CC BY
56
Самойлюк Р.Н. Совершенствование механизма реализации методов осуществления государственной власти (на примере сферы безопасности дорожного движения)
Самойлюк Ростислав Николаевич Samoylyuk Rostislav Nikolaevich
начальник курса факультета подготовки оперативного состава подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции
Нижегородская академия МВД России (603144, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
chief class officer, department for the training of operative personnel of economic security and anti- corruption units
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603144)
E-mail: [email protected]
Совершенствование механизма реализации методов осуществления государственной власти (на примере сферы безопасности дорожного движения)
Implementation methods of government (through an example of road safety)
В статье автор на примере сферы безопасности дорожного движения анализирует вопрос о совершенствовании механизма реализации методов осуществления государственной власти. В основу исследования положен многофакторный анализ каждой стадии управленческого процесса.
Ключевые слова: методы осуществления государственной власти, государственное принуждение, правовое принуждение, безопасность дорожного движения, эффективность.
In the article through an example of road safety the author analyses mechanism of implementation methods of government. Research is based on the multifactorial analyses of every managerial stages of government.
Keywords: methods of government, state coercion, coercion of law, road safety, efficacy.
Методы осуществления государственной власти являются сложным многогранным явлением, которому присуще множество свойств и разнообразие видов, что предопределяет сложность как для самого его исследования, так и совершенствования в процессе изменения правового регулирования.
Механизм реализации методов осуществления государственной власти, как нам представляется, включает в себя сложный комплекс элементов, принимающих участие в воплощении правовых предписаний в жизнь с момента их зарождения в умах законодателей в качестве законопроекта. К элементам механизма реализации методов государственной власти могут быть отнесены: субъекты реализации, процедуры их взаимодействия, ресурсное обеспечение, а также внутренние условия, сопровождающие соответствующую систему общественных отношений.
Реализация государственной власти в широком смысле представляет собой целенаправленный управленческий процесс. В литературе существует большое количество точек зрения на вопрос о стадиях (циклах) управленческих процессов. Не обращаясь к спору о том, какие стадии (этапы) управления следует выделять, обратимся лишь к одной
точке зрения, демонстрирующей подход, ставший во многом классическим. В.Н. Кудрявцев, В.И. Никитинский, И.С. Самощенко, В.В. Глазырин называют следующие основные этапы (стадии) любого управленческого цикла: 1) определение задачи воздействия на процесс; 2) исследование проблемы и постановка диагноза; 3) выявление основных целей, к которым следует стремиться для решения задачи; 4) поиск решения проблемы; 5) принятие решения; 6) подготовка к введению решения в действие; 7) реализация решения; 8) контроль за реализацией решения и его оценка [1, с. 11]. Каждая из перечисленных стадий в свою очередь может также дробиться, подразделяясь на более дробные составляющие в зависимости от конкретных целей, которые ставит перед собой исследователь или субъект управления.
Совершенствование механизма реализации методов государственной власти, как нам представляется, можно рассмотреть посредством последовательного изучения стадий реализации. В этих целях возьмем в качестве сквозного примера проблему повышения безопасности дорожного движения. Данному вопросу на протяжении последнего десятилетия специально посвящались две федеральные целевые программы, которые, закономер-
но сменив друг друга, действуют по сей день [2, с. 11]. Следуя вышеизложенной логике интерпретации управленческого процесса, последовательно рассмотрим стадии, через которые должен пройти процесс реализации методов государственной власти.
Установление сферы, требующей изменения государственно-правового регулирования.
В концепции вышеупомянутой федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013—2020 годах» проводится анализ ситуации в сфере безопасности дорожного движения, исходя из которого становится очевидной необходимость совершенствования регулирования в указанной сфере.
Так, в России показатель смертности на дорогах в пропорции к численности населения (на 100 тысяч населения) в 2006 году составлял 23,4, в то время как в Соединенных штатах Америки он был равен 14,3, в Австралии — 7,8, Японии — 5,7, а Великобритании и того меньше — 4,8 [4, с. 12]. Результаты реализации стратегии обеспечения безопасности дорожного движения в России свидетельствуют, что использование программно-целевых методов управления в этой сфере позволило значительно улучшить ситуацию с дорожно-транспортной аварийностью в стране. К примеру, за 5 лет ее реализации число лиц, погибших в дорожно-транспортных происшествиях, удалось сократить на 23%.
Необходимо отметить, что смертность на дорогах является лишь одним из многих показателей, характеризующих безопасность дорожного движения, однако установление сферы, требующей изменения государственно-правового регулирования, ставит следующий вопрос: об установлении «слабых мест», «точек уязвимости» в регулируемой системе, в нашем сквозном примере — в существующей системе обеспечения безопасности дорожного движения.
Выявление частных проблем в существующей и сложившейся системе государственного управления подразумевает вычленение в результате целенаправленного анализа сложившейся ситуации тех аспектов, которые объективно могут рассматриваться в качестве первопричин появления более широкой проблемы.
Если мы берем в нашем случае сферу обеспечения безопасности дорожного движения, то первопричинными «точками уязвимости» следует назвать [3, с. 12]: 1) нарушение правил дорожного движения (от 78,8% общего количества ДТП в 2004 году до 85% в 2010 году происходило по причине нарушения ПДД водителями транспортных средств);
2) нарушение правил эксплуатации транспортных средств и перевозки пассажиров (к примеру, каждый второй погибший в ДТП ребенок участвовал в дорожном движении в качестве пассажира, при этом нарушение правил перевозки детей фиксируется при оформлении каждого десятого ДТП);
3) недостатки эксплуатационного состояния улично-дорожной сети (они стали основной причиной
почти каждого пятого ДТП, гибели и ранения каждого пятого участника дорожного движения (в 2010 году — 21% ДТП, 22,2% погибших, 21% раненых);
4) управление транспортными средствами в состоянии алкогольного или наркотического опьянения (по статистике 1/14 часть дорожно-транспортных происшествий с водителями легковых автомобилей совершается водителями, находящимися в состоянии опьянения); 5) низкий уровень технологической оснащенности и безопасности эксплуатируемых транспортных средств. К примеру, по данным аналитического агентства «Автостат», в общем объеме парка легковых автомобилей европейской части страны по состоянию на 1 января 2011 года (24,3 млн штук) превалировали отечественные марки (LADA, ГАЗ, «Москвич» и др.), которые, как известно, в большинстве своем не соответствуют никаким современным стандартам безопасности водителей, пассажиров и пешеходов [5, с. 12];
6) высокая продолжительность ожидания прибытия оперативных и спасательных служб на место ДТП. Так, по статистике около 60% летальных исходов при ДТП приходится на догоспитальный период. Можно назвать и иные «слабые места» в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, однако для целей нашего исследования и указанного достаточно, чтобы продолжить изучение вопроса об эффективности реализации методов осуществления государственной власти.
Определение целей, задач и приоритетов корректировки рассматриваемой сферы государственного управления.
После установления зон уязвимости, очевидно, необходимо установить цели, задачи, приоритеты изменения названной системы. Так, несмотря на то, что за годы реализации федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006—2012 годах» Россия вошла в число стран — лидеров по темпам сокращения смертности на дорогах, смертность на российских дорогах по-прежнему высокая, а количество регистрируемых ДТП (в пропорции к численности населения), напротив, несопоставимо низко в сравнении, скажем, с европейскими странами. В нашем примере цели, задачи и приоритеты регулируемой системы определяются аспектами уязвимости. Глобальной целью в данном случае будет выступать состояние безопасности дорожного движения, а частные цели и задачи можно рассмотреть индивидуально. Так, для такого названного нами критерия, как «нарушение правил дорожного движения» задачей можно определить реальное, статистически проверяемое, как в абсолютных цифрах, так и в процентах к аналогичному периоду прошлого года (АППГ), снижение количества таких нарушений; цель — более низкий уровень исследуемого показателя в новом отчетном периоде (к примеру, общее количество нарушений ПДД в сравнении с прошлым годом, количество отдельных видов нарушений ПДД).
После определения целей, задач и приоритетов корректировки рассматриваемой сферы госу-
Самойлюк Р.Н. Совершенствование механизма реализации методов осуществления государственной власти (на примере сферы безопасности дорожного движения)
Самойлюк Р.Н. Совершенствование механизма реализации методов осуществления государственной власти (на примере сферы безопасности дорожного движения)
дарственного управления в контексте нашего исследования необходима предварительная оценка возможности использования тех или иных методов осуществления государственной власти в целях изменения регулируемой системы. Она должна производится также строго и определенно по каждой из выявленных точек уязвимости регулируемой системы, поскольку подбор метода необходимо производить предметно и целенаправленно. Мы не ставим своей целью определение исчерпывающего перечня методов, которые могли бы быть реализованы, даже если исключительно рассматривать взятый нами за основу сквозной пример. Рассмотрению, мы считаем, необходимо подвергнуть лишь ключевые аспекты проблематики подбора и использования отдельных методов в рамках целостного механизма реализации государственной власти. К примеру, нарушение правил дорожного движения является одной из сфер, где изменения в применяемых методах осуществления государственной власти, особенно увеличение принудительного воздействия государства на участников общественных отношений, имеет очевидный эффект. Опросы показывают, что 20% наших граждан считают основной причиной нарушения ими ПДД недостаточно жесткие санкции, предусмотренные законом [6, с. 12]. Возмущаясь величиной штрафов и мздоимством автоинспекторов, граждане России осознают, что увеличивающийся контроль со стороны государства стимулирует их к соблюдению установленных правил [7, с. 12]. При этом в применении методов осуществления государственной власти законодателями должна быть найдена та тонкая грань, которая определяет меры ответственности как максимально эффективные и при этом минимально социально конфликтные.
Следующий этап управленческого цикла предусматривает определение прогноза временных, финансовых и прочих затрат, в том числе затрат на внесение изменений в институциональные и структурные составляющие регулируемой системы.
Как мы отмечали выше, по каждой из выявленных точек уязвимости в рамках управленческого процесса необходимо произвести оценку эффективности имеющихся и потенциально возможных методов осуществления государственной власти. Поскольку по каждому из рассматриваемых направлений возможно применение нескольких методов (прямых и косвенных, административных и экономических, принуждения и убеждения и т. д.), то исходя из общих целей и задач, стоящих перед субъектом управления, необходимо произвести сравнение затрат времени, финансов, человеческих и прочих ресурсов. При этом важно осознавать, что наиболее очевидный и быстро действующий метод осуществления государственной власти далеко не всегда в действительности наиболее эффективный. К примеру, быстрый результат дает применение метода принуждения (повышение штрафов, установление ответственности за новые общественно опасные составы и т. д.), од-
нако в долгосрочной перспективе эффективность подобных средств снижается, а значит важнейшая цель регулирования системы не достигается. В то же время применение методов косвенного воздействия, к примеру, экономическое стимулирование, вложение средств в инфраструктурные составляющие, имеет очевидный недостаток, состоящий, прежде всего, в затратности для бюджетов различного уровня, однако совокупный эффект, достигаемый при этом спустя годы, будет в разы выше и в идеале это должно работать на опережение. К примеру, бессмысленно в силу бесперспективности данной меры постоянно повышать штрафы за превышение скорости, выезд на полосу встречного движения и тому подобные правонарушения, если при этом не развивать дорожно-транспортную инфраструктуру, открывающую возможность для автовладельцев перемещаться на принадлежащих им транспортных средствах без нарушения ПДД. Очевидно, что, несмотря на общий низкий уровень культуры управления транспортными средствами российских автовладельцев, нарушения ПДД в большинстве случаев происходят не ради самих нарушений, не из-за демонстративного пренебрежения установленными нормами права, а ввиду желания пройти намеченный путь с минимальными затратами времени. Если государство в перспективе с учетом роста числа автомобилей обеспечит надлежащую пропускную способность дорожно-транспортной среды, то не будет ни необходимости нарушать установленные правила, ни привлекать к ответственности за многие деяния, в настоящее время признаваемые правонарушениями.
Следующими этапами управленческого процесса, о которых мы уже выше упоминали, являются:
— принятие окончательного решения об используемых методах осуществления государственной власти;
— подготовка к введению решения в действие (законодательное оформление принятого решения, финансовое, ресурсное и организационное сопровождение принятого решения);
— реализация решения (претворение принятого решения в практике деятельности органов государственной власти);
— контроль за реализацией решения и его оценка.
Мы не станем уделять внимание вопросам о законодательном оформлении конкретного управленческого решения, поскольку об этом написано уже немало трудов. Дополнительно охарактеризуем лишь стадии непосредственной реализации и стадию контроля. Говоря об этих этапах управленческого процесса, важно еще раз сделать акцент на динамизме любой системы управления и многофакторном детерминизме происходящих в ней изменений.
Ввиду того, что общество и государство не может пребывать в неизменном состоянии постоянно, субъект управления должен постоянно контролировать эффективность применяемых им методов
осуществления государственной власти. Для этого необходимо предварительное установление и (в рамках реализации) постоянное использование критериев, целевых показателей (индикаторов) оценки эффективности своей деятельности. Если, к примеру, социальные опросы будут демонстрировать растущую поддержку ужесточения ответственности за определенные правонарушения, законодатели и правоприменители должны непосредственным образом реагировать на это. Если, напротив, реализация определенных методов осуществления государственной власти сталкивается с ростом социальной напряженности (конфликтности), необходима корректировка системы в пользу установления баланса интересов государства, общества и отдельной личности. Это будет свидетельствовать об отзывном характере государственной власти.
Говоря о многофакторном детерминизме изменений в любой системе управления, важно отметить, что субъекту управления нельзя ограничиваться концентрацией воздействия лишь по одному направлению. Скажем, в литературе нередко упоминаются инициативы о возможной привязке штрафов за нарушение ПДД к доходам водителей или стоимости машины. Предварительная оценка потенциальной эффективности этих мер закономерно ставит вопрос о том, что первая мера (привязка к доходам водителей) с неизбежностью натолкнется на фальсификацию истинных доходов, поскольку теневой сектор российской налоговой системы достаточно широк, а вторая мера также неидеальна, так как стоимость автомобиля в условиях рынка — понятие весьма абстрактное и неосязаемое. Проводя реализацию соответствующих решений, правоприменители должны одновременно обеспечивать корректировку смежных сфер государственного управления. В контексте нашего исследования сфера безопасности дорожного движения косвенно зависит о сферы социально-экономического прогнозирования, образования и просвещения, регистрационно-экзаменационной деятельности, налогообложения и т. д. В этой связи в рамках рассматриваемого нами сквозного примера вполне очевидна необходимость реализации совокупности программ, связанных:
— с прогнозированием развития дорожнотранспортной инфраструктуры и потребностей в ее совершенствовании;
— образованием и правовым просвещением участников дорожного движения (достигаемая цель — знание участниками дорожного движения, прежде всего детьми, ПДД, выработка у них навыков соблюдения установленных правил);
— оптимизацией транспортных потоков и маршрутов движения общественного транспорта (цель — равномерное распределение во времени и пространстве транспортных средств в целях избежания излишней их концентрации, стимулирование пассажиров к использованию альтернативных вариантов передвижения);
— повышением качества подготовки водителей в автошколах и объективности принятия у них экзаменов в экзаменационных подразделениях ГИБДД;
— обучением и подготовкой специалистов по оказанию помощи пострадавшим и ликвидации последствий дорожно-транспортных происшествий [8, с. 12].
Таким образом, рассмотренный нами механизм реализации методов осуществления государственной власти способствовал установлению ряда проблем, присущих этой сфере. Они могут быть сформулированы в нескольких определяющих положениях:
1) ключевой проблемой реализации методов осуществления государственной власти является проблема правильного определения целей правового регулирования социальных, экономических, политических и прочих процессов;
2) исходя из определенных законодательно закрепленных целей, важна правильная постановка задач и выбор надлежащих методов осуществления государственной власти;
3) в установлении надлежащих методов осуществления государственной власти определяющим моментом должны становится гарантирование и охрана прав и свобод как отдельно взятого субъекта права, так и социума в целом, чьи интересы в правовом регулирования должно представлять государство. Законодательство, регламентирующее реализацию методов осуществления государственной власти, требует постоянного совершенствования как с технико- юридической стороны, так и с точки зрения имплементации международных стандартов деятельности, ориентированных на достижение максимальной эффективности;
4) в осуществлении методов государственной власти важным аспектом должна признаваться адекватная оценка потенциала каждого из используемых методов в целях наиболее достоверного прогнозирования возможности достижения позитивных результатов;
5) реализация методов осуществления государственной власти должна основываться на принципах публичности принимаемых государственно-властных решений, обязательности исполнения законов и неотвратимости ответственности за их неисполнение;
6) в процессе реализации методов осуществления государственной власти должны использоваться механизмы коррекции, позволяющие субъектам применения права должным образом реагировать на изменения социальной среды, экономических и прочих сопутствующих условий в целях наиболее эффективного использования государстве нно-правовых средств. Корректировка должна происходить в процессе конструктивного диалога государства с институтами гражданского общества;
7) методы осуществления государственной власти должны реализовываться субъектами с четко определенной компетенцией. Органы и должностные лица, осуществляющие государственную власть, должны находиться под постоянным кон-
Самойлюк Р.Н. Совершенствование механизма реализации методов осуществления государственной власти (на примере сферы безопасности дорожного движения)
Самойлюк Р.Н. Совершенствование механизма реализации методов осуществления государственной власти (на примере сферы безопасности дорожного движения)
тролем, взаимно уравновешиваться полномочиями и компетенцией друг друга, дабы не происходила узурпация власти и ее незаконное, антидемократическое использование.
Примечания
1. Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., ГлазыринВ.В. Эффективность правовых норм. М., 1980.
2. О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2006—2012 годах»: постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 года № 100 (ред. от 22.11.2012) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 9, ст. 1020.
3. Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013—2020 годах»: распоряжение Правительства РФ от 27 октября 2012 года № 1995-р // Собрание законодательства РФ. 2012. № 45, ст. 6282.
4. Road Casualties. Deaths on Great Britain’s roads at all time low. URL: http//www.statistics.gov.uk/cci/nugget. asp?id=1208
5. Инфографика. Структура автопарка легковых автомобилей европейской части России. URL: http://www. autostat.ru/news/view/8793/
6. ВЦИОМ. Пресс-выпуск № 2267. 1 апреля 2013 г. Безопасность дорожного движения глазами его участников, сотрудников ГИБДД и общества. URL: http://wciom. ru/index.php?id=459&uid=113800.
7. ВЦИОМ. Пресс-выпуск № 668. Правила дорожного движения: нужно ли ужесточать наказания? URL: http:// wciom.ru/index.php?id=459&uid=4348
8. Этот перечень является открытым, так как обеспечение безопасности дорожного движения, как и всякая
управленческая деятельность, носит вариативный характер и на различных этапах управленческой деятельности одни факторы будут активизироваться, а другие, наоборот, будут утрачивать свою актуальность.
Notes
1. Kudryavtsev V.N., Nikitinsky V.I., Samoshchenko I.S., Glazyrin V.V. The effectiveness of legal norms. M., 1980.
2. On the federal target program «Improving road safety in 2006—2012: Government decree of February 20, 2006 № 100 (as amended on November 22, 2012) // Collection of legislative acts of the RF. 2006. № 9, art. 1020.
2. On approval of the Concept of the federal target program «Improving road safety in 2013—2020: order of the Government of the Russian Federation of October 27, 2012 № 1995-r // Collection of legislative acts of the RF. 2012. № 45, art. 6282.
4. Road Casualties. Deaths on Great Britain‘s roads at all time low. URL: http//www.statistics.gov.uk/cci/nugget. asp?id=1208
5. Infographics. The structure of the car fleet in the European part of Russia. URL: //http://www.autostat.ru/news/ view/8793/
6. WCIOM. Press-release № 2267 April 1, 2013. «Road safety through the eyes of its members, GIBDD and the community». URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid= 113800.
7. WCIOM. Press-release № 668. Traffic laws: Is it necessary to toughen penalties? URL: http://wciom.ru/index. php?id=459&uid=4348
8. This list is open, because of traffic safety ensuring, as well as any management activity, is variable and some management factors become activated at different stages, while others will lose their relevance.
