и стойким источником разгула крамолы всегда было различное и неравное распределение собственности". Те, кто ею владеет, и те, у кого ее нет, всегда составляют в обществе группы с противоположными интересами. Если к этому добавить "скрытые причины крамолы", заложенные в природе человека: страсть к различным мнениям касательно религии, правительства и множества других предметов, приверженность различным предводителям, добивающимся превосходства и власти, - все это разжигает "взаимную вражду и делает людей куда более наклонными ненавидеть и утеснять друг друга, чем соучаствовать в достижении общего блага".
Исходя из этого, Дж.Мэдисон делает неутешительный вывод: если "крамола охватывает большинство, тогда форма народного правления дает ей возможность принести в жертву ее главному увлечению или интересу как общественное благо, так и права другой части граждан", "нет ничего, что помешало бы расправиться со слабой стороной или ... неугодным лицом". Вот почему демократии древности "всегда являли собой зрелище смут и раздоров", оказывались неспособными обеспечить личную безопасность и права собственности, "существовали очень недолго и кончали насильственной смертью" [7. С. 80-83].
Итак, придя к заключению, что причины, порождающие крамолу, устранить невозможно, авторы "Федералиста" обращаются к поиску средств, "умеряющих ее воздействие". Если выразить найденное ими средство одним словом - это республика.
Вполне очевидно, что, обнаружив столь много проницательности и знания человеческой природы при анализе "чистой", говоря их языком, демократии, авторы "Федералиста" не могли слишком полагаться на потенциальные возможности республики как одной из форм государственного устройства. Перед их глазами уже был пример ученых и политиков, которые, ратуя за демократию, "ошибочно полагали, что, осчастливив человечество равенством в политических правах, они тем самым полностью уравняют и сгладят все различия в отношении владения собствен-
ностью, как и в мыслях и увлечениях" [7. С .83]. Поэтому, говоря об отличительных чертах республиканской формы правления, авторы "Федералиста" полагали недостаточным свести ее лишь к государственному устройству, а стремились раскрыть ее основополагающие принципы.
Республику роднит с демократией одно важнейшее качество: форма правления исходит от всего общества, а не от незначительной его части или привилегированного класса. Однако есть и не менее существенное отличие. "Республику, - писал Дж.Мэдисон, - можно определить как правление, при котором вся власть исходит, прямо или косвенно, от всей массы народа, а осуществляется отдельными лицами, исправляющими свои должности по согласию в течение определенного времени или пока отличаются безукоризненным поведением" [7. С. 254].
Итак, с одной стороны, речь идет о системе представительства: правление в республике передается небольшому числу граждан, которых остальные избирают своими полномочными представителями. В этом авторы "Федералиста" видели средство разрешения многих стоящих перед ними проблем1. По мнению Дж.Мэдисона, вследствие данного отличия "общественные взгляды в республике возвышеннее и шире, ибо просеиваются отборным органом, состоящим из граждан, чья мудрость позволяет наилучшим образом определить интересы страны... При республиканских порядках общественное мнение, выражаемое представителями народа, скорее окажется сообразным общественному благу, чем при демократических, где оно выражается самим народом, собираемым для этой цели" [7. С. 419].
Временами похвала представителям народа достигает такого накала, что начинает казаться, будто сам народ вовсе не нужен при организации правильного народного правления. А.Гамильтон и Дж.Мэдисон прямо указывали на исключение народа из управления страной как на "весьма значительное" преимущество Соединенных Штатов. Они писали буквально следующее: "Истинное различие между древними формами республиканского правления и принятой в Америке в ... полном исключении народа, который представляется общенародным собранием, из участия в правлении в Америке, а не в полном исключении представите-лей народа из правления в древних республиках" [7. С. 420]. Справедливости ради следует отметить, что указанное преимущество они связывали с преимуществом другого рода - огромной территорией США, без которого (в пределах крохотных владений), по их мнению, не могла бы успешно состояться никакая форма представительного правления.
Значительная территория и, соответственно, большее число граждан, на которых может распространяться благодаря системе представительства республиканское правление, составляют второе важное отличие
1 "Различие, весьма обнадеживающее, между американской и другими республиками заключается в принципе представительства, который является точкой опоры для нашего движения" [7. С. 419].
республики от "чистой", или прямой, демократии древних1. С этим отличием связаны ее важнейшие преимущества.
Во-первых, большее число граждан в крупной республике предоставляет лучшие возможности для отбора народных представителей и большую вероятность, что он будет сделан правильно ("поскольку отношение числа достойных лиц к общему числу граждан в крупной республике не меньше, чем в малой").
Во-вторых, на большой территории труднее сформироваться крамольному сообществу и "осуществить свои утеснительные замыслы". Появляется большее разнообразие партий и интересов, значительно уменьшается вероятность того, что у большинства возникнет общий повод покушаться на права остальных граждан.
В-третьих, полномочия представителей в республиканском правительстве воплощают волю большего числа граждан и распространяются на большее пространство. Именно это обстоятельство делает хитросплетения крамольных сообществ менее опасными. В этих условиях им труднее объединить усилия и действовать заодно.
Итак, по мнению А.Гамильтона и Дж.Мэдисона, "народ, разбросанный по столь обширной территории, не подвержен, в отличие от сгрудившегося на маленьком пространстве, заразе буйных страстей или опасности объединиться ради достижения дурных целей... Именно это обстоятельство входит в число главных доводов в пользу конфедеративной республики" [7. С. 417-418]. Развивая эту мысль, Дж.Мэдисон отмечал: "В деле обуздания крамолы крупная республика обладает перед малой теми же преимуществами, какие республика имеет перед демократией, и то же самое следует сказать о Союзе штатов по отношению к отдельным штатам, в него входящим" [7. С. 84-86]. По его мнению, "среди многочисленных преимуществ, которые сулит нам хорошо учрежденный Союз, ни одно не заслуживает более пристального рассмотрения, чем присущая ему способность сокрушать и умерять разгул крамольных обществ" [7. С. 78]. Следовательно, эффективность республиканского правления в масштабе Союза штатов многократно усиливается. Сами огромные пространства, занимаемые Союзом, дают ему ощутимые преимущества:
- возможность избирать представителями граждан, чьи просвещенные взгляды и добродетели позволяют им возвыситься над местными предрассудками и несправедливыми замыслами;
- большая гарантия безопасности граждан как следствие большего разнообразия партий и интересов, препятствующего притеснению какой-либо многочисленной партией всех остальных;
- больше препятствий на пути сговора несправедливого большинства;
- предводители крамольных сообществ могут зажечь пламя в пределах того штата, где они пользуются влиянием, но едва ли им будет под силу распространить пожар на остальные штаты.
1 "Демократическое правление, - писал Дж.Мэдисон, - ограничено небольшим клочком. Республиканское может простираться на значительную территорию" [7. С.103-104].
- наконец, сильное правительство как эффективное противоядие от порождаемых крамолой болезней, "которые оказались роковыми для других народных правительств и тревожные симптомы которых уже дают о себе знать в нашем собственном" [7. С .103].
К этому можно было бы добавить и другие преимущества, если бы в то время были реализованы на практике хотя бы те, которые уже перечислены. В жизни все обстояло иначе. По свидетельству Дж.Мэдисона, "наиразумнейшие и добродетельнейшие наши граждане, исповедующие твердую веру в общественную и личную свободу, повсеместно сетуют на то, что правительства наши слишком неустойчивы, что за распрями соперничающих партий забывают об общественном благе и что меры, ими предпринимаемые, слишком часто грешат против правил справедливости и прав меньшинства, тем паче, что вводятся превосходящей силой заинтересованного и властного большинства". Страна находилась во власти "тяжелейших бед", граждан повсеместно охватили "все возрастающее и уже господствующее недоверие к общественным учреждениям и страх за права личности". И оба эти явления, по заключению Дж.Мэдисона, "вызваны главным образом, если не целиком, шаткостью и несправедливостью, которыми дух крамолы окрасил наше общественное правление" [7. С. 78-79].
Подобное положение объясняется многими причинами. Одна из них - общие недостатки представительных учреждений, которые, если не положить преграду их развитию, могут приобрести столь значительные масштабы, что это сведет на нет все преимущества республиканского правления.
Представители народа, победив на выборах, могут затем в силу подкупа или интриг предать интересы народа. В немалой степени это обусловит "неустойчивость, несправедливость и сумятицу в делах, коими заражены общественные представительства", и которые являются "смертельными болезнями, повсеместно приводившими народные правительства к гибели". Вот почему, заключает Дж.Мэдисон, "ничто так не тревожит сторонника народных правительств касательно их характера и судьбы, как мысль о предрасположении народовластия к опасному злу крамолы" [7. С. 78-84].
Подобное предрасположение питается еще из одного важного источника - состава и количества народных избранников. Решение данного вопроса заключает в себе определенное противоречие. Негативный исторический опыт, "беспорядки, обезобразившие анналы" древних крошечных республик Греции и Италии, дали в руки защитников деспотизма аргументы не только против республиканской формы правления, самих принципов гражданских свобод, но и против "любого свободного правления как не отвечающего существованию самого общества". Поэтому, с одной стороны, "устойчивость в управлении нуждается в том, чтобы кормило подолгу держали одни и те же руки". Однако, с другой стороны, "дух республиканской свободы не только требует, чтобы вся власть исходила от народа, но и чтобы те, на кого она возлагается, оставались в зависимости от народа, получая от него полномочия на короткий срок, и,
более того, чтобы даже на этот короткий срок полномочия передавались не в малое, а в большое число рук" [7. С. 72-73, 239].
В свою очередь, большое число народных представителей порождает новое противоречие: чем большее число членов составляет законодательную ассамблею, тем меньше оказывается тех, кто на самом деле участвует в делах. По убеждению А.Гамильтона и Дж.Мэдисона, в многочисленном собрании (кто бы в него ни входил) страсти всегда берут верх над разумом; в нем относительно к общему числу членов больше людей некомпетентных и неспособных вести дела, на которых более всего оказывает действие "краснобайство и призывы немногих крикунов". В результате "невежество даст себя одурачить хитрости, а страсти рабски подчинятся казуистике и словоблудию", поэтому чем многочисленнее будет представительное собрание, тем больше оно натворит глупостей, как это свойственно всем многолюдным сборищам.
Следовательно, необходимо соблюдать определенную меру, избирая достаточное число народных представителей. Увеличение их количества сверх указанной меры ведет не к укреплению преграды на пути установления правления немногих, а напротив, создает для него наиболее благоприятные условия. "Внешне правительство, быть может, будет выглядеть более демократическим, - отмечали А.Гамильтон и Дж.Мэдисон, - но душа, его вдохновляющая, станет олигархической. Сам механизм увеличится в размерах, но тем малочисленнее и тем чаще все более скрытными станут пружины, которыми направляются его действия". В результате всякий раз, когда справедливость или общее благо потребуют издать новый закон или принять действенные меры, "главный принцип свободного правления превратится в собственную противоположность, Вовсе не большинство будет вершить дела: власть перейдет к меньшинству". Это неизбежно повлечет за собой пагубную практику раскола, разрушающую все основы порядка и доброкачественного правления, которая ведет к потрясениям в обществе и гибели народных правительств и которая уже проявилась в некоторых штатах [7. С. 391-392].
Стало быть, для укрепления народного правления в масштабах Союза штатов одной "огромности территории и населения" недостаточно. Средством от недугов, которым зачастую подвержены республиканские правительства, должна быть также рациональная организация и структура самого Союза. Однако, по замечанию Дж.Мэдисона, "это была самая трудная часть в сооружаемом здании", и потому "большая часть ошибок пришлась на структуру Союза". А.Гамильтон также считал, что главные дефекты конфедерации - "результат коренных ошибок, заложенных в структуру здания, которые нельзя исправить, кроме как внесением изменений в основополагающие принципы и основные столпы сооружения" [7. С. 86].
Как уже отмечалось, основными недостатками конфедерации были слабость союзной власти и проблема неподчинения ей со стороны властей штатов. Указанные ошибки "структуры Союза" уместно подразделить, во-первых, на недостатки республиканского правления в самих штатах, развитию которых Союз не поставил достаточных преград и ко-
торые вследствие этого приобрели невиданные масштабы; во-вторых, на собственные ошибки в организации Союза.
Страстным обличителем как тех, так и других пороков Союза был А.Гамильтон, который писал: "Бывали времена, когда нам говорили, что не следует ожидать нарушения штатами распоряжений федеральных властей, что дух общего интереса будет торжествовать и породит соблюдение ... всех конституционных требований Союза. ... Ныне эти рассуждения представляются ... дикими". По его мнению, поучительный урок человечеству состоит в том, что не стоит "полагаться на договоры, не подразумевающие иных санкций, кроме обязательств доброй воли", которые противопоставляют "генеральные соображения мира и справедливости импульсам непосредственных интересов и страстей". Правительства потому и учреждаются, "что страсти людей не сообразовались с велением разума и справедливости без принуждения" [7. С. 114-115].
Страсти людей и прежде всего "любовь к власти" отдельных представителей народа и государственных мужей способны подчинять себе здравый смысл и почитание закона, поэтому в каждой политической ассоциации, которая создана в соответствии с принципом объединения на основе общих интересов ряда меньших суверенных образований, обнаруживается тенденция "уйти от общего центра". Это стремление может поддерживаться в равной мере как честолюбивыми правителями, так и получившим влияние в штате крамольным сообществом. Нередко оно действует с удвоенной силой благодаря объединению того и другого. "Дух интриги, - писал А.Гамильтон, - часто подстегивает входящих в нее лиц совершать скверные поступки, ... на которые они постыдятся пойти в одиночку". Более того, в самом характере суверенной власти, по его мнению, "таится страсть к контролю", побуждающая ее держателей "враждебно относиться к любым попыткам извне ограничить или направить ее использование". В результате власть подконтрольная или ограниченная - "почти всегда соперница и противник власти, которая контролирует и ограничивает ее" [7. С. 115-116].
Правители штатов независимо от того, имеют ли они на это конституционное право, сами судят об уместности предлагаемых федеральной властью мер, соотнося их с собственными интересами и целями. Все это делается без должного знания обстоятельств и общегосударственных соображений, "с сильным пристрастием к местным делам, а это не может не направить на ложный путь". Если подобный процесс повторяется в каждом штате, то выполнение федеральных планов "будет всегда зависеть от усмотрения этих плохо информированных и пристрастных частей".
Иными словами, если решения федерации не могут исполняться без участия администраций штатов, то "почти нет никаких надежд на их исполнение вообще". По свидетельству А.Гамильтона, именно так и случилось: "Каждый штат, уступающий давлению непосредственных интересов и соображений удобства, полностью отказался поддерживать общее дело". А это грозит тем, что "непрочное и шатающееся здание" в конце концов "рухнет на наши головы и раздавит нас под своими руинами". Он считал сложившееся положение столь драматичным, что не ис-
ключал сговор всех враждебных Союзу сил и вмешательство иностранных государств. Если "проступки крупных штатов иногда проистекают из честолюбивых замыслов их правителей, желающих избавиться от любого контроля над их планами личного возвышения", то для успешного осуществления этих планов они могут "заранее сговориться с ведущими деятелями соседних штатов". Если сообщники не найдутся в собственной стране, "можно обратиться к иностранным державам, которые редко не станут поощрять ослабление конфедерации, ибо прочный Союз внушает им большой страх" [7. С. 116-117].
Не менее реальной, согласно А.Гамильтону, была также угроза гражданской войны внутри Союза. И все это благодаря недопустимому и недальновидному принципу неограниченного суверенитета штатов или, более конкретно, - "принципу законодательства для штатов или общин, действующих как политические единицы", который, по А.Гамильтону, "может быть назван отцом анархии" [7. С. 118].
А.Гамильтон считал "величайшим пороком" существовавшей в то время конструкции конфедерации "принцип ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ШТАТОВ или ПРАВИТЕЛЬСТВ в их КОРПОРАТИВНОМ или КОЛЛЕКТИВНОМ КАЧЕСТВЕ в противовес ИНДИВИДУУМАМ, из которых они состоят" [7. С. 113]. Благодаря действию этого принципа, решения Союза хотя и "являются законами, конституционно обязывающими членов Союза" исполнять решения последнего, но на практике они "не более чем рекомендации, которые штаты соблюдают или игнорируют по своему усмотрению". А это несовместимо не только с эффективностью, но и с самой "идеей ПРАВЛЕНИЯ". В результате было общепризнано, "что правительство Соединенных Штатов лишено энергии".
Для того чтобы придать союзному правительству необходимую энергию и силу, его, согласно А.Гамильтону, следует наделить соответствующими полномочиями. Однако противники федерации пытались сохранить "нетерпимое положение - усилить федеральную власть, не приуменьшив полномочий штата, укрепить суверенитет Союза при полной независимости его членов. В итоге они все еще носятся со слепой привязанностью к политическому чудовищу imperium in imperio" [7. С. 112].
Между тем правление предполагает выработку законов, которые подлежат исполнению. В случае неисполнения закона должно быть предусмотрено наказание за неповиновение. "Наказание, - как отмечал А.Гамильтон, - может быть исполнено только двумя способами: либо судами и мировыми судьями, либо военной силой - либо ПРИНУЖДЕНИЕМ магистратом или ПРИНУЖДЕНИЕМ оружием". Если первый вид принуждения может применяться "только к людям", то последний - "по необходимости к политическим образованиям, общинам или штатам" [7. С. 114-115].
Поскольку приговоры суда "приводятся в исполнение только мечом", подобная система правления ведет к самым тяжелым последствиям. "В ассоциациях, где власть в целом вручена коллективным органам общин, составляющих их, каждое нарушение законов должно влечь за собой состояние войны, а военные меры - быть единственным средством обеспечения гражданского повиновения". При этом попытка принудить
отдельные строптивые и непослушные штаты может стать сигналом к масштабным кровавым войнам, в ходе которых одна половина конфедерации поднимет свои знамена против другой. Иными словами, это "отвратительное средство правления" будет означать "войну между различными частями конфедерации по поводу нарушений". Если неисполнительность и проступки членов Союза становятся обычным делом, то "единственным конституционным средством лечения признается сила, а непосредственным результатом ее использования - гражданская война" [1.С. 115, 118, 121].
Подобный вариант развития событий нельзя считать выходом из создавшегося положения даже чисто теоретически, поэтому А.Гамильтон утверждает, что "такое положение вещей ... не заслуживает названия правления". Неосуществимо это и с практической точки зрения по целому ряду причин. Во-первых, у Союза нет достаточных военных ресурсов, чтобы заставить штаты держаться в пределах своего долга. Во-вторых, даже если бы план подобного силового воздействия был бы возможен, то его реализация покончила бы с народным правлением, которое выродилось бы в военный деспотизм. Следовательно, по этой причине он со всех точек зрения неосуществим. В-третьих, в своих страстях "люди не знают границ умеренности", поэтому, "стоит обнажить меч", и первая же война такого рода, вероятно, закончится роспуском Союза. "Это можно рассматривать как насильственную смерть конфедерации".
Вот почему А.Гамильтон энергично призывал своих сограждан отвергнуть принцип введения законодательства для суверенных штатов, опирающийся на военное принуждение; "отбросить праздные и умозрительные планы" регулирования развития штатов законами, которые действуют в коллективных рамках и поддерживаются принуждением, осуществляемым также коллективно", и как можно быстрее существенно обновить федеральную систему. В противном случае Союз штатов переродится в простой оборонительно-наступательный союз, поставив штаты в такое положение, когда они будут попеременно друзьями и врагами друг друга, как предпишут им взаимная ревность и соперничество, питаемые интригами иностранных держав [7. С. 114, 119-121].
Для того чтобы избежать этого опасного положения, необходимо, по мнению А.Гамильтона, учредить национальное правительство, которое "тождественно полномочиям управления под руководством общего совета", и "распространить власть Союза на личность граждан", то есть тех, кем только и должно править. "Правительство должно доходить в своей работе до личности граждан. ... Оно должно иметь в своем распоряжении все средства и право прибегать ко всем методам исполнения вверенных ему полномочий, которые имеют и исполняют правительства конкретных штатов" [7. С. 114, 121].
Тем самым Союз обретет, наконец, сильное правительство. Если исполнение федеральных законов не требует вмешательства законодательных органов штатов, если они немедленно вступают в силу в отношении самих граждан, власти штатов не смогут приостановить их без открытого и насильственного проявления неконституционной власти. А такого рода попытки весьма опасны при наличии конституции, которая
содержит положения для своей защиты, и народа, способного отличать законное осуществление власти от ее узурпации. Если же возникнет оппозиция национальному правительству со стороны подрывных элементов, она будет сломлена теми же средствами, которые используют против этого зла правительства штатов, но с одним важным отличием - общее правительство располагает большими ресурсами для подавления беспорядков, чем отдельный штат [7. С. 122-123].
Итак, сильное государство должно быть способно защитить общественный порядок и собственную целостность. Федеральное правительство должно иметь возможность разрабатывать и реализовывать общенациональные проекты, контролировать федеральную финансовую систему, защищать национальные интересы во внешнеполитической и торговой сферах. При этом федеральные законы следует создавать не для штатов и их правительств, а для граждан страны, именно на них должна распространяться власть Союза. Законы предусматривают санкции, поэтому необходимо, чтобы федеральная власть обеспечила механизмы реализации этих санкций. В руках Союза должны быть также сосредоточены вопросы обороны, их материальное обеспечение, что делало бы Союз гарантом безопасности и целостности государства.
Предложения о создании сильного федерального (национального) правительства вызывали у современников авторов "Федералиста" двойственные чувства. Наряду с признанием очевидных преимуществ, о которых шла речь выше, у них возникали опасения относительно ограничения прав членов Союза - штатов, поэтому авторы "Федералиста" уделили особое внимание рассмотрению вопросов федеративного устройства государства и гарантий для республиканского правления.
Прежде Есего они указывали на то, что создание федерального правительства преследует цель обеспечения эффективного управления общими делами Союза и поддержания всеобщего спокойствия и порядка. Это никоим образом не изменяет внутренней организации членов Союза, не ликвидирует правительства штатов, которые существуют для местных целей в строгом подчинении общей власти. Предлагаемая конституция превращает штаты в составные части национального суверенитета, разрешив им прямое представительство в сенате и оставив в их руках некоторые исключительные и очень важные части суверенной власти [7 С 77, 121].
Более того, пояснял Дж.Мэдисон: "Союзное правительство вовсе не облечено властью вводить и применять все законы. Его юрисдикция распространяется лишь на известное число уложений, которые касаются всех членов республики и которые не могут быть введены ни одним из них в отдельности. Правительства же штатов могут взять на себя попечение о всех других вопросах, которые можно решать в отдельности, и таким образом они сохранят должную власть и должное поле деятельности". Иными словами, речь шла о правильном распределении предметов ведения и полномочий между Союзом и штатами. Предлагаемая федеральная конституция "являет собой удачное решение: важные и всеобщие интересы передаются в ведение всенародных законодателей, а местные и частные - законодателям штатов" [7. С. 85, 106].
Не менее важно сохранение - как на уровне отдельных штатов, так и на уровне федерации - эффективных принципов, способствующих улучшению народной системы гражданского правления: принципа постоянного разделения властей, а именно: введение законодательных противовесов и сдерживаний; учреждение судов, в которых судьи сохраняют свои посты, пока их поведение безупречно; представительство народа в законодательной власти через депутатов, избранных ими самими.
Особое внимание следует уделить принципу разделения властей, который считается важнейшим условием сохранения свободы. А.Гамильтон и Дж.Мэдисон полагали, для того чтобы реально обеспечить необходимое разделение законодательной, исполнительной и судебной власти следует создать "такую внутреннюю структуру правления, чтобы составляющие ее части сами стали средством удерживать каждую на отведенном ей месте". Каждая ветвь власти должна быть автономной, обладать собственной волей и строиться таким образом, чтобы представляющие ее должностные лица имели как можно меньше касательства к назначению должностных лиц на службе другой. При этом необходимо, "чтобы все назначения на высшие должности в исполнительных, законодательных и судебных органах исходили из первоисточника власти - от народа и шли по не сообщающимся друг с другом каналам".
Примечательно, что авторы "Федералиста" в этом важнейшем вопросе стремились обеспечить дополнительные гарантии против постепенного сосредоточения власти в одних руках. В числе главных гарантий они называли наличие у лиц, ведающих тем или иным органом власти, необходимых конституционных средств и личных мотивов противостоять вторжениям со стороны других. "Честолюбию должно противостоять честолюбие. Интересы главы ведомства должны быть связаны с его конституционными правами, действующими в данном органе власти." При создании правления, в котором люди будут ведать людьми, в первую очередь надо обеспечить правящим возможность надзирать над управляемыми; а вслед за этим необходимо обязать правящих надзирать за самими собой. "Зависимость от народа, безусловно, прежде всего обеспечивает надзор над правительством, но опыт учит человечество: дополнительные предосторожности тут отнюдь не лишни." Эту игру на противоположных и соперничающих интересах авторы "Федералиста" считали эффективным средством организации системы власти для того, чтобы каждое должностное лицо могло надзирать над другим, "чтобы личный интерес каждого чиновника служил охраной общественных прав. При распределении высших постов в государстве эти изобретенные благоразумием ухищрения не менее необходимы" [7. С. 346-347].
Неудивительно, что, признавая вопросы разделения властей и сохранения свободы наиболее важными, авторы "Федералиста" стремились продемонстрировать своим согражданам преимущества федеративного устройства также и с этой точки зрения. Они указывали на следующие два важных соображения [7. С. 348-350]:
Первое. "В одной отдельной республике вся власть, отчуждаемая от себя народом, передается одному отдельному правительству, а разделение его на автономные и раздельные ведомства служит защитой от
узурпаций. В объединенной республике, каковой являются Соединенные Штаты, власть, отчуждаемая от себя народом, сначала распределяется между двумя автономными правительствами, а затем та ее часть, которая поступает в распоряжение каждого из них, повторно распределяется между автономными и раздельными ведомствами. Таким образом безопасность прав народа гарантируется вдвойне. Правительства будут надзирать друг за другом, и вместе с тем каждое — надзирать за собой."
Второе. "Для республики очень важно не только охранять общество от притеснений со стороны правителей, но и охранять одну его часть от несправедливости со стороны другой. У различных классов граждан неизбежно существуют различные интересы. Если общий интерес объединит большинство, права меньшинства могут оказаться под угрозой". В федеральной республике Соединенные Штаты, пока вся власть в ней исходит и зависит от общества, само общество разделится на столько частей, интересов и групп, что правам отдельных граждан или меньшинства вряд ли сможет угрожать объединившееся заинтересованное большинство. Степень безопасности будет зависеть от числа различных интересов, а это в свою очередь зависит от размеров территории страны и численности населения, подчиняющегося одному и тому же правительству. "С этой точки зрения подлинная федеральная система, - заключали А.Гамильтон и Дж.Мэдисон, - может быть особенно рекомендована всем искренним и верным друзьям республиканского правления".
В связи с вышеизложенным уместно привести слова Дж.Мэдисона: "В той же степени, в какой радуемся мы и гордимся, нося звание республиканцев, должно нам всеми силами лелеять в себе дух и поддерживать звание федералистов" [7, С. 86].
Как уже отмечалось в начале работы, формирование эффективной федеративной системы и укрепление республиканского правления должно было быть закреплено в новой конституции США. По мнению авторов "Федералиста", ее "существеннейшее отличие" было бы в том, что это была бы конституция, "установленная народом и не подлежащая изменениям со стороны правительства". В противном случае, "ни о каких конституционных гарантиях ... не приходится вести и речи" [7. С. 385]. Факт принятия конституции, по их мнению, знаменовал собой образование нового государства, объединившего американский народ, от имени которого союзная власть обязана защищать целостность федерации. Конституция становилась высшим законом союзного государства, субъекты которого утрачивали право изменять природу союза.
Однако далеко не все были согласны с подобным подходом. Вокруг юридической природы нового государства развернулась острая политическая борьба. Сторонники конфедерации видели в конституции 1787 г. только договор, который может быть легко расторгнут по инициативе подписавших его сторон. В связи с этим авторы "Федералиста" были вынуждены уделить значительное внимание природе новой конституции и федерального правительства.
Их общий подход к построению федерации можно было бы характеризовать как стремление обеспечить единство разнообразного и сохранить различия в рамках единства. Достаточно подробное разъяснение
подобного подхода содержится в одной из статей Дж.Мэдисона: "У народа, сплоченного в единую нацию, верховная власть полностью принадлежит национальному законодательному органу. У сообществ, соединившихся с той или иной целью, верховенство принадлежит частично общесоюзному, а частично муниципальным законодательным органам. В первом случае все местные власти подчиняются верховной, которая пользуется правом проверять их, направлять и распускать. Во втором случае местные или муниципальные власти образуют самодостаточную и независимую ветвь верховной власти, которая так же не подпадает под юрисдикцию общесоюзной власти, как и та не входит в юрисдикцию местных или муниципальных властей в отведенной ей сфере деятельности. Следственно, в этом отношении предлагаемое правительство нельзя считать национальным, поскольку его юрисдикция распространяется лишь на ряд оговоренных предметов, тогда как все остальные остаются в полном и нерушимом суверенном ведении отдельных штатов. Правда, при возникновении разногласий касательно границы между этими двумя юрисдикциями суд, которому надлежит вынести окончательное решение, учреждается союзным правительством. Но это не меняет дело в принципе. Решение выносится беспристрастное, целиком основанное на статьях конституции, и принимаются все возможные и наиболее действенные меры, дабы обеспечить полную беспристрастность". Суды, предназначенные для того, чтобы препятствовать вооруженным столкновениям и распутывать гордиевы узлы, лучше учреждать под эгидой союзного правительства, "ибо лишь оно способно обеспечить ему безопасность" [7. С. 259-260].
Авторы "Федералиста" указывали также на сложную природу конституции, которая, имея в качестве своего источника единый народ США, представляла собой акт, "строго говоря, ни национальный, ни федеральный, а совмещала в себе оба принципа". Вместе с тем то делался акцент на федеральном характере конституции, то обосновывалось усиление заложенных в ней общегосударственных, национальных начал.
Итак, "с одной стороны, - писал Дж.Мэдисон, - конституция будет основана на согласии и одобрении американского народа, выраженных через посредство делегатов, специально избранных для этой цели. Однако, с другой стороны, это согласие и одобрение будут даны американскими гражданами не в качестве лиц, составляющих единую нацию, а в качестве лиц, составляющих отдельные и независимые штаты. Таким образом, согласие и одобрение будут исходить от высшей власти каждого штата, а тем самым и от народа" [7. С. 257].
Принятие конституции не будет зависеть ни от решения большинства народа Союза, ни от решения большинства штатов. Конституция должна быть принята с единодушного согласия нескольких штатов, являющихся договаривающимися сторонами, и их согласие будет отличаться тем, что будет выражено не законодательным органом, а самим народом. Воля большинства определяется либо подсчетом голосов, поданных гражданами индивидуально, либо свидетельством воли большинства народа Соединенных Штатов считается воля большинства штатов. В данном случае ни то, ни другое принято не было. При ратификации кон-
ституции каждый штат рассматривается как суверенное государственное образование, независимое от других и связанное обязательством в результате собственного добровольного акта. "Следственно, в этом отношении новая конституция, ... будет федеральной, а не национальной конституцией" [7. С. 257-258].
Федеральная конституция предполагает полное равенство между двумя палатами высшего законодательного органа по всем вопросам законодательства, но при этом одна из них представляет граждан, а другая — штаты. Следовательно, полномочия палаты представителей будут исходить непосредственно от народа Америки, и "в данном отношении правительство является национальным... С другой стороны, полномочия сената исходят от штатов как политических и равных между собой сообществ, которые будут представлены в сенате на том же принципе равенства, на каком представлены в ныне существующем конгрессе. Следственно, в данном отношении правление является федеральным" [7. С. 258, 387, 388].
С точки зрения возможных поправок конституция также устанавливает власть, которая не является целиком ни национачьной, ни федеральной. Будь она полностью национальной, эта власть принадлежала бы большинству граждан Союза и была бы правомочна в любое время менять состав или распускать правительство. С другой стороны, будь она полностью федеральной, для любого изменения, накладывающего обязательство на все штаты, требовалось бы согласие каждого штата. Проект конституции не предусматривает ни того, ни другого. "Требуя при подсчете голосов наличия подавляющего большинства - причем штатов, а не граждан, - конституция отходит от национального принципа в пользу федерального. Напротив, полагая достаточным согласие неполного числа штатов, она умаляет федеральный принцип в пользу национального" [7. С. 260].
Далее, исполнительная власть будет наделена полномочиями из смешанного источника. "Непосредственное избрание президента будет осуществляться непосредственно штатами как политическими образованиями."
Наконец, федеральное правительство "будет смешанного свойства, совмещая в себе столько же федеральных, сколько и национальных черт". Различие между федеральным и национальным правительством при исполнении своих обязанностей заключается в следующем: как федеральное оно распоряжается политическими образованиями, составляющими федерацию в качестве политических единиц, как национальное - отдельными гражданами, составляющими нацию в качестве отдельных единиц".
Однако к этому следует добавить, что в процессе исполнения своих обязанностей федеральное правительство способно изменять свой характер, если его рассматривать с точки зрения пределов его конституционной власти. "Понятие национального правительства включает в себя не только власть над отдельными гражданами, но и неограниченную верховную власть над всеми лицами и предметами, находящимися в сфере действий законного правительства" [7. С. 258-260].
Иными словами, авторы "Федералиста" стремились обосновать прочную структуру федерации, которая имела бы двойную опору: с одной стороны, - в лице поддерживающего ее народа, а с другой стороны, -выражения этой поддержки через посредство согласия штатов-основателей Союза. Согласно конституции, одно подкрепляет другое, и вместе с тем отказ в поддержке одной из сторон не может привести к разрушению федерации.
Если к этому добавить заботу о республиканских принципах народного правления и их совмещении с федеративным устройством государства, то неудивительно, что система американского федерализма дает пример всему миру своей эффективностью и длительным существованием. Дж.Мэдисон отмечал: "Палата представителей ... как одна из ветвей законодательной власти, избирается непосредственно народом. Назначения в сенат исходят от народа косвенно ... Президент также выбирается народом косвенно ... Даже судьи вместе со всеми остальными должностными лицами Союза будут, как и в ряде штатов, выбираться самим народом, правда, не прямо, а косвенно. Продолжительность нахождения в должности также соответствует требованиям республиканской формы правления и существующим конституциям штатов" [7. С. 255].
А.Гамильтон видел залог эффективного взаимодействия между федеральным правительством и правительствами штатов, мощную преграду на пути попрания их конституционных прав в "благоразумии и твердости народа, который с весами в руках ... всегда озаботится сохранить конституционное равновесие между союзным правительством и правительствами штатов" [7. С. 208].
А.Гамильтон и Дж.Мэдисон не могли представить, чтобы "американцы в их нынешнем умонастроении, да и при любом ином" выберут "молодчиков", склонных осуществить заговор в пользу тиранического правления или совершить какое-либо иное предательство; что законодательная власть штатов, имея тьму оснований не спускать глаз с федеральных законодателей и средства им противодействовать, "окажется неспособной либо разоблачить, либо разгромить такой заговор против свобод своих избирателей" [7. С. 372].
Заключая обстоятельный разбор взглядов выдающихся американских мыслителей и политиков, хотелось бы особо выделить положение А.Гамильтона Дж.Мэдисона о том, что важнейшим гарантом сохранения и развития американской политико-государственной системы является сам народ Соединенных Штатов. Они писали, что удержать палату представителей от издания неправедных уложений в собственную пользу или в пользу какой-то группы людей может "сущность всей системы, сама природа справедливых и согласных с конституцией законов, а сверх всего — бдительный и мужественный дух американского народа, дух, который питает его свободу и, в свою очередь, ею питается". При обосновании принципов справедливого устройства общества и государства их поддерживала вера в то, что в случае попрания властью завоеванных в ходе революции свобод, граждане Соединенных Штатов, сознающие свои права, "сойдутся с самых окраин штатов в местах выборов, чтобы
свергнуть тиранов и заменить их людьми, способными отомстить за поруганное величие народа" [7. С. 382, 403].
Сознательное соединение принципов народного (республиканского) правления с федерализмом как эффективным способом распределения власти в государстве создали мощную державу - Соединенные Штаты Америки. Впоследствии многие мыслители и политики указывали на выдающееся значение, которое имели указанные принципы, закрепленные в Конституции США.
В частности, Т.Джефферсон на склоне лет писал: "Правительство становится хорошим не в результате консолидации или концентрации власти, а в результате ее распределения. Если бы наша большая страна не была уже разделена на штаты, ее следовало бы разделить, с тем чтобы каждый штат мог делать сам для себя все, что касается его непосредственно и что он может сделать гораздо лучше, чем власть, находящаяся вдалеке. ... Если бы указания о том, как сеять и когда жать, поступали к нам из Вашингтона, то мы вскоре остались бы без хлеба. Именно благодаря последовательному разделению ответственности, нисходящей от общей к частной, можно наилучшим образом обеспечить руководство выполнением массы людских дел для всеобщего блага и процветания" [1. С. 78].
На эту сторону проблемы обращал внимание также А. де Токвиль. Он называл "великим принципом" американского публичного права принцип, состоящий в том, что каждой из властей могут быть предоставлены все полномочия в ее собственной сфере, которая должна быть очерчена таким образом, чтобы не дать власти возможности переступить за пределы своей сферы. Токвиль считал, что создатели Конституции США, вызывавшей его восхищение, тем не менее "не добились бы успеха, если бы за предшествовавшие сто пятьдесят с лишним лет различные штаты Союза не почувствовали бы вкуса и не имели бы практического опыта в создании своих собственных провинциальных правительству а также если бы высокий уровень цивилизованности не заставил бы их в то же время поддерживать сильное, хотя и ограниченное, центральное правительство" [9. С. 247-248]. Иными словами, Токвиль обусловливал работоспособность "сложного механизма", который удерживает различные власти "в пределах их собственных сфер", опытом, просвещенностью и цивилизованностью американского народа. По его мнению, пример Америки показывает, "что благодаря законам и особенно нравам народ, живущий в демократическом обществе, может сохранить свободу" [5. С. 237].
Представляет особый интерес замечание Токвиля о том, что в Америке его поразило исполнение правил и законов в повседневной жизни, но при отсутствии навязчивого и демонстративного проявления власти правительства. Все "находится в непрерывном движении, - писал он, -однако нигде не виден источник этого движения. Рука, управляющая общественным механизмом, неизменно сокрыта от глаз" [5. С. 72].
Принято считать, что без подчинения определенной власти наступает анархия. Токвиль указывал, что ослабление власти "в самих ее основах" (которое "в Европе обычно называется установлением свободы") подчас лишает общество "права и возможности защищать самое себя" и
парализует его действия. Однако существует и другой способ уменьшить власть в обществе, который состоит в том, чтобы "рассредоточить эту власть, передав ее в разные руки, увеличить число должностных лиц, признавая за каждым из них всю полноту власти, необходимую для выполнения порученных ему обязанностей". При этом власть отнюдь не разрушается, но становится менее опасной1. Поэтому Токвиль делает вывод, что революция в Соединенных Штатах была плодом "зрелого и продуманного стремления к свободе", а не какого-то инстинктивного желания независимости. Она отнюдь не была вызвана стремлением к беспорядку и анархии, а напротив, "шла под знаком любви к порядку и законности".
Говоря о причинах, способствующих поддержанию демократической республики в Соединенных Штатах, Токвиль указывал на три основные [5. С. 214]:
1) особое положение, в которое американцы попали волей случая и Провидения;
2) законы;
3) обычаи и нравы.
В самом деле, Северная Америка была пустынным континентом, на котором жили кочевые племена. Незаселенная земля ждала своих жителей, "как будто Бог держал ее про запас и она только что показалась из вод потопа. В ней, как в первые дни творения, текут полноводные реки, простираются бескрайние и незаселенные леса, ... ее безграничных полей никогда не касался плуг пахаря. И она достается не одинокому, невежественному и примитивному человеку первобытных веков, а человеку, уже постигшему главные тайны природы, объединенному со своими ближними, обладающему пятидесятивековым опытом" [5. С. 216].
Однако этого мало. Согласно Токвилю, законы лучше, чем природные условия, "служат укреплению демократической республики" [5. С. 231]. Общее действие законов и институтов Токвиль подразделяет на следующие основные причины, способствующие поддержанию демократии в Америке:
во-первых, это федеральная структура, благодаря которой Союз обладает силой крупной республики и долговечностью малой;
во-вторых, это существование общинных учреждений, которые, с одной стороны, умеряют деспотизм большинства, а с другой - прививают народу вкус к свободе и учат его жить в условиях свободы;
в-третьих, это судебная власть, позволяющая исправлять ошибки демократии, приостанавливать и направлять порывы большинства, хотя они и не способны их пресечь [5. С. 220].
В результате действия всей совокупности указанных выше причин в Соединенных Штатах сложилось совершенно особенное для времени Токвиля положение: в США "власть исходит от общества", которое "действует вполне самостоятельно, управляя само собою" [5. С. 63]. Это резко контрастировало со странами, в которых власть была поделена и находилась частично в руках общества, а частично - вне его. Еще более
1 При этом Токвиль замечает, что у некоторых народов "подобное рассредоточение государственной власти еще может вести к анархии" [5. С. 72].
США отличались от стран, где власть, находясь как бы вне общественного организма, воздействовала на него и вынуждала следовать по определенному пути развития.
Это заставляет обратить внимание на третий фактор укрепления демократии в Америке и привести мысль Токвиля о том, что для этой цели "нравы еще более важны, чем законы" [5. С. 231]. При этом под "нравами" Токвиль понимал "не только привычки души", но и различные понятия, которые имеются в распоряжении человека, убеждения, распространенные среди людей, "совокупности идей, которые определяют привычки ума". Одним словом, нравы характеризуют моральный и интеллектуальный облик народа [5. С. 220]. В этом качестве они оказывают существенное воздействие на укрепление политических учреждений совершенно определенного типа.
Токвиль замечает, что на заре существования американцам повезло: "...когда-то их отцы установили на земле, где они теперь живут, равенство условий и способностей, что послужило естественной основой для возникновения демократической республики. И это, - добавляет он, -еще не все. Кроме республиканского общественного устройства, они оставили своим потомкам привычки, идеи и нравы, необходимые для процветания республики... Кажется, что судьба Америки была предопределена тем первым ступившим на ее берег пуританином, так же как судьба человечества была предопределена первым человеком" [5. С. 215].
Литература
1. Джефферсон Т. Автобиография. Заметки о штате Виргиния. Л., 1990.
2. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М.: Арена, 1993.
3. Теория государства и права. Вып. 2. М., 1994.
4. Теория государства и права: Курс лекций. Уфа, 1994. С. 140
5. Токвиль Алексис де. Демократия в Америке. М., 1992.
6. Федерализм. Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 244-251.
7. Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Медисона и Дж. Джея. М.: Издательская группа "Прогресс" - "Литера", 1994.
8. Энциклопедический словарь. М., 1989. С. 1417.
9. The Recollection of Alexis de Tocqueville / Ed. J.P.Mayer. N. Y.: Meridian Books, 1959. P. 247-248.
