CC BY
21
13.2. ПРОБЛЕМЫ АНТИМОНОПОЛЬНОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ
(Продолжение. Начало статьи в журнале Бизнес в законе №5, 2015)
Непринцева Елена Викторовна, канд. экон. наук, профессор кафедры «Производственный менеджмент» ФГБОУ ВПО МГТУ «СТАНКИН», генеральный директор ООО «Образование и консалтинг»
Место работы: ФГБОУ ВПО МГТУ «СТАНКИН»; ООО «Образование и консалтинг»
Шубин Станислав Александрович, канд. экон. наук, руководитель Департамента анализа и развития рынков НП «Совет производителей энергии»
Место работы: НП «Совет производителей энергии»
Аннотация: Предмет. В условиях усиления антимонопольного регулирования в отечественной экономике все большую актуальность приобретает анализ эффективности применения мер антимонопольного регулирования.
Цели. Провести анализ влияния применяемых мер антимонопольного регулирования на развитие конкурентных отношений в электроэнергетике.
Методология. В настоящей работе использованы следующие методы: эмпирический, причинно-следственный, метод научной абстракции.
Результаты. В статье проводится анализ применяемых антимонопольным органом мер антимонопольного регулирования и оценка последствий их применения для развития конкурентных отношений на рынке электрической энергии и мощности.
Выводы. Сделан вывод о том, что применяемые меры антимонопольного регулирования препятствуют развитию конкурентных отношений на рынке электрической энергии и мощности
Ключевые слова: антимонопольное регулирование, электроэнергетика
PROBLEMS OF ANTITRUST IN THE POWER
Neprintsev Elena V., Ph.D., professor of "Industrial Management MSTU "STANKIN", General Director of "Education and Consulting ", Moscow
Work place: MSTU "STANKIN"; "Education and Consulting ", Moscow
Shubin Stanislav A., Ph.D., Head of the Analysis and Market Development Department of NP "Council of Power Producers", Moscow
Work place: NP "Council of Power Producers", Moscow
Annotation: Importance amid increasing antimonopoly legislation pressure in the Russian economy the applicability of antimonopo-ly regulations analysis increases.
Objectives to analyze the impact of existing measures of antimonopo-ly legislation on the competition development in the electricity sector.
Methods In this case the following methods was used: empirical, causal method of scientific abstraction.
Results. The article analyzes the antimonopoly authority measures of antimonopoly legislation and assessment of their implications for the development of competitive relations in the market of electric energy and power.
Conclusions and Relevance the measures applied by antimonop-oly legislation hinder the development of competitive relations in the market of electric energy and power Keywords: antitrust régulation, electric energy, power
ОГРАНИЧЕНИЕ ЦЕН В ЦЕНОВЫХ ЗАЯВКАХ НА РЫНКЕ МОЩНОСТИ.
Приказом ФАС России от 12 июля 2012 г. № 475 были утверждены дополнительные требования к ценовым заявкам, подаваемым для участия в конкурентном отборе мощности на 2013 г. поставщиками, занимающими: доминирующее положение в зоне свободного перетока (далее - ЗСП1) Вятка и Волга; доминирующее положение в ЗСП Сибирь и с установленной мощностью генерирующего оборудования более 3000 МВт.
В соответствии с данным приказом указанные поставщики мощности были обязаны подавать ценовые заявки:
- одинаковые по цене, определенной как средневзвешенная стоимость мощности по всем генерирующим объектам;
- на объем мощности, не превышающий 10% от общего объема ценовых и ценопринимающих заявок данного поставщика.
Требование о подаче средневзвешенных ценовых заявок снижает конкуренцию на рынке мощности за счет исключения из ценовой конкуренции ряда относительно эффективных тепловых станций и создает искусственные конкурентные преимущества для субъектов, занимающих доминирующее положение. Средневзвешенная цена доминирующего субъекта, включающая в себя несколько ценовых заявок, может оказаться ниже цен конкурентов даже при условии, что в ее формировании участвовали заявки, превышающие ценовые заявки конкурентов (рис. 1). Следовательно, это приведет к тому, что антимонопольный орган будет способствовать формированию заниженной цены на рынке мощности, что противоречит самой сути антимонопольного законодательства, вытесняя конкурентов доминирующего субъекта и стимулируя процессы дальнейшего укрупнения поставщиков мощности, р
Подача постанционных заявок доминирующим субъектом
21
Подача единой заявки I
I Снижение спроса
UnTf
17 19
Q
Рисунок 1. Подача постанционных и единой заявок доминирующим субъектом
1 Аналог географических границ рынка мощности.
Непринцева Е. В., Шубин С. А.
ПРОБЛЕМЫ АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ
В таких условиях у доминирующего субъекта не возникает стимула повышать эффективность всех своих активов. Достаточно иметь несколько относительно эффективных генерирующих объектов, чтобы достичь конкурентной средневзвешенной ценовой заявки. Вытеснение более эффективных генерирующих объектов по сравнению с отдельными генерирующими объектами доминирующего субъекта2 создает возможность дальнейшего снижения эффективности генерирующих объектов последнего.
Обратная ситуация может сложиться в случае снижения спроса на мощность (рис. 1). Выполнение требования о подаче ценовой заявки со средневзвешенной ценой может привести к искусственному исключению ряда эффективных тепловых станций из ценовой конкуренции (в нашем примере - это генерирующий объект с ценовой заявкой, равной 7 у.е.) вследствие удорожания ценовых заявок по ним за счет более затратных станций субъекта, занимающего доминирующее положение. Это, в свою очередь, приведет к завышению равновесной цены.
Требование ФАС России о подаче ценовых заявок на объем мощности, не превышающий 10% от общего объема ценовых и ценопринимающих заявок доминирующего поставщика, приводит к последствиям, аналогичным тем, которые возникают на рынке электрической энергии при выполнении предписания об увеличении ценопринимающего объема в ценовых заявках, и рассмотрены в предыдущем разделе настоящей статьи.
ПРЕДЕЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ ЦЕНЫ: «ЛОВУШКА НЕЭФФЕКТИВНОСТИ» И «ЛОВУШКА НЕКОНКУРЕНТНОСПОСОБНОСТИ»
На оптовом рынке, как в сегменте рынка электрической энергии, так и в сегменте рынка мощности, заложен ряд механизмов, направленных на занижение цены относительно ее экономически обоснованного уровня, определенного равновесием спроса и предложения. На рынке электрической энергии предусмотрены механизм сглаживания равновесной цены и обязанность подачи до уровня технологического минимума только ценопринимающих заявок.
На рынке мощности действуют:
- механизм сглаживания равновесной цены (исключение из ценообразования 15% самых дорогих мощностей);
- искусственное занижение объема ценового предложения за счет ограничения доли мощности крупных генерирующих компаний (с долей установленной мощности в соответствующей ЗСП более 15%), на которую они вправе подать ценовую заявку величиной не более 15% от совокупной установленной мощности в соответствующей ЗСП;
- изъятие из ценовой заявки на мощность прогнозной прибыли от участия на рынке электрической энергии, если она прогнозируется положительной, и отказ от ее учета, если она прогнозируется отрицательной;
- механизм введения предельного уровня цен на мощность.
В 2014 г. предельные уровни цен на мощность были
введены в 16 из 21 ЗСП. Для анализа последствий применения предельных уровней цен на рынке мощ-
2 В нашем примере на рисунке 3 более эффективные генерирующие объекты конкурирующих компаний с ценовыми заявками. равными 17 и 19 у.е.. вытеснены менее эффективными генерирующими объектами доминирующего субъекта с ценовыми заявками, равными 21 и 23 у.е., в результате того, что уровень средневзвешенной ценовой заявки доминирующего субъекта равен 1б,5 у.е.
ности необходимо отметить, что при их расчете не был учтен ряд серьезных аспектов.
Во-первых, расчет предельных уровней цен осуществлялся исходя из максимальной располагаемой мощности, но оплата осуществляется исходя из располагаемой мощности. По оценкам НП «Совет производителей энергии» из-за данного несоответствия потери генерирующих компаний составили около 10% от необходимой валовой выручки по мощности для ГРЭС и около 20% - для ТЭЦ.
Во-вторых, расчет предельных уровней цен осуществлялся исходя из средневзвешенного уровня тарифов, установленных на 2007 г. Тарифы того года для ряда компаний сформировали отрицательные денежные потоки в регулируемом секторе оптового рынка. Кроме этого, произошли изменения в законодательстве, регулирующем обязательные платежи генерирующих компаний: рост водного налога, налога на имущество, единого социального налога, введение обязательных затрат на осуществление антитеррористической защищенности и т.п.
В-третьих, использование средневзвешенного значения тарифов по ценовой зоне изначально предполагает, что ряд мощностей будет убыточным3. В результате компании, обладающие более новыми и эффективными мощностями, оказались в выигрыше, а компании, мощности которых изначально нуждались в обновлении, не получают достаточных денежных потоков для осуществления модернизации, что загоняет их в «ловушку неэффективности». Выход из указанной ловушки лежит либо через установление экономически обоснованного уровня предельных цен на мощность, либо в слиянии с более эффективными компаниями.
Также в рамках данного подхода невозможно учесть различные технико-экономические характеристики генерирующих объектов в зависимости от ЗСП и их принадлежности к разным собственникам - предельный уровень цены един для соответствующей ценовой зоны. Только в условиях принадлежности всех мощностей единому собственнику существует возможность достижения оптимального результата в случае применения единого уровня предельной цены на мощность -за счет перераспределения выручки внутри компании. Соответственно у генерирующих компаний появляется еще один стимул к укрупнению.
В-четвертых, индексацию предельного уровня цен на мощность отменяли несколько лет к ряду, несмотря на то, что обязательность такой индексации была предусмотрена Правилами определения максимальной и минимальной цены на мощность для проведения конкурентных отборов мощности, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13 апреля 2010 г. № 2384. При этом вероятность того, что реальное снижение величины предельного уровня цен на мощность будет компенсировано в последующих периодах, крайне мала.
В итоге предельный уровень цен на мощность не соответствует хоть какому-то экономически обоснованному уровню, что загоняет экономику государства в «ловушку неэффективности». Потребители в своих планах развития ориентируются на заниженный уро-
3 Это подтверждается появлением такого понятия, как «вынужденная генерация», когда поставка мощности оплачивается по тарифу.
4 В указанные Правила для исключения необходимости индекса-
ции предельных уровней цен вносились соответствующие изменения.
вень цен на мощность и предъявляют спрос на рынке, соответствующий величине 02 (рис. 2). Одновременно генерирующие компании готовы предоставить на рынок по такой цене объем мощности, равный величине Осар. Соответственно такое несоответствие спроса и предложения в долгосрочной перспективе может привести к формированию дефицита.
Указанный дефицит является потенциальным и не заметен в среднесрочной перспективе. Потребители еще не успели ввести новые производственные мощности и не расширили существующие, а генерирующие компании еще не вывели генерирующие мощности, которые не окупаются при данном предельном уровне цены на мощность (величина 0сар01, соответствующая объему вынужденной генерации)5. В этот период времени будет происходить нарастание энергетической зависимости отечественной экономики, так как заниженная цена не является стимулирующим фактором для повышения энергоэффективности.
В долгосрочной перспективе, когда занижение цены на мощность будет означать возникновение реального дефицита, а цена новой мощности окажется значительно выше стоимости выведенных мощностей, потребители столкнутся с существенным снижением своей конкурентоспособности, повышение которой для многих окажется невозможным. В результате плата за заниженную цену мощности в долгосрочной перспективе превысит выигрыш в краткосрочной.
Уввличившиесн запросы исходя из рпсе-сар
Рисунок 2. «Ловушка неконкурентоспособности» Безусловно, антимонопольный орган не определяет величину предельного уровня цен, но он определяет ЗСП, в которых он вводится. Естественным выходом
5 Следует отметить, что на рынке достаточно много причин, по которым дефицит может не возникнуть еще долгое время - это и не восстановившаяся мировая экономика (тормозящая планы развития отечественной промышленности), и ожидания генерирующих компаний относительно либерализации рынка (тормозящие планы по выводу генерирующих мощностей), и ряд других обстоятельств. Но в целом, при прочих равных, приведенный анализ представляется нам вполне корректным.
из сложившейся ситуации является укрупнение ЗСП, за которое, кстати, ратует и ФАС России .
Уменьшение количества ЗСП приведет к усилению конкуренции и отмене предельных уровней цен. Но реальные действия ФАС России, реализуемые в рамках антимонопольного регулирования, позволяют нам сомневаться в его заинтересованности в свободном ценообразовании и отмене предельных уровней цен.
Рассмотрим следующий пример из практики. По результатам конкурентного отбора в ЗСП «Волга» (ЗСП без предельного уровня цен) равновесная цена на мощность установилась на уровне 153 тыс. руб./МВт/мес . ФАС России инициировала отмену конкурентного отбора мощности и провела его повторно. В результате цена на мощность в ЗСП «Волга» снизилась на 30% и составила 118 тыс. руб./МВт/мес., т.е. стала ниже предельного уровня цены. В отношении генерирующей компании, подозревающейся в манипулировании ценами на мощность было возбуждено дело.
Следует отметить, что ценовые заявки на мощность формируются генерирующими компаниями в соответствии с Методикой проверки соответствия ценовых заявок на продажу мощности требованиям экономической обоснованности, утвержденной приказом ФАС России от 10 сентября 2010 г. № 515, и предварительно согласовываются с ФАС России.
Соответственно, по нашему мнению, антимонопольный орган готов мириться с отсутствием предельного уровня цен в том только в том случае, если «конкурентная» цена будет формироваться ниже предельного уровня цен.
ОПРЕДЕЛЕНИЕ ДОМИНИРУЮЩЕГО ПОЛОЖЕНИЯ.
В Законе об электроэнергетике и Правилах оптового рынка некорректно определены географические границы рынка электрической энергии для целей оценки наличия доминирующего положения: антимонопольный орган рассматривает долю выработки электрической энергии в границах соответствующей зоны свободного перетока при том, что торговля электрической энергией осуществляется в границах ценовой зоны.
Кроме того, при оценке наличия доминирующего положения должны учитываться объемы поставки, которые непосредственно участвуют в ценообразовании. В настоящее время хозяйствующий субъект признается занимающим доминирующее положение, если доля его установленной мощности превышает 20%, что не учитывает того факта, что в конкурентном отборе мощности не участвует мощность, поставляемая по договорам о предоставлении мощности, в вынужденном режиме и т.д.
Следует также обратить внимание, что общая тенденция развития отечественного антимонопольного законодательства направлена на снижение избыточного антимонопольного регулирования. Так, пятый антимонопольный пакет предусматривает отказ от возможности признания хозяйствующего субъекта занимающим доминирующее положение при его рыночной доле менее установленного порога. При этом без внимания осталось отраслевое законодательство, например, Закон об электроэнергетике, которым предусмотрена возможность признания субъекта с рыночной долей менее 20% занимающим доминиру-
6 В ее концепции развития рынка мощности предполагается наличие только четырех ЗСП взамен сегодняшних 23.
7 Предельный уровень цен на мощность для первой ценовой зоны, в которой расположена ЗСП «Волга», составляет 127,8 тыс. руб./МВт/мес.
Непринцева Е. В., Шубин С. А.
ПРОБЛЕМЫ АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ
ющее положение. Сохранение такого положения вещей представляется необоснованным в условиях, когда законодательством предусмотрена возможность применения санкций за нарушение антимонопольного законодательства в отношении хозяйствующих субъектов, не занимающих доминирующее положение.
ВЫВОДЫ
В условиях закрепленного в антимонопольном законодательстве требования о подаче ценовых заявок на экономически обоснованном уровне, а также наличия у антимонопольного органа возможности применения штрафов за манипулирование ценами в отношении любого субъекта, в том числе и не обладающего доминирующим положением8, применение рассмотренных мер антимонопольного регулирования представляется избыточным, направленным на осуществление регулирования цен и создающим искусственные барьеры развития конкуренции.
В условиях свободного рынка возможность получения прибыли стимулирует генерирующие компании к усилению конкурентных преимуществ за счет обновления генерирующих мощностей или повышения их эффективности. В свою очередь, отсутствие свободного рынка делает невозможным развитие конкуренции - либо затраты не компенсируются, либо изымается полученная прибыль. В таких условиях генерирующие компании стараются увеличить свою рыночную власть за счет слияний и присоединений. В результате происходит усиление монополизации рынка и, как следствие, увеличение бухгалтерских издержек (Х-неэффективность). Отрасль сталкивается с теми же проблемами, которые свойственны для тарифного регулирования и которые была призвана решить реформа.
Снижение конкуренции в отрасли, а именно данный процесс мы наблюдаем в настоящее время, когда частные акционеры генерирующих активов готовы продавать свои активы государству даже с потерей в стоимости, приведет к тому, что с определенного момента более эффективным станет тарифное регулирование по сравнению с антимонопольным. Антимонопольный орган необходим только в условиях свободного рынка, в условиях регулируемого рынка его место займет тарифный.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Непринцевой Е.В. и Шубина С.А. «Проблемы антимонопольного регулирования в электроэнергетике»
В статье Непринцевой Е.В. и Шубина С.А. обсуждаются проблемы эффективности применения мер антимонопольного регулирования в России.
Авторами проведен анализ применяемых в России мер антимонопольного регулирования и оценка последствий их применения для развития конкурентных отношений в электроэнергетике.
Заслуживают внимания выводы авторов о том, что применяемые меры антимонопольного регулирования препятствуют развитию конкурентных отношений на рынке электрической энергии и мощности.
Работа характеризуется научной новизной, имеет актуальность для правоприменителей.
Статья Непринцевой Е.В. и Шубина С.А. «Проблемы антимонопольного регулирования в электроэнергетике» рекомендуется для опубликования в открытой печати.
Директор
8 См.: Непринцева Е., Шубин С. Генерирующие компании и третий антимонопольный пакет // Конкуренция и право. 2013. № 1. С. 55-58.
НП «Совет производителей электроэнергии и стратегических инвесторов электроэнергетики», кандидат юридических наук
И.В. Миронов
