CC BY
337
УДК 323.2 © И. А. Журавлева
И.А. Журавлева ТИПОЛОГИЯ МОДЕЛЕЙ ФЕДЕРАЛИЗМА В ТЕОРИИ ПРАВА
Анализ моделей федерализма, как правило, игнорируется по причине кажущейся ненужности и простоты, однако четкое представление о них позволяет усовершенствовать процесс законодательного регулирования отношений в таких сложных государствах, как федерации, а значит повысить эффективность государственного управления территориями.
Ключевые слова: федерализм, государство, законодательство, федерация, управление, модель, закон, Конституция, процесс, теория права.
сознавая всю ценность федерализма в тео-( 1рии и практике государственного строитель-Х^ства, следует признать, что федерализм «получает свой особенный отпечаток в каждой стране, сообразно народному духу и особенностям исторического положения» [16, с. 398], что проявляется даже в количестве моделей федерализма. Соответственно, модель федерализма необходимо анализировать как абстрактный аналог реально существующих федеративных систем.
Так, типология моделей федерализма может быть проведена по целому ряду критериев, происходящих из разнообразия основных и второстепенных признаков федеративного устройства. Итак, понимая, что всякая типология федерализма в известной мере условна, отразим различные варианты видения основных признаков федеративного устройства, федеративной системы [1, с. 221] реально функционирующих государств. Как правило, выделяют несколько критериев типизации моделей федеративного устройства таких, как:
1. способ формально-юридического закрепления федеративного характера государственники;
2. способ образования федерации; 3. субъектный состав федерации; 4. характер связей между федерацией и субъектами федерации; 5. модель разграничения компетенции; 6. учет этнического фактора в структуре федерации.
Таким образом, выделяется множество моделей федерализма, из которых в литературе чаще всего упоминаются классическая, теологическая, дуалистическая, кооперативная, организационная, матричная, унитарная, монархическая, колониальная, имперская, республиканская, исполнительная и т. п.
Исторически первой «официальной» моделью федерализма, нашедшей свое отражение в известном «Федералисте» [14] благодаря трудам американских федералистов Дж. Мэдисона, А. Гамильтона и др., и ставшая лейтмотивом Конституции США 1787 г., была классическая. Так, характерными особенностями классического федерализма, по мнению Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Бол-тенковой, являются: договорная природа; плюрализм институтов правления, другими словами, речь идет о разделении между ними суверенитета, понимаемого как совокупность предметов ведения; конституционное правление; активное участие граждан в общественной жизни; состязатель-
ность как способ урегулирования и разрешения конфликтов.
Далее - кооперативная модель федерализма. Сегодня можно выделить четыре варианта видения данной модели. Суть первого: обобщенная разновидность кооперативного федерализма подразумевает, что различные уровни власти должны сотрудничать друг с другом в процессе осуществления власти (от англ. cooperation - сотрудничество). Данное определение достаточно универсально и отражает общемировые тенденции развития федерализма. Второй вариант: американская разновидность кооперативного федерализма исторически стала ответом на концептуальные недостатки классической модели. Среди многочисленных сфер ведения государства невозможно выделить какие-либо исключительные полномочия для одного из субъектов власти. И в результате возникает институт, а, по мнению И.А. Умновой, феномен совместного ведения, где полномочия (их еще называют сферами конкурирующей компетенции) осуществляются на основе сотрудничества. Третий вариант видения: европейская разновидность кооперативного федерализма возникла в результате того, что некоторые европейские государства, например, такие, как ФРГ и Австрия, в условиях после военной реконструкции (конец 40-х годов XX века) взяли на вооружение американскую модель кооперативного федерализма, расширив и углубив ее в своих национальных системах. Данная модель представляет собой особый механизм взаимодействия союза и земель в форме так называемых конференций, то есть постоянно действующих общих органов федерации и земель (данную модель стали называть также организационным либо солидарным федерализмом), состоящих из руководителей органов исполнительной власти различных уровней (в основном, премьер-министров и министров федерации и земель).
Четвертый - дуалистический кооперативный федерализм является теоретической конструкцией, созданной на базе теории дуалистического суверенитета А. С. Ященко. Интересно, что американская модель оказалась неприемлема для стран континентальной системы права, что продемонстрировал европейский опыт ее проведения в жизнь, а именно: потребовались специальные нормы и институты, направленные на реализацию
конституционных положений о совместном ведении [2, с. 123].
Выделение модели исполнительного федерализма имеет смысл только при рассмотрении деятельности конкретной ветви власти и к федерализму в целом имеет опосредованное отношение. Так, можно констатировать, что Россия во многом восприняла данную модель, а именно: органы исполнительной власти доминируют в процессе осуществления государственной власти. В рамках «единой вертикали исполнительной власти» принимаются ключевые решения, вносящие серьезные коррективы в сущностные характеристики федеративного устройства.
Таким образом, создается впечатление, что значительная часть современного российского федерализма развивается исключительно в рамках исполнительной ветви власти. Среди моделей федерации в советской юридической науке, например, В.В. Дорогин, выделяли федерации, основанные на союзе, и федерации, основанные на автономии. Соответственно, следующая модель -федерации, основанные на союзе и на автономии. Под первой подразумевался Союз ССР, а под второй - РСФСР [5, с. 41-76; 6]. Однако, как выяснилось впоследствии, Союз ССР обладал рядом признаков унитарного государства. Так, особое внимание обратим на то, что по форме правления Советское государство провозглашалось республикой. Но, считается, что это был достаточно своеобразный вид республики, в которой отрицалось разделение властей, было провозглашено объединение ветвей власти. Также, анализируя Союз ССР, обратимся к общепринятой в науке формулировке о том, советская республика представляла собой особую разновидность республиканской формы правления, формально характеризующейся такими признаками, как единство системы органов власти составляли советы, действующие на непрофессиональной основе; отсутствие различий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; непризнание принципа разделения властей; все государственные органы подконтрольны и подотчетны соответствующим советам; отсутствие органов конституционного контроля.
Соответственно, сущность федерализма проявляется не в автономии, а в дуалистическом характере осуществления верховной власти: «Для федеративного устройства существенен способ организации правительственных властей, вопросы же о том, какие права принадлежат федерированным властям и какие союзной власти, сущности федеративного принципа нисколько не касаются; это - вопросы автономности» [16, с. 338].
Следующими моделями в типологии федеративных систем рассмотрим конституционные и договорные федерации. А основным критерием, следовательно, будет формально-юридическое закрепление федеративного характера государственности.
Следовательно, если компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией, то данную федерацию следует называть конституционной. Необходимым формально-юридическим условием признания государства, договорной федерацией является закрепление основ ее статуса в федеративном договоре, то есть договоре об образовании федеративного государства или о создании в его рамках нового субъекта федерации, при отсутствии такого документа, как федеральная конституция. Заметим, что в современном конституционном праве по способу образования различают так называемые договорные и конституционные федерации. При этом первые образуются путем заключения договора, вторые, соответственно, посредством принятия конституции нового государства. Наряду с перечисленными моделями федерализма выделяется также конституционно-договорная. Данная модель может подразумевать несколько вариантов соотношения конституции и федеративного договора, хотя при ближайшем рассмотрении оказывается, что большинство из них имеют отношение к совершенно иным критериям типологизации.
Некоторые авторы говорят и об историческом варианте как, например, М. В. Глигич-Золотарева [2, с. 102], при котором федеративное государство было образовано путем слияния нескольких государств (впоследствии ставших субъектами федерации), факт объединения был оформлен специальным (федеративным) договором этих государств, однако потом была принята федеральная конституция, почти полностью поглотившая нормы договора (возможно, формально не отмененного).
Представляется, что в этом случае происходит смешение совершенно разных критериев типологизации федеративных государств, таких, как способ образования федерации и способ юридического закрепления ее основ, в то время как конституционная, договорная либо смешанная модели в данном случае могут выделяться исключительно на основе анализа настоящего состояния федерации. Также считаем неправильным ставить соотношение конституционных и договорных норм в зависимость от исторически имевших место их взаимоотношений, в связи с тем, что путем утверждения особой значимости таких отношений происходит смешение двух совершенно разных аспектов федерализма: действительного закрепления основ федерации и ее эволюции. Однако, говоря о практике, очевидно, что данная проблема носит отнюдь не абстрактный характер. Так, вспомним события начала 90-х годов XX годов, связанные с распадом СССР: стороны «Беловежского соглашения», подразумевая договорный характер Советского Союза, начали процесс юридической ликвидации государства с денонсации договора об образовании СССР [3], а не с внесения поправок в Конституцию СССР [5, 8], действовавшую на тот момент и являющуюся абсолютной правопреемницей союзного договора при полном игнорировании то-
го факта, что в момент принятия первой Конституции СССР [9] Федерация потеряла свой договорный характер и приобрела чисто конституционный.
Существует вариант равноправного сосуществования Конституции и Федеративного договора. Однако Конституция имеет приоритет перед договором происходит следующее: верховенство федеральной конституции простирается над договорами, что вполне вписывается в модель конституционной федерации, где правовое регулирование осуществляется не только основным законом, то есть конституцией, но и обычными законами, и договорами, стало быть - отсутствуют причины рассматривать данную федерацию как конститу-ционно-договорно-законодательную [2, с. 106]. Данная модель федерации представляет собой в чистом виде конституционную федерацию. Таким образом, подавляющее большинство существующих ныне федераций являются конституционными независимо от исторических аспектов своего образования.
Анализируя национальный и территориальный принципы построения федерации, также лежащие в основе моделей в типологии федеративных систем, выявляем, например, следующее: в Советском Союзе этнический (национальный) принцип считался основным, если не единственным принципом построения федерации. Иллюстрацией может быть Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, содержавшая принципиальные положения о федерации в России и провозглашавшая: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик» [12].
Первоначально советское государство задумывалось как унитарное и централизованное, способное выстоять в грядущих невзгодах массовой борьбы; федеративное же начало, сильно ослабляющее единую вертикаль государственной власти, было чуждо новому социалистическому строю [11, с. 360-361]. Для коммунистов федерация стала важна не как самоцель, а как средство решения национального вопроса: «Федерация в однонациональных государствах не имеет смысла, так как там нет и не может быть национальной проблемы» [10, с. 52].
Территориальный, или географический, принцип в основном отрицался советской юридической наукой по причине его «буржуазности» и игнорирования национальных особенностей населения. Большинство федераций в мире построено на территориальной основе. Тем не менее, существует и смешанный тип, подразумевающий создание федерации на основе как национального, так и территориального принципов. Российская Федерация в настоящий момент относится к данной модели федерализма. В конце XX века в области федеративного строительства произошли большие перемены, затронувшие многие государства. В частности, национальный принцип формирования государства стал одной из причин многочисленных
межэтнических конфликтов. Поэтому стали возникать серьезные сомнения в эффективности этнического принципа построения федеративного государства. Еще одним основанием для классификации моделей федерализма является способ образования федерации.
Так, выделяют федерации, образованные «снизу», посредством объединения ряда суверенных государств в союз, так называемый делегированный федерализм (к таким федерациям относят, прежде всего, США), и «сверху», появившиеся как результат центростремительных тенденций в некогда унитарном государстве (Германия, Россия, Бельгия). Так, в государственно-правовой науке существует мнение, что федерация может быть рассмотрена и как вариант добровольного объединения нескольких самостоятельных когда-то государственных образований в единое союзное государство. Однако вопрос формирования конкретной федерации носит, скорее, исторический характер и мало помогает в исследовании ее настоящего состояния. Уже первые дискуссии о динамике развития федерации в зависимости от порядка и условий ее формирования породило создание американской конфедерации. Позиции разделились. Так, федералистов не удовлетворяла конфедерация, поскольку она не отвечала определяющему, по их мнению, критерию правления -способности обеспечить исполнение законов. Федералисты ратовали за пересмотр концепции конфедерации в сторону усиления федеративных начал, что им, в конечном счете, удалось сделать. Временное объединение независимых штатов должно было, по их мнению, неизбежно перерасти в нечто большее, чем союз государств - на месте конфедерации должно было возникнуть союзное государство. Однако эволюция американской государственности показала наличие некоторых черт унитарного государства. Другое направление научной мысли представлял А. Токвиль. Не отрицая положительных сторон американского федерализма, он, тем не менее, считал федерацию неустойчивой и слабой формой государственности и высказал предположение, что США в дальнейшем идут к конфедерации [13, с. 220].
Мир изменчив и ассортимент гипотетических способов образования федерации при таком подходе расширяется: если существуют федерации, образованные «сверху» и «снизу», то почему бы не быть федерациям, образованным «сбоку»? Под термином «сбоку» имеется в виду, что к ранее существовавшей федерации присоединяется территория, в результате чего федерация приобретает совершенно новое качество [2, с. 111].
Также среди оснований классификации моделей федерализма указывают степень централизации, выделяя федерации централизованные и децентрализованные. Однако это разделение условно в связи с тем, что степень централизации федеративных государств может быть гораздо более сильной, чем у государств унитарных. Вместе с тем, существует опасность подмены понятий.
Так, под централизованной федерацией часто скрывается государство унитарное. Традиция подобной подмены появилась, видимо, благодаря трудам немецких правоведов Г. Еллинека и П. /1а-банда, много написавших о федерализме, но подразумевавших, в основном, одно государство, то есть Германскую Империю конца XIX в., весьма далекую от современных представлений о федеративном государстве [4, с. 370].
При оценке степени централизации той или иной федеративной структуры всегда следует помнить, что объем самоуправления субъектов федерации в местных делах влияет на форму государственного устройства в значительной мере опосредованно, через экономические и политические рычаги, и не имеет прямого отношения к форме государственного устройства. Высокий уровень самоуправления и децентрализации, который действительно может иметь место в государстве, отнюдь не противоречит унитарному характеру государства, и наоборот. И, по мнению А. С. Ящен-ко, различие между федерацией и унитарным государством с элементами децентрализации заключается в том, что во втором случае региональное руководство, не обладая суверенными полномочиями, не влияет на судьбу государства в целом, но, «когда государства централизуются и уничтожают в себе всякий след местного самоуправления, они неизбежно работают над собственным упадком и собственным исчезновением» [16, с. 375].
Завершая вопрос о типологии федеративных систем, проанализируем симметричные и асимметричные федерации. Здесь основанием для классификации моделей федерализма является характер связи между федерацией и субъектами федерации, что, в свою очередь, обусловлено статусом самих субъектов федерации.
Итак, симметрия - это закономерное и однообразное расположение равных частей фигуры относительно друг друга. Таким образом, симметричная федерация состоит из однопорядковых и равностатусных частей. Существует и другое мнение, представленное И.А. Умновой: не бывает в государственном устройстве симметрии в чистом виде, могут присутствовать лишь ее отдельные элементы. Тем не менее, выделяется несколько
разновидностей асимметрии: это асимметрия несубъектов федерации, предусматривающая вхождение в состав федерации наряду с субъектами иных территориальных образований (округов, союзных территорий, различных владений, ассоциированных государств и т. п.), статус которых отличается от статуса обычных субъектов федерации. С существованием такого рода асимметрии сложно согласиться. Несубъекты федерации не могут вносить элементов асимметрии в структуру федеративного устройства [7, с. 53-65]. Другой вид -формальная асимметрия (асимметрия субъектов федерации) подразумевает очевидное (то есть закрепленное в конституциях и законах) неравноправие субъектов федерации. Ключевым моментом здесь является отсутствие равноправия субъектов федерации, а не их равенства, поскольку фактическое равенство недостижимо. Данная разновидность асимметрии проявляется в форме наличия в составе федерации различных по своему статусу субъектов, ярким примером чего является Российская Федерация.
Третий вид - реальная асимметрия (скрытая асимметрия субъектов федерации) подразумевает ситуацию, при которой субъекты федерации формально равноправны, но фактически не в состоянии реализовать свои права. Примером здесь могут быть Германия, Швейцария, Канада. Скрытая асимметрия не исчерпывается приведенными примерами, а именно: неодинаковое представительство в верней палате федерального парламента тоже способствует формированию неравенства субъектов. Но, тем не менее, существует мнение, что усиление федеральной компетенции и ослабление позиций субъектов федерации в таких государствах, как, например, США, Австрия, может быть уравновешено, например, активной сенатской деятельностью.
Подводя итог сказанному, отметим, что разнообразие моделей федерализма выявляет абстрактные концепции, демонстрируя определенный образ мышления, стремящийся к компромиссу между различными направлениями общественного развития, однако можно повторить тезис о том, что лучшей моделью федерализма является сам федерализм [13, с. 67-68].
Библиографический список
1. Абдулатипов, Р. Федеративная система: методология и политика [Текст] / Р. Абдулатипов // Федерализм. - 2008. - № 1.
2. Глигич-Золотарева, М.В. Правовые основы федерализма [Текст] / М.В. Глигич-Золотарева. - М., 2006. - 520 с.
3. Договор об образовании СССР. Принят I Съездом Советов СССР 30 декабря 1922 г. [Текст] // История советской Конституции в документах. 1917 - 1956. - М., 1957. - № 171.
4. Еллинек, Г. Право современного государства [Текст] / Г. Еллинек. - СПб., 1908. - 642 с.
5. Златопольский, Д./1. СССР - федеративное государство [Текст] / Д./1. Златопольский. - М., 1967. - 460 с.
6. Златопольский, Д./1. Образование Союза ССР [Текст] / Д./1. Златопольский, О.И. Чистяков. - М., 1972. - 486 с.
7. Карапетян, /1.М. К вопросу о моделях федерализма [Текст] / /1.М. Карапетян. // Государство и право. - 1996. - № 12.
8. Конституция СССР 1977 г., с изменениями и дополнениями, внесенными Законом СССР от 1 декабря 1988 [Текст] - М., 1988. - 48 с.
9. Конституция СССР. Принята 31 января 1924 г. [Текст] // История советской Конституции в документах. 1917 - 1956. - М., 1957. - № 196. - 320 с.
10. Кукушкин, Ю.С. Очерк истории Советской Конституции [Текст] / Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков. - М., 1987. - 432 с.
11. Сталин, И.В. Марксизм и национальный вопрос [Текст] / И.В. Сталин // Соч. Т. 2. - М.,1952. -
340 с.
12. Собрание Указов РСФСР [Текст]. - 1918. - № 15. - Ст. 215.
13. Токвиль, А. Демократия в Америке [Текст] / А. Токвиль. - М., 1992. - 348 с.
14. Федералист: политические эссе Гамильтона, Мэдисона, Джея [Текст] // Сборник. - М., 1993. -
236 с.
15. Чистяков, О.И. Конституция РСФСР 1918 [Текст] / О.И. Чистяков. - М., 1984. - 428 с.
16. Ященко, А.С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства [Текст] / А.С. Ященко. - Юрьев, 1912. - 820 с
References
1. Abdulatipov, P. Federativnaya sistema: metodologiya i politika [Federal system: methodology and politics] / R. Abdulatipov // Federalizm. - 2008. - № 1.
2. Gligich-Zolotareva, M.V. Pravovye osnovy federalizma [Legal basis of federalism] / M.V. Gligich-Zolotareva. - M., 2006. - 520 s.
3. Dogovor ob obrazovanii SSSR. Prinyat I S'ezdom Sovetov SSSR 30 dekabrya 1922 g. [The agreement on the formation of the USSR. Adopted by the I Congress of Soviets of the USSR December 30, 1922] // Istoriya sovetskoy Konstitutsii v dokumentakh. 1917 - 1956. - M., 1957. - № 171.
4. Ellinek, G. Pravo sovremennogo gosudarstva [The right of the modern state] / G. Ellinek. - SPb., 1908. - 642 s.
5. Zlatopol'skiy, D.L. SSSR - federativnoe gosudarstvo [USSR - a federal state] / D.L. Zlatopol'skiy. - M., 1967. - 460 s.
6. Zlatopol'skiy, D.L. Obrazovanie Soyuza SSR [Education of the USSR] / D.L. Zlatopol'skiy, O.I. Chistya-kov. - M., 1972. - 486 s.
7. Karapetyan, L.M. К voprosu о modelyakh federalizma [On the question of models of federalism] / L.M. Karapetyan. // Gosudarstvo i pravo. - 1996. - № 12.
8. Konstitutsiya SSSR 1977 g., s izmeneniyami i dopolneniyami, vnesennymi Zakonom SSSR ot 1 dekabrya 1988 [Constitution of the USSR in 1977, as amended by the Law of the USSR on December 1, 1988] -M., 1988. - 48 s.
9. Konstitutsiya SSSR. Prinyata 31 yanvarya 1924 g. [The Constitution of the USSR. Adopted on January 31, 1924] // Istoriya sovetskoy Konstitutsii v dokumentakh. 1917 - 1956. - M., 1957. - № 196. - 320 s.
10. Kukushkin, Yu.S. Ocherk istorii Sovetskoy Konstitutsii [Essay on the history of the Soviet Constitution] / Yu.S. Kukushkin, O.I. Chistyakov. -
11. Stalin, I.V. Marksizm i natsionainyy vopros [Marxism and the National Question] / I.V. Stalin // Soch. T. 2. - M., 1952. - 340 s.
12. Sobranie Ukazov RSFSR [Collection of Decrees of the Russian Federation]. - 1918. - № 15. - St. 215.
13. Tokvil', A. Demokratiya v Amerike [Democracy in America] / A. Tokvil'. - M., 1992. - 348 s.
14. Federalist: politicheskie esse Gamiitona, Medisona, Dzheya [Federalist: political essays Hamilton, Madison, Jay] // Sbornik. - M., 1993. - 236 s.
15. Chistyakov, O.I. Konstitutsiya RSFSR 1918 [Constitution RSFSR 1918] / O.I. Chistyakov. - M., 1984. -
428 s.
16. Yashchenko, A.S. Teoriya federalizma. Opyt sinteticheskoy teorii prava i gosudarstva [The theory of federalism. Experience the synthetic theory of law and state] / A.S. Yashchenko. - Yur'yev, 1912. - 820 s.
THE TYPOLOGY OF MODELS OF FEDERALISM IN THEORY OF LAW
Irina A. Zhuravleva,
associate professor, Omsk State Pedagogical University
Abstract. Analysis of the models of federalism are usually ignored because of the apparent uselessness and simplicity, however, a clear understanding of them can help improve the process of legal regulation of relations in such complex states, as a federation, which means to increase the effectiveness of public administration areas.
Keywords: Federalism, a State, federation, control, model, law, Constitution, process, legislation, Theory of Law.
Сведения об авторе:
Журавлева Ирина Александровна - кандидат юридических наук, доцент Омского государственно го педагогического университета (г. Омск, Российская Федерация), e-mail: [email protected]. Статья поступила в редакцию 01.12.2015.
