CC BY
186
Юридические науки
№ 6. - 2017
УДК 34
ПРОБЛЕМНЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Р.Н. Самойлюк, Нижегородская академия МВД России (Нижний Новгород, Россия). С.И. Черепанов, Нижегородская академия МВД России (Нижний Новгород, Россия).
Аннотация. Проблема эффективности - одна из наиболее востребованных тем в современном правоведении.
Ключевые слова: эффективность, государственное управление, методы государственного управления.
PROBLEMS OF EFFECTIVENESS OF METHODS OF GOVERNMENT MANAGEMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION
Abstract. The problem of effectiveness is one of the most popular topics in modern legal studies.
Keywords: efficiency, public administration, methods of public administration.
Проблема эффективности - одна из наиболее востребованных тем в современном правоведении. Начиная с 60-70 г. г. прошлого века огромное количество ученых-юристов, как на общетеоретическом уровне [8], так и на уровне отдельных прикладных и отраслевых исследований [9], занимались и занимаются изучением данного вопроса применительно к различным сферам правовой действительности.
Эффективность - едва ли не самая популярная характеристика, предъявляемая в качестве требования ко многим видам государственно-властной деятельности. В нашей стране ежегодно принимается значительное число нормативных правовых актов, нацеленных на оценку эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, эффективности использования федерального имущества, средств федерального бюджета, энергетических, водных ресурсов и прочего [1]. Руководители нашего государства, Президент РФ и Председатель Правительства РФ, также неоднократно в своих выступлениях упоминали о необходимости повышения эффективности функционирования различных составляющих механизма государственного управления. Так, в одном из своих выступлений Д.А. Медведев отметил, что «...правосудие... не может быть эффективным при несовершенном законодательстве, в отсутствие отлаженной системы исполнения законов и правоприменительной деятельности» [7, С. 3].
Несмотря на безусловную важность рассматриваемой категории и огромное количество трудов, которые были посвящены её исследованию, в литературе отсутствует единство мнений как по вопросу об определении понятия «эффективность», так и в части, касающейся её измерения, что в большинстве случаев, надо заметить, взаимообусловлено. Исходной категорией, которая должна приниматься во внимание, если нами ставится вопрос об эффективности реализации методов государственного управления, должна рассматриваться
«эффективность норм права». Делая такой вывод, мы исходим из понимания того, что о методах государственного управления мы обязаны говорить в контексте правового регулирования, рассматривая в качестве взаимосвязанных теорию правового регулирования, проблемы реализации методов государственного управления, а также собственно проблемы правообразования и правореализации [12].
Методы государственного управления представляют собой определенные правом конкретные приемы и способы деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, осуществленные в рамках их компетенции и вызывающие юридические последствия. При этом государственную власть мы рассматриваем как качественную разновидностью социальной власти и одним из ключевых признаков видим её легальность, что является, по крайней мере, в идеале, обязательным звеном в вопросе обеспечения законности через волевое воздействие на различных субъектов права в целях решения стоящих перед государством задач. Государственная власть, как и всякая публичная власть, призвана отражать и сочетать многоплановые интересы различных слоев общества в соответствии с превалирующими в нем интересами и ценностями [12].
Таким образом, если мы рассматриваем методы государственного управления во взаимосвязи с правовым регулированием, то нам необходимо увязывать оценку эффективности метода государственного управления с оценкой эффективности действия правовых предписаний, регламентирующих данный метод, а также совокупностью факторов, которыми сопровождается процесс правореализации.
По мнению И.С. Самощенко, В.И. Никитинского, «...оценка эффективности действия правового акта зависит от пропорции ... отрицательных результатов к наступлению результатов намеченных» [10, С. 6]. Е.Л. Бонк рассматривает этот вопрос более широко и считает, что «эффективность действия норм права характеризуется отношением результата осуществления нормы к ее цели, но при этом необходимо, чтобы цель нормы была обоснована и социально полезна, а ее достижение вызывало минимальные траты (моральные, организационные, политические и материальные; прямые и косвенные), во всяком случае, не превосходящие ценность и полезность достигнутого результата» [3, С. 15].
Насколько применимы указанные подходы к определению эффективности норм права к оценке эффективности методов государственного управления? Думается, применимы полностью. Под эффективностью методов государственного управления мы считаем необходимым понимать способность методов государственного управления достигать поставленные цели с максимальными при данных условиях социально-полезными результатами и минимальными издержками. Таким образом, эффективность нами будет пониматься через определение реальной необходимости в применении того или иного метода государственного управления, установление целей и оценку результатов, достигаемых при этом.
Важно подчеркнуть, что исследование методов государственного управления не может происходить в отрыве от конкретных исторических (политических, экономических и прочих) условий функционирования государственного механизма. Например, в ст. 59 УК РФ содержится указание на возможность применения в качестве одного из наказаний смертной казни. Опросы общественного мнения показывают, что, несмотря на существующий мораторий и фактическое неприменение данной меры государственного принуждения, по отдельным наиболее резонансным преступлениям существует «социальный запрос» на применение этой меры. Как следствие, законодатель не может полностью исключить данную норму из отечественного законодательства, но суды (прежде всего, Конституционный Суд РФ) в своей
практике рассматривают смертную казнь в качестве исключительной меры наказания, применение которой невозможно независимо от того, рассматривается дело судом с участием присяжных заседателей или иным составом суда [2]. Данный пример демонстрирует, что реализация определенного метода правового регулирования, несмотря на общественное мнение и, казалось бы, высокую социальную потребность, в некоторых случаях не может найти своего воплощения ввиду сложившегося правового режима, вызванного, к примеру, в данном случае, общей международно-правовой тенденцией и обязательствами, взятыми на себя Российской Федерацией.
Таким образом, на пути эффективной реализации методов государственного управления всегда лежат некие препятствия, представляющие собой разного рода внутрисистемные и внешние условия, дефекты законодательного, правоприменительного и прочего характера, что предполагает их детальный анализ.
Правотворчество как процесс целенаправленного создания норм права с целью регулирования общественных отношений осуществляется широким перечнем субъектов, обладающих различной компетенцией, а нередко и квалификацией. Поскольку в ходе правотворческого процесса определяются материально-правовые основания, формы, средства, частные методы государственного управления, от возможных недостатков законодательства зависит эффективность функционирования всего механизма государственной власти.
Как мы отмечали выше, в современном мире далеко неодинаков потенциал методов убеждения и принуждения, прямых и косвенных, административных и экономических методов регулирования общественных процессов. Однако нередко происходит неверное восприятие необходимости применения тех или иных методов государственного управления. Так, следует согласиться с неприятием Н.В. Макарейко современной государственной риторики, не свободной от негативных идей, сформированных за последние десятилетия российских преобразований, когда на самом высоком государственном уровне культивировались идеи минимизации роли государства в регулировании социальных процессов. «Негативные последствия такой политики очевидны», - пишет указанный автор [6]. И действительно, в действующем законодательстве нередко просматривается смещение государственных приоритетов от социально значимых, общественно полезных к, напротив, социально вредным, опасным и в целом негативным проявлениям государственно-властного воздействия. Например, все действующее уголовно-процессуальное законодательство пропитано идеей приоритетной защиты интересов преступника, в каком бы правовом статусе он ни находился: подозреваемого, обвиняемого или подсудимого. Подобный подход сформировался в период, когда еще не был изжит страх перед методами доказывания и привлечения лиц к ответственности, практиковавшимися в авторитарный период советского государства, однако, как нам представляется, он мало соотносится с реалиями современной российской жизни. Думается, сейчас уже абсолютно неактуальны страхи перед утверждениями 1930-х г. о том, что «диктатура пролетариата есть власть, не ограниченная никакими законами» [4, С. 14], а государство есть «специальная машина управления и подавления» [4, С. 14]. В качестве примера можно привести ст. 25 Конституции РФ, которая провозглашает жилище неприкосновенным и запрещает кому бы то ни было проникать в него «против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения». В данном случае абсолютная ценность конституционного права на неприкосновенность жилища подчеркивается в числе прочего тем, что нарушение названного права признается преступлением (ст. 139 УК РФ) [13].
Очевидно, что эффективность методов государственного управления подразумевает соблюдение гарантий прав и свобод человека на всех этапах реализации правовых предписаний. При этом должны приниматься во внимание не только и не столько интересы правонарушителей, противостоящих государственной машине в своих попытках доказать свою невиновность, но и лиц, пострадавших от противоправных действий, находящихся в трудной жизненной ситуации и прочее. Важным условием эффективности методов государственного управления является соотнесение частных интересов отдельных лиц с коллективными (публичными) интересами всего общества и государства. России известно немалое число фактов негативного характера, которые имели место в истории. Например, как известно, население страны сильно пострадало в период массовой приватизации государственных предприятий в начале 1990-х г.г., когда за счет многих обогатились лишь некоторые.
Рассматривая законодательные дефекты, определяющие неэффективность методов государственного управления, обратимся также к такой проблеме как неверное применение методов к определенным сферам государственно-правового регулирования. Давно известное выражение о том, что «в одну телегу впрячь не можно коня и трепетную лань.», к сожалению, нередко находит свое воплощение.
Современные условия существования нашего общества требуют перераспределения методов государственного управления в части обеспечения должного соотношения экономических и административных методов государственного управления, методов морального поощрения и экономического стимулирования и т.д.
Методы государственного управления, следовательно, являются сложным многогранным явлением, которому присуще множество свойств и разнообразие видов, что предопределяет сложность совершенствования процесса изменения правового регулирования.
Механизм реализации методов государственного управления, как нам представляется, включает в себя сложный комплекс элементов, принимающих участие в воплощении правовых предписаний в жизнь с момента их зарождения в умах законодателей в качестве законопроекта. К элементам механизма реализации методов государственного управления могут быть отнесены: субъекты реализации, процедуры их взаимодействия, ресурсное обеспечение, а также внутренние условия, сопровождающие соответствующую систему общественных отношений.
Реализация государственной власти в широком смысле представляет собой целенаправленный управленческий процесс. В литературе существует большое количество точек зрения на вопрос о стадиях (циклах) управленческих процессов. Эта проблематика стала особенно актуальной ввиду воплощения в современных системах государственного и местного управления некоторых схем и принципов, первоначально прошедших «обкатку» в сфере коммерческих отношений.
Не обращаясь к спору о том, какие стадии (этапы) управления следует выделять, обратимся лишь к одной точке зрения, демонстрирующей подход, ставший во многом классическим. В.Н. Кудрявцев, В.И. Никитинский, И.С. Самощенко, В.В. Глазырин называют следующие основные этапы (стадии) любого управленческого цикла:
- определение задачи воздействия на процесс;
- исследование проблемы и постановка диагноза;
- выявление основных целей, к которым следует стремиться для решения задачи;
- поиск решения проблемы;
- принятие решения;
- подготовка к введению решения в действие;
- реализация решения;
- контроль за реализацией решения и его оценка [5, С. 13].
Каждая из перечисленных стадий в свою очередь может также дробиться, подразделяясь на более дробные составляющие в зависимости от конкретных целей. Важно отметить, что выбор надлежащих методов государственного управления должен происходить уже на первоначальном этапе процесса управления, стадии определения задач воздействия на процесс, поскольку потенциал различных методов государственного управления далеко неодинаков.
Таким образом, рассмотренный нами механизм методов государственного управления способствовал установлению ряда проблем эффективности, присущих этой сфере. Они могут быть сформулированы в нескольких определяющих положениях [11]:
1) ключевой проблемой реализации методов государственного управления является проблема правильного определения целей правового регулирования социальных, экономических, политических и прочих процессов;
2) исходя из определенных законодательно-закрепленных целей, важна правильная постановка задач и выбор надлежащих методов государственного управления;
3) в установлении надлежащих методов государственного управления определяющим моментом должны становится гарантирование и охрана прав и свобод как отдельно взятого субъекта права, так и социума в целом, чьи интересы в правовом регулирования должно представлять государство. Законодательство, регламентирующее реализацию методов государственного управления, требует постоянного совершенствования как с технико-юридической стороны, так и с точки зрения имплементации международных стандартов деятельности, ориентированных на достижение максимальной эффективности;
4) в осуществлении методов государственного управления важным аспектом должна признаваться адекватная оценка потенциала каждого из используемых методов в целях наиболее достоверного прогнозирования возможности достижения позитивных результатов;
5) реализация методов государственного управления должна основываться на принципах публичности принимаемых государственно-властных решений, обязательности исполнения законов и неотвратимости ответственности за их неисполнение.
6) в процессе реализации методов государственного управления должны использоваться механизмы коррекции, позволяющие субъектам применения права должным образом реагировать на изменения социальной среды, экономических и прочих сопутствующих условий в целях наиболее эффективного использования государственно-правовых средств. Корректировка должна происходить в процессе конструктивного диалога государства с институтами гражданского общества;
7) методы государственного управления должны реализовываться субъектами с четко определенной компетенцией. Органы и должностные лица, осуществляющие государственную власть, должны находиться под постоянным контролем, взаимно уравновешиваться полномочиями и компетенцией друг друга, дабы не происходила узурпация власти и её незаконное, антидемократическое использование.
Литература:
1. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // Собрание законодательства Российской Федерации от 5 мая 2008 г. № 18 ст. 2003.
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 02.02.1999 № 3-П // Российская газета. № 226. 27.11.2009.
3. Бонк Е.Л. Общественное мнение и эффективность правовой нормы: Автореф. ... дис. канд. юр. наук. М.,1982.
4. Вышинский А.Я. Вопросы права и государства у Карла Маркса (Доклад на заседании общественных наук 27 апреля 1938 г.). М.: Изд-во АН СССР, 1938.
5. Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. М.: Юрид. лит., 1980.
6. Макарейко Н.В. Детерминация государственного принуждения в России // Юридический мир. 2010. №11. С. 59-62.
7. Медведев Д.А. Правосудие приобрело качества правозащитной системы // Права человека. 2008. №4(25).
8. Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовых норм // Советское государство и право. 1970. №3. С. 40-48.
9. Ревин В.П. Подходы к методике структурного анализа и оценки деятельности органов внутренних дел по применению уголовного законодательства. // XXVII съезд КПСС и вопросы совершенствования правовых мер борьбы с преступностью. Омск, 1987. С. 77-89.
10. Самощенко И.С., Никитинский В.И. Изучение эффективности действующего законодательства // Советское государство и право. 1969. №8.
11. Самойлюк Р.Н. Методы осуществления государственной власти в Российской Федерации: Монография. - Нижний Новгород: Нижегородская правовая академия, 2015. 106 с.
12. Самойлюк Р.Н. Определяющие факторы эффективности методов осуществления государственной власти // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. №4(24). С. 41-45.
13. Соловей Ю.П. Вхождение (проникновение) сотрудников полиции в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории как мера государственного принуждения, предусмотренная Федеральным законом «О полиции» // Административное право и процесс. 2012. №3. С. 17-25.
References:
1. Ukaz Prezidenta RF ot 28 aprelya 2008 g. № 607 «Ob otsenke effektivnosti deya-tel'nosti organov mestnogo samoupravleniya gorodskikh okrugov i munitsipal'nykh raionov» // Sobranie zakonodatel'stva Rossiiskoi Federatsii ot 5 maya 2008 g. № 18 st. 2003.
2. Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 02.02.1999 № 3-P // Rossiiskaya gazeta. № 226. 27.11.2009.
3. Bonk E.L. Obshchestvennoe mnenie i effektivnost' pravovoi normy: Avtoref. ... dis. kand. yur. nauk. M.,1982.
4. Vyshinskii A.Ya. Voprosy prava i gosudarstva u Karla Marksa (Doklad na zasedanii obshchestvennykh nauk 27 aprelya 1938 g.). M.: Izd-vo AN SSSR, 1938.
б. Kudryavtsev V.N., Nikitinskii V.I., Samoshchenko I.S., Glazyrin V.V. Effektivnost' pravovykh norm. M.: Yurid. lit., 1980.
6. Makareiko N.V. Determinatsiya gosudarstvennogo prinuzhdeniya v Rossii // Yuridicheskii mir. 2010. №11. S. 59-б2.
7. Medvedev D.A. Pravosudie priobrelo kachestva pravozashchitnoi sistemy // Prava cheloveka. 2008. №4(25).
8. Pashkov A.S., Yavich L.S. Effektivnost' deistviya pravovykh norm // Sovetskoe gosu-darstvo i pravo. 1970. №3. S. 40-48.
9. Revin V.P. Podkhody k metodike strukturnogo analiza i otsenki deyatel'nosti organov vnutrennikh del po primeneniyu ugolovnogo zakonodatel'stva. // XXVII s"ezd KPSS i voprosy sovershenstvovaniya pravovykh mer bor'by s prestupnost'yu. Omsk, 1987. S. 77-89.
10. Samoshchenko I.S., Nikitinskii V.I. Izuchenie effektivnosti deistvuyushchego zakonodatel'stva // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. 1969. №8.
11. Samoilyuk R.N. Metody osushchestvleniya gosudarstvennoi vlasti v Rossiiskoi Federatsii: Monografiya. - Nizhnii Novgorod: Nizhegorodskaya pravovaya akademiya, 2015. 106 s.
12. Samoilyuk R.N. Opredelyayushchie faktory effektivnosti metodov osushchestvleniya gosudarstvennoi vlasti // Yuridicheskaya nauka i praktika: Vestnik Nizhegorodskoi akademii MVD Rossii. 2014. №4(24). S. 41-45.
13. Solovei Yu.P. Vkhozhdenie (proniknovenie) sotrudnikov politsii v zhilye i inye pomeshcheniya, na zemel'nye uchastki i territorii kak mera gosudarstvennogo prinuzhdeniya, predusmotrennaya Federal'nym zakonom «O politsii» // Administrativnoe pravo i protsess. 2012. №3. S. 17-25.
— • —
Сведения об авторах
Ростислав Николаевич Самойлюк, кандидат юридических наук, доцент кафедры физической подготовки, Нижегородская академия МВД России (Нижний Новгород, Россия).
Сергей Иванович Черепанов, преподаватель кафедры профессиональной деятельности сотрудников подразделений охраны общественного порядка, Нижегородская академия МВД России (Нижний Новгород, Россия).
— • —
