CC BY
67
Непринцева Е. В., Шубин С. А.
ПРОБЛЕМЫ АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ
13. ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ НАРОДНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ, ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО, МАРКЕТИНГ, МЕНЕДЖМЕНТ
1З.1. ПРОБЛЕМЫ АНТИМОНОПОЛЬНОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ
Непринцева Елена Викторовна, канд. экон. наук, профессор кафедры «Производственный менеджмент» ФГБОУ ВПО МГТУ «СТАНКИН», генеральный директор ООО «Образование и консалтинг»
Место работы: ФГБОУ ВПО МГТУ «СТАНКИН»; ООО «Образование и консалтинг»
Шубин Станислав Александрович, канд. экон. наук, руководитель Департамента анализа и развития рынков НП «Совет производителей энергии» Место работы: НП «Совет производителей энергии»
Аннотация: Предмет. В условиях усиления антимонопольного регулирования в отечественной экономике все большую актуальность приобретает анализ эффективности применения мер антимонопольного регулирования.
Цели. Провести анализ влияния применяемых мер антимонопольного регулирования на развитие конкурентных отношений в электроэнергетике.
Методология. В настоящей работе использованы следующие методы: эмпирический, причинно-следственный, метод научной абстракции.
Результаты. В статье проводится анализ применяемых антимонопольным органом мер антимонопольного регулирования и оценка последствий их применения для развития конкурентных отношений на рынке электрической энергии и мощности.
Выводы. Сделан вывод о том, что применяемые меры антимонопольного регулирования препятствуют развитию конкурентных отношений на рынке электрической энергии и мощности
Ключевые слова: антимонопольное регулирование, электроэнергетика
PROBLEMS OF ANTITRUST IN THE POWER
Neprintsev Elena V., Ph.D., professor of "Industrial Management MSTU "STANKIN", General Director of "Education and Consulting ", Moscow
Work place: MSTU "STANKIN"; "Education and Consulting ", Moscow
Shubin Stanislav A., Ph.D., Head of the Analysis and Market Development Department of NP "Council of Power Producers", Moscow
Work place: NP "Council of Power Producers", Moscow
Annotation: Importance Amid increasing antimonopoly legislation pressure in the Russian economy the applicability of antimonopo-ly regulations analysis increases.
Objectives To analyze the impact of existing measures of antimo-nopoly legislation on the competition development in the electricity sector.
Methods In this case the following methods was used: empirical, causal method of scientific abstraction.
Results. The article analyzes the antimonopoly authority measures of antimonopoly legislation and assessment of their implications for the development of competitive relations in the market of electric energy and power.
Conclusions and Relevance The measures applied by antimo-nopoly legislation hinder the development of competitive relations in the market of electric energy and power
Keywords: antitrust regulation, electric energy, power
ВВЕДЕНИЕ
В электроэнергетической отрасли продолжающийся процесс реформирования, призванный либерализовать отношения в сфере производства электрической энергии, привел к усилению концентрации генерирующих мощностей в основном вокруг государственных компаний. Основными причинами указанного процесса стали отсутствие определенности относительно результатов реформирования отрасли и ужесточение государственного регулирования за последние несколько лет реформирования. В свою очередь, ФАС России в целях ограничения рыночной силы генерирующих компаний применяет меры антимонопольного регулирования, негативно влияющие на конкурентные отношения и стимулирующие дальнейшее усиление концентрации.
Основными целями антимонопольного регулирования в любой отрасли экономики являются: развитие конкуренции; предупреждение и пресечение монополистической деятельности; контроль деятельности естественных монополий (прозрачность работы и эффективность инвестиционных программ).
В электроэнергетике антимонопольное регулирование в основном сосредоточено на предупреждении и пресечении монополистической деятельности, и реализуемые в рамках данного направления меры в ряде случаев приводят к ограничению конкуренции, вступая в противоречие с развитием конкуренции. При этом, формируя избыточное регулирование в сфере генерации, антимонопольный орган практически не осуществляет контроль деятельности естественных монополий и покупателей электрической энергии и мощности (потребителей и сбытовых компаний).
РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
В соответствии со ст. 25 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее - Закон об электроэнергетике) антимонопольный орган вправе в отношении субъектов оптового рынка, в том числе имеющих возможность манипулирования1, применять в порядке, определенном Правительством РФ, следующие меры регулирования:
- государственное регулирование цен (тарифов);
- ограничение цен в ценовых заявках;
- введение ограничения в виде условия о подаче только це-нопринимающих заявок2;
1 В соответствии с Законом об электроэнергетике под манипулированием понимается совершение экономически или технологически необоснованных действий, в том числе с использованием доминирующего положения, которые приводят к существенному изменению цен на электрическую энергию и (или) мощность.
2 Ценовая заявка без указания цены, отражающая намерение участника продать указанный в заявке объем электрической энергии
- обязательство предоставить в максимальном объеме всю электрическую энергию и мощность.
Пунктом 8 Правил осуществления антимонопольного регулирования и контроля в электроэнергетике, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2013 № 1164 (далее -Правила антимонопольного контроля), установлено, что антимонопольный орган по результатам анализа состояния конкуренции на товарном рынке может вводить дополнительные требования к ценовым заявкам на мощность, предусматривающие в том числе:
- указание одинаковых цен в ценовых заявках, подаваемых группой лиц в границах зоны свободного перетока на конкурентный отбор мощности;
- указание цен в ценовой заявке на продажу мощности поставщика не выше цены, рассчитанной в соответствии с методикой проверки соответствия ценовых заявок на продажу мощности требованиям экономической обоснованности;
- установление объемов электрической энергии (мощности), в отношении которых подаются ценопринимающие заявки.
В соответствии с пунктом 13 Правила антимонопольного контроля результатом рассмотрения ходатайств об определении федеральным антимонопольным органом условий участия в конкурентном отборе мощности может являться принятие решения и выдача предписания, устанавливающего условия или ограничения участия в конкурентном отборе мощности:
- по указанию одинаковых цен в заявках группы лиц в границах зоны свободного перетока;
- по указанию в ценовой заявке на продажу мощности поставщика цен не выше цены, рассчитанной федеральным антимонопольным органом в соответствии с методикой проверки соответствия ценовых заявок на продажу мощности требованиям экономической обоснованности.
В пункте 25 Правил антимонопольного контроля определены меры антимонопольного регулирования, применяемые в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих монополистическую деятельность. Одновременно предусмотрена возможность применения указанных мер антимонопольного регулирования в рамках осуществления антимонопольным органом контроля экономической концентрации, в целях предупреждения злоупотреблений и недопущения манипулирования ценами. Перечень указанным мер соответствует перечню, определенному статьей 25 Закона об электроэнергетике.
Кроме того возможность применения мер антимонопольного регулирования закреплена в Правилах оптового рынка электрической энергии и мощности, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 № 1172 (далее - Правила оптового рынка).
Пунктом 103 Правил оптового рынка определено, что антимонопольный орган вправе устанавливать «условия или ограничения участия» в конкурентном отборе мощности поставщиков, занимающих доминирующее положение. Пунктом 104 Правил оптового рынка предусмотрена возможность введения в целях защиты конкуренции «дополнительных требований» к ценовым заявкам, подаваемым для участия в конкурентном отборе мощности такими поставщиками.
ПОРЯДОК ПРИМЕНЕНИЯ МЕР АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ.
(мощности) по любой сложившейся в результате конкурентного отбора цене. Если объем ценопринимающих заявок превышает объем электрической энергии или мощности, на которые предъявляется спрос, то на рынке формируются нулевые цены.
Правила антимонопольного контроля и Правила оптового рынка не содержат не только исчерпывающего перечня оснований принятия решений о применении мер антимонопольного регулирования, но и самой процедуры введения и прекращения применения указанных мер.
Неурегулированность данного вопроса создает для антимонопольного органа широкие дискреционные полномочия. Позволяет в сопоставимых условиях принимать различные решения о применении или неприменении мер антимонопольного регулирования, а также применять различные требования к хозяйствующим субъектам, функционирующим в сопоставимых условиях. В сложившихся условиях антимонопольный орган обладает практически безграничными полномочиями, которые может применять весьма выборочно и субъективно.
Указанные пробелы в применении мер антимонопольного регулирования влекут избыточные риски для субъектов электроэнергетики, связанные с административной и финансовой нагрузкой на таких субъектов.
Серьезной проблемой, существенно усложняющей деятельность генерирующих компаний в рассмотренных условиях антимонопольного регулирования, является отсутствие у антимонопольного органа обязанности проведения качественного анализа структуры рынка и конкурентных отношений хозяйствующих субъектов, функционирующих на нем, подтверждающего необходимость применения и обоснованность выбранных мер антимонопольного регулирования.
Примечательным является и тот факт, что антимонопольный орган в соответствии со статьей 25 Закона об электроэнергетике вправе применять меры антимонопольного регулирования в отношении субъектов, которые обладают рыночной властью (имеют возможность манипулировать ценами), но не реализуют ее. Учитывая, что некоторые меры антимонопольного регулирования могут рассматриваться в качестве санкций, антимонопольный орган, по сути, наделен правом наказать субъекта оптового рынка до нарушения им антимонопольного законодательства.
Такая ситуация близка по своей логике к запрету на обладание рыночной властью или конкурентными преимуществами, что дестимулирует конкуренцию и стимулирует, по нашему мнению, развитие интеграционных процессов в отрасли - заставляет генерирующие компании искать преимущества не в повышении эффективности, а в укрупнении.
ОГРАНИЧЕНИЕ ЦЕН В ЦЕНОВЫХ ЗАЯВКАХ НА РЫНКЕ ЭЛЕКТРИЧЕСКОЙ ЭНЕРГИИ.
15 марта 2011 г. при согласовании приобретения генерирующих активов ФАС России выдала ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС» предписание, обязывающее в отношении каждого генерирующего объекта (станции), находящегося на территории Первой ценовой зоны (зоны Европы и Урала)3, в том числе:
- подавать ценопринимающие заявки на объем производства электрической энергии не менее 70% от соответствующего объема максимальной (рабочей) мощности генерирующего объекта;
- учитывать при формировании ценовых заявок средневзвешенную цену топлива, используемого для выработки электрической энергии и мощности на соответствующем генерирующем оборудовании.
Предписание об увеличении ценопринимающего объема в ценовых заявках, подаваемых на рынке электрической энергии, привело к искусственному ис-
3 Аналог географических границ рынка электрической энергии.
Непринцева Е. В., Шубин С. А.
ключению ряда генерирующих компаний из ценовой конкуренции вследствие того, что конкурировать с це-нопринимающим объемом не может ни одна даже самая эффективная станция. В случае же снижения спроса до уровня ниже 02 (рис. 1) происходит формирование устойчивых отрицательных денежных потоков как для генерирующей компании, в отношении которой выдано предписание, так и для всего рынка при фор-
4
мировании нулевых цен .
Рисунок 1. Подача ценовых заявок при выполнении предписания об увеличении ценопринимающих объемов 29 октября 2012 г. под влиянием рыночного сообщества ФАС России приняла решение об отмене вышеуказанного предписания, но сам факт его введения говорит о непродуманности антимонопольного регулирования. Кроме того, данная мера такого регулирования сохранена в Законе об электроэнергетике, и генерирующие компании не застрахованы от ее применения в будущем.
Предписание ФАС России о подаче ценовых заявок на продажу электрической энергии по средневзвешенной стоимости используемого топлива противоречит существующей модели организации оптового рынка, приводит к неоптимальной загрузке генерирующих мощностей и снижению энергоэффективности выработки электрической энергии.
Ценообразование на оптовом рынке электрической энергии осуществляется на основании рыночного механизма взаимодействия спроса и предложения. Кривая предложения электрической энергии формируется исходя из предельных издержек производства, что в соответствии с экономической теорией и практикой организации реальных рынков характерно для любого
4 Следует отметить, что проблема ценопринимающих объемов заключается не только в формировании нулевых цен, но также и
в возможности формирования цен, уровень которых может оказаться ниже экономически обоснованных затрат на производство электрической энергии, объемы которой указаны в ценопринима-ющих заявках.
ПРОБЛЕМЫ АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ
свободного рынка, кривая спроса - исходя из ценовых заявок потребителей, что предопределяет невозможность формирования цены на уровне, превышающем кривую спроса.
В результате на рынке в первую очередь отбираются объемы электрической энергии, выработанной с минимальными предельными издержками, - в теплофикационном режиме (комбинированная выработка тепловой и электрической энергии). Так, например, для турбины Т-180 при работе в теплофикационном режиме удельный расход топлива составляет 240 г.у.т./кВт.ч. Далее отбираются объемы электрической энергии, выработанные в конденсационном режиме (выработка только электрической энергии), например на конденсационной турбине К-300 с удельным расходом топлива 310 г.у.т./кВт.ч. Замыкают лесенку предложения наиболее неэффективные объемы выработки электрической энергии при конденсационной дозагруз-ке турбины Т-180 с удельным расходом топлива 350 г.у.т./кВт.ч.
Подача ценовых заявок по средневзвешенной стоимости используемого топлива приведет к неоптимальной загрузке станций. При усреднении стоимости теплофикационной и конденсационной выработки удельный расход топлива на турбине Т-180 в период осенне-зимних нагрузок составит 260 г.у.т./кВт.ч. В результате произойдет первоочередная загрузка на конденсационные объемы турбины Т-180 за счет вытеснения более эффективной в конденсационном режиме турбины К-3005.
Указанный эффект приведет к увеличению загрузки ТЭЦ в режиме конденсационной выработки и аналогичному снижению загрузки ГРЭС. В результате такое изменение загрузки приведет к росту суммарных затрат на топливо, используемого для производства того же объема электрической энергии и, как следствие, к увеличению энергоемкости российской экономики, что нарушает принцип эффективного и рационального использования энергетических ресурсов, установленный Федеральным законом № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности».
Кроме того, произойдет нарушение конкурентных взаимоотношений между ТЭЦ: станции будут конкурировать не по эффективности работы в основном режиме - теплофикационном, а по эффективности средних затрат работы в теплофикационном и конденсационном режимах. При этом достаточно иметь меньшие объемы выработки в конденсационном режиме, меньшие (или не иметь их вовсе) ограничения по поставкам газа или меньший объем выработки на более дорогом виде топлива (например, мазуте), и менее эффективная станция по затратам в теплофикационном режиме становится более эффективной по средним издержкам. Аналогичная ситуация будет наблюдаться и в конкурентных отношениях между ГРЭС: усреднение цены топлива приведет к тому, что менее эффективные станции, не имеющие ограничений по поставкам газа будут загружаться в первую очередь, в том числе и на мазутные объемы. Пример с более низкой средневзвешенной заявкой у менее эффективной станции, но без ограничений по поставкам газа приведен на рисунке 2.
5 Ситуация аналогична примеру, приведенному на рис. 2.
Станция №1: Эффективная станция с существенными Станция №2: Неэффективная станция без существенных почасовыми ограничениями по газу почасовых ограничения по газу
Удельный расход: 309 г.у.т./кВт.ч.
Удельный расход: 353 г.у.т./кВт.ч.
^—Ценовая заявка —Топливная составляющая 1700 ...«««.
-885
газ мазут
-Ценовая заявка Топливная составляющая
МВтч
О 200
МВтч
Рисунок 2. Сравнение заявок эффективной и неэффективной станций
Основной довод в поддержку своих решений, который высказывает антимонопольная служба, заключается в следующем вопросе: почему потребитель должен оплачивать цену, сформированную мазутным «хвостом»? В результате мазутный «хвост» сформирует маржинальную цену для всего рынка, тогда как объем электрической энергии указанного «хвоста» весьма мал6.
Поскольку цена на рынке электрической энергии формируется под воздействием спроса и предложения, то она не может превышать цену, которую готов уплатить потребитель, т.е. считает экономически обоснованной за соответствующий объем электрической энергии. Соответственно приведенный антимонопольным органом довод свидетельствует о том, что рассматриваемая мера антимонопольного регулирования применяется антимонопольным органом не в целях предупреждения злоупотреблений со стороны доминирующих субъектов, а в целях косвенного регулирования свободных цен на потовом рынке электрической энергии7.
В результате такого вмешательства антимонопольного органа в механизм ценообразования на оптовом рынке происходит нивелирование ценовых сигналов. Это делает невозможным выполнения рынком электрической энергии своих изначальных задач - отражение кратко- и среднесрочных тенденций, стимулирующих более точное планирование потребления, введение энергосберегающих технологий8, реализацию мер по расшивке сетевых ограничений или решения проблем с ограничениями по поставкам топлива. Одновременно искусственное снижение цен на электрическую энергию в краткосрочном периоде приведет к отсутствию стимулов для модернизации существующих мощностей и росту цен в долгосрочном периоде за счет снижения эффективности производства.
Следует обратить внимание на то, что высокие цены сами по себе не означают нарушения антимонополь-
6 В частности данный тезис был сформулирован А.Н. Голомолзи-ным на заседании Экспертного совета по электроэнергетике при ФАС России, состоявшемся 21 февраля 2013 г.
7 Но снижения цен в одноставочном выражении (цена на электрическую энергию плюс цена на мощность) может и не произойти, так как в ценовых заявках на мощность должен учитываться прогноз прибыли от участия на рынке электрической энергии. Соответственно, если цены на рынке электрической энергии снизятся, то увеличатся цены на рынке мощности. В таком случае действия антимонопольного органа не до конца поддаются объяснению.
8 В настоящее время энергоемкость ВВП России превышает энергоемкость ВВП развитых стран в 2-3 раза, в том числе и северных стран.
ного законодательства. Если мы не говорим о рынке естественной монополии, то высокие цены выступают стимулом для существующих поставщиков расширять производство, а для потенциальных - входить на рынок. В свою очередь, искусственное снижение цены приведет к снижению привлекательности рынка и, соответственно, снижению конкуренции.
РЕЦЕНЗИЯ
Непринцевой Е.В. и Шубина С.А. «Проблемы антимонопольного регулирования в электроэнергетике» В статье Непринцевой Е.В. и Шубина С.А. обсуждаются проблемы эффективности применения мер антимонопольного регулирования в России.
Авторами проведен анализ применяемых в России мер антимонопольного регулирования и оценка последствий их применения для развития конкурентных отношений в электроэнергетике.
Заслуживают внимания выводы авторов о том, что применяемые меры антимонопольного регулирования препятствуют развитию конкурентных отношений на рынке электрической энергии и мощности.
Работа характеризуется научной новизной, имеет актуальность для правоприменителей.
Статья Непринцевой Е.В. и Шубина С.А. «Проблемы антимонопольного регулирования в электроэнергетике» рекомендуется для опубликования в открытой печати.
Директор
НП «Совет производителей электроэнергии и стратегических инвесторов электроэнергетики», кандидат юридических наук
И.В. Миронов
