CC BY
54
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
К. В. Янков
ПРОБЛЕМЫ ДОЛГОСРОЧНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ ОПОРНОЙ ТРАНСПОРТНОЙ СЕТИ ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА И БАЙКАЛЬСКОГО РЕГИОНА
В сообщении излагаются проблемы, возникающие при подготовке долгосрочных планов развития транспортной инфраструктуры востока страны и связанные, прежде всего, с неопределенностью мировой конъюнктуры. Предлагается методический подход, заключающийся в ориентации бюджетных капиталовложений на максимально диверсифицированные проекты, способные дать отдачу при разных сценариях, и частичном возложении на бизнес рисков по тем транспортным проектам, которые ориентированы на определенные экспортные поставки. Подчеркнута необходимость учета как прямых, так и косвенных эффектов каждого проекта.
В марте 2013 г. Правительство РФ утвердило Государственную программу РФ «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» (далее - Государственная программа) [1]. Основным направлением выделения средств на ее реализацию в условиях жестких бюджетных ограничений было определено развитие опорной транспортной сети. На состоявшемся в начале апреля заседании Государственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока, Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области председатель Правительства РФ Д. Медведев отметил: «Нужно обязательно изменить ситуацию, увеличивая пропускную способность БАМа и Транссиба, а также поменять ситуацию в дальневосточных морских портах» [2]. Только для развития двух железнодорожных магистралей объем дополнительного финансирования в 2013-2017 гг. составит не менее 260 млрд. руб., которые Д. Медведев считает целесообразным внести в уставной капитал ОАО «РЖД».
Действительно, обеспеченность данного макрорегиона транспортными коммуникациями отстает от среднероссийских показателей. Так, плотность железнодорожных путей общего пользования в расчете на 10 тыс. кв. км на этой территории в 3,6 раза ниже, чем в среднем по России, а в Чукотском автономном округе, Камчатском крае и в Магаданской области железные дороги отсутствуют. Основные транспортные артерии -Транссибирская и Байкало-Амурская магистрали на некоторых участках, прежде всего на подходах к морским портам, работают с критической загрузкой.
Плотность автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием на территории макрорегиона в 5,6 раза ниже, чем в среднем по России, что, однако, соответствует диспропорциям в плотности населения страны. Критичным же является тот факт, что около 1400 населенных пунктов здесь не имеют круглогодичной связи с опорной сетью автодорог. Нормативное транспортно-эксплуатационное состояние не обеспечивается почти на 50%, а опасные условия движения сохраняются на 20-процентной протяженности федеральных и региональных автомобильных дорог.
В Дальневосточном бассейне действуют 29 из 66 российских морских портов. Более 75% грузооборота выполняют основные порты, расположенные в Хабаровском и Приморском краях - Восточный, Находка, Владивосток, Ванино и Де-Кастри. Первые четыре входят в десятку самых крупных портов России и являются главными элементами железнодорожно-морских транспортных узлов, обеспечивающих продви-
жение грузов в таких видах сообщения, как экспорт, импорт, каботаж и международный транзит. Паромная переправа «Ванино - Холмск» обеспечивает устойчивую связь о. Сахалин с материком. Более 90 % грузов, перегружаемых в этих портах, обращается в системе смешанного (железнодорожная станция - порт) сообщения. Сложился дефицит портовых мощностей, ориентированных на перевалку импортных грузов (контейнеры и накатные грузы), который вызван опережающим развитием в предшествовавшие годы портовых мощностей, направленных на перевалку экспортных грузов. Таким образом, портовое хозяйство макрорегиона нуждается в модернизации и развитии мощностей для обеспечения растущих потребностей внешнеторгового оборота России и обеспечения международного транзита.
Аэропортовую сеть на Дальнем Востоке и в Байкальском регионе образуют около 500 аэропортов и посадочных площадок, базовые аэропорты в столицах субъектов РФ. Большинство объектов инфраструктуры воздушного транспорта не отвечает современным требованиям организации воздушных перевозок и также нуждается в реконструкции и модернизации.
Вместе с тем следует отметить, что транспортный комплекс Дальнего Востока и Байкальского региона пока в основном обеспечивает потребности российской экономики во внутренних перевозках, включая северный завоз. Проблема «узких мест» транспорта почти целиком связана с внешнеторговыми операциями.
Во-первых, это растущий в последние годы сырьевой экспорт - прежде всего угля. По данным таможенной статистики, экспорт каменного угля за 2012 г. увеличился на 18,8% к 2011 г. [3]. Доля портов Дальнего Востока в экспортных перевозках угля составила около 55% [4], это в основном уголь из Кузбасса и Южной Якутии. Значимым для транспортной системы является также экспорт железорудного концентрата, который актуализировал необходимость строительства железнодорожного моста через р. Амур между с. Нижнеленинское Еврейской автономной области и г. Тунцзян (КНР).
Во-вторых, это транзит через российскую территорию. Как отмечают В.В. Ивантер, О.Н. Кожемяко и Д.Б. Кувалин, макрорегион «представляет собой важное звено естественного транспортного моста между странами Европы и Азиатско-Тихоокеанского региона» [5]. В последние годы высказывались различные мнения о российском транзитном потенциале. Так, Ю.В.Крупнов выступил за необходимость доведения пропускной способности Транссиба до 10% всех грузопотоков из Азии в Европу [6]. Более осторожно мнение авторского коллектива из Института проблем рынка РАН, отмечающего необходимость развития не только транссибирского, но и других транзитных маршрутов и системно описавшего инфраструктурные проблемы, мешающие такому развитию [7]. Из этих проблем достаточно важной, но не требующей при этом значительных бюджетных (либо квазибюджетных, к которым уместно отнести средства ОАО «РЖД» или пенсионные накопления) затрат, представляется проблема унификации подвижного состава: уголь на восток едет в полувагонах, а контейнеры на запад - на фитинговых платформах, что ведет к необходимости возврата порожняка в обе стороны. Постепенный переход на унифицированный подвижной состав (за счет владельцев вагонного парка) позволил бы значительно повысить пропускную способность Транссиба. Хотя уже есть публикации, например, о возможности контейнерных перевозок угля [8], на государственном уровне такая задача пока не поставлена.
Кроме того, недостаточно проработана та товарная база, которая может послужить основой роста транзитных перевозок. Возможности транзита на его основном направлении: Северо-Восточный Китай - Европа ограничены теми грузами, для которых морской путь (25-27 дней) слишком долог, а воздушный - слишком дорог. Необходимо определить, что это за грузы, с тем, чтобы побороться за этот транзитный рынок.
Основной проблемой, не позволяющей с высокой долей достоверности ответить на вопрос о возможных грузопотоках в средне- и долгосрочной перспективе, являются цены на экспортных рынках, прежде всего на уголь в Китае и Восточной Азии. В используемых для прогнозирования математических моделях этот фактор - экзогенный. Позиции экспертов относительно будущего данного экспортного потока расходятся: так, наряду с соображениями о безальтернативности российских поставщиков, высказывается мнение об усилении конкуренции российских углей с австралийскими, а также монгольскими и мозамбикскими [9].
Возможно, что обещанные 260 млрд. руб. будут освоены, пропускная способность БАМа и Транссиба повышена в обещанных объемах - со 105 до 140 млн. т в направлении портов и погранпереходов - а объемы экспортных перевозок вследствие мировой конъюнктуры, наоборот, сократятся. Примеры построения дорог, которые нечем было потом загрузить, в истории страны есть - например, тот же БАМ. Повышение пропускной способности с расчетом на экспорт этих магистралей, а также портов - проект с высокой степенью риска и брать этот риск целиком государству на себя представляется нецелесообразным.
Угледобывающие компании активно доказывают, что экспорт будет расти, а провозных мощностей для этого не хватит. Представляется, что в таких проектах должны присутствовать солидарные риски, т. е. государства и бизнеса. Речь может идти о государственно-частном партнерстве (ГЧП), как это уже фактически происходит при строительстве портовых мощностей: государство обеспечивает возведение гидротехнических сооружений, а частный капитал - терминалов. Однако формы ГЧП в железнодорожной сфере разработаны меньше, что, вероятно, требует их законодательного оформления. В обмен на участие в финансировании мероприятий по повышению пропускной способности восточных магистралей частный капитал может получить, например, акции ОАО «РЖД» либо гарантированный тариф (скидку с тарифа) на много лет вперед.
Государству следует научиться правильно управлять провозной способностью железной дороги как ограниченным ресурсом - так, как, например, государство управляет выловом водных биологических ресурсов или, в случае недостатка мощности - доступом к экспортному нефтепроводу. Возможно также введение аукционов по продаже провозной способности на наиболее загруженных направлениях, а поступающие при этом средства использовать как дополнительный источник инвестиций.
Финансировать из бюджета стоит проекты, имеющие социальное значение, либо низкие степени риска. Так, проект по расширению контейнерного транзита несет меньше рисков, поскольку меньше зависит от колеблющихся ценовых параметров мирового рынка, а больше - от физической скорости транспортных средств, которая даже в долгосрочной перспективе сильно не изменится: сложно представить, что научно-технический прогресс позволит контейнеровозам проходить свой путь в Европу в разы быстрее нынешнего.
К важным следует отнести и проекты по развитию пассажирского сообщения, что определено и заявленными в принятой Государственной программе целями -кардинально улучшить социально-демографическую ситуацию, создать условия для сокращения оттока населения, обеспечить среднеевропейский уровень жизни населения в макрорегионе. Однако, по существу, здесь реализован только один пассажирский железнодорожный проект - аэроэкспресс во Владивостоке, имеющий весьма ограниченное социальное значение, и то благодаря проведению там саммита АТЭС-2012. Потребность в подобных нововведениях на транспорте есть, особенно на расстояниях до 800 км, где железная дорога может эффективно конкурировать с авиацией за пассажира. Например, самый быстрый пассажирский поезд от Владивостока до Хабаровска
(расстояние - 763 км) идет 11 час. 5 мин., а в среднем - 12-13 час. При этом, например, самые быстрые поезда от Москвы до Минска (750 км) идут 8 час. 20 мин., до Киева (873 км) - 8 час. 45 мин. Вместе с тем между двумя крупнейшими городами Хабаровского края - Хабаровском и Комсомольском-на-Амуре - поезд идет 10 час., тогда как расстояние между ними всего 388 км, и авиасообщение отсутствует.
Повышение скорости движения даст одновременно позитивный эффект как для пассажирского, так и для транзитного контейнерного сообщения. Кроме того, отдельно следует заниматься улучшением транспортного сообщения внутри складывающихся в макрорегионе городских агломераций - Владивостокской, Хабаровской, Иркутской.
Разрабатывая те или иные проекты развития на Дальнем Востоке, необходимо учитывать провозную способность транспортных сетей, особенно в «узких местах» и находить оптимальные варианты их разрешения. Так, одним из наиболее известных «узких мест» дальневосточной транспортной сети являются подходы к портам Ванино и Советская Гавань. Тем не менее проектировщики Советско-Гаванской ТЭЦ, строящейся за счет средств ОАО «Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона» («Внешэкономбанк»), т.е. средств квазигосударственных, предусмотрели ее работу на ургальских углях, которые требуется провезти через указанное «узкое место» в ориентировочном объеме 2,6 млн. т в год. Альтернативный вариант - использование сахалинских углей (потребность в них вследствие газификации на острове снижается), которые можно было бы подвозить морем, не загружая железную дорогу, - даже не рассматривался. Между тем администрация Сахалинской области предлагает освоить Мгачинское месторождение под Александровском-Сахалинским при, однако, крайне слабой проработке рынков сбыта.
В ходе работы над проектом Государственной программы было рассмотрено множество транспортных предложений и заявок, в том числе железнодорожный переход на Сахалин, соединение Чукотки с автодорогой «Колыма». Из представленных проектов на общую сумму более 3 трлн. руб. были отобраны наиболее значимые на сумму 1,7 трлн. руб. Отбор осуществлялся по принципу увязки с другими проектами Государственной программы, прежде всего с комплексными инвестиционными проектами (КИП). Для каждого КИП был рассчитан объем необходимых провозных мощностей, он был увязан с приростом провозной способности транспортных объектов (железных дорог, портов). Включались и отдельные проекты, имеющие большое социальное значение.
Несмотря на принятие Правительством РФ указанной Государственной программы, на финансирование транспортных объектов будет, вероятно, выделен значительно меньший объем средств - около 500 млрд. руб.: кроме реконструкции БАМа и Транссиба, это несколько федеральных автодорог, отдельные порты и местные аэропорты. Учитывая, что ранее, в декабре 2012 г. была принята государственная программа РФ «Развитие транспортной системы» [10], транспортный раздел Государственной программы по Дальнему Востоку и Байкальскому региону не носит самостоятельного характера, а скорее, является дополнением к соответствующей части Государственной программы по развитию транспортной системы. Таковы парадоксы действующего механизма программно-целевого планирования экономики.
Опыт работы над проектом Государственной программы показал, что для правильного отбора приоритетных транспортных проектов в условиях ограниченного бюджетного ресурса необходима методология, позволяющая оценить как прямые, так и косвенные эффекты и риски от реализации каждого проекта, причем в увязке с сопряженными проектами, но вместе с тем независимо от того, в каком программном документе какой проект содержится. Такой методологии пока нет, однако соображения, высказанные в настоящей статье, могли бы быть полезны при ее разработке.
Литература
1. Распоряжение Правительства РФ от 29 марта 2013 г. №466-p «Об утверждении государственной программы РФ «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского района» http://ba.se. consultant. ru
2. Кузьмин В. Мосты на Тихий океан. Дальнему Востоку ищут средства под госпрограмму // Российская газета, 3 апреля 2013 г.
3. Официальный сайт ФТС: http://www.cu.stoms.ru
4. http://www.alternativa.in/article/multi/konteynernye-perevozki-uglya-i-vozrozhdenie-dalnev.html
5. Ивантер В.В., Кожемяко О.Н., Кувалин Д.Б. Долгосрочное социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Забайкалья: основные проблемы и задачи //Проблемы прогнозирования. 2013. №4.
6. Крупнов Ю.В. Транссиб «версия 2.0» как инструмент восстановления транзитного потенциала и основа выживания России в 2020-2030 гг. // Транспорт Российской Федерации. 2010. №2.
7. http://.socionet.ru/publication.xml?h=repec:ru.s:r.s.salc:web-45
8. http://www.alternativa.in/article/multi/konteynernye-perevozki-uglya-i-vozrozhdenie-dalnev.html
9. Бадалова Т.Р. Перспектива российского угля на внешних рынках // Российский внешнеэкономический вестник. 2011. № 12.
10. Распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. №2600-p «Об утверждении государственной программы РФ «Развитие транспортной системы»
