CC BY
45УДК 343.13 DOI 10.25724/VAMVD.OCDE
ББК 67.410.201
Я. А. Климова
ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
СТАТУСА ПРОКУРОРА В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ
Статья посвящена исследованию проблемы правового регулирования статуса прокурора в досудебном производстве уголовного процесса. На основе анализа различных научных источников, судебной и правоприменительной практики выявляются пробелы и коллизии в законодательном регулировании правового статуса прокурора, что отрицательно сказывается на возможности реализации прокурором возложенных на него функций. Предлагаются пути решения проблемы, способствующие повышению эффективности деятельности прокурора как гаранта соблюдения прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства. С целью комплексного исследования проблемы законодательной регламентации полномочий прокурора как лица, уполномоченного осуществлять от имени государства уголовное преследование, рассматриваются различные точки зрения ученых-процессуалистов. Приводятся статистические данные, подтверждающие необходимость законодательного расширения полномочий прокурора на стадии возбуждения уголовного дела. Автор делает вывод о том, что с целью повышения эффективности деятельности прокурора необходимо закрепить в уголовно-процессуальном законодательстве право прокурора на возбуждение уголовного дела.
Ключевые слова: прокурор, статус, полномочия, эффективность прокурорского надзора, досудебное производство, возбуждение уголовного дела.
Ya. А. Klimova
PROBLEMATIC ISSUES OF PUBLIC PROSECUTOR'S
STATUS LEGAL REGULATION IN PRETRIAL PROCEEDINGS
This article is dedicated to the study of the public prosecutor's status legal regulation in pretrial proceedings within proceedings in criminal matters. Based on analyses of diverse scientific information sources, summary of court rulings and law enforcement practices loopholes and conflicts of laws of the public prosecutor's status legal regulation what have an adverse effect on prosecutor's possibility to implement vested powers. Problems solutions are offered that will contribute to increase of effectiveness of prosecutor's activities as a guarantor for provision of rights and lawful interests of parties to criminal proceedings. With the purpose of comprehensive research of legislative regulation of prosecutor's powers as a person who is authorized to prosecute criminally on behalf of the state different opinions of scientists-processualists are reviewed. Statistical data are provided that prove the necessity for the legislative broadening of prosecutor's powers at the stage of institution of a criminal proceeding. The author concludes that aiming to increase effectiveness of prosecutor's activities it is necessary to capture in criminal procedure legislation prosecutor's right to institution of criminal proceedings.
Key words: public prosecutor, status, authorities, effectiveness of the public prosecutor's supervision, pretrial proceedings, institution of criminal proceeding.
В настоящее время одной из актуальных проблем в современной отечественной уголовно-процессуальной науке является вопрос правового регулирования процессуального статуса прокурора. Высокую степень значимости предопределяют непрекращающиеся поиски оптимальной правовой регламентации статуса данного участника уголовного судопроизводства, наполнения его тем или
иным набором функций и полномочий, который бы обеспечивал эффективную деятельность прокурора в качестве гаранта соблюдения процессуальных прав и законных интересов всех участников уголовного судопроизводства.
На важность фигуры прокурора в обеспечении законности в своем послании Федеральному Собранию, состоявшемся 15 января 2020 г., указал
Президент Российской Федерации В. В. Путин. Он подчеркнул необходимость внесения изменений в Конституцию Российской Федерации с целью дальнейшего развития России как правового социального государства, в котором высшей ценностью являются свободы и права граждан, достоинство человека, его благополучие. Президент сделал акцент на том, что именно прокурор является сквозной верховной властью, следящей за исполнением закона вне зависимости ни от каких обстоятельств, прежде всего в интересах граждан. В. В. Путин также высказал предложение о назначении прокуроров регионов по итогам консультаций с Советом Федерации, что в результате позволит прокурору субъекта Российской Федерации стать более значимым инструментом контроля [1].
Значимость роли прокурора в уголовном процессе порождает активные дискуссии о его полномочиях как среди ученых-процессуалистов, так и среди правоприменителей. По справедливому замечанию профессора Е. А. Зайцевой, вмешательство в права человека со стороны публичных субъектов уголовного процесса должно быть соразмерно целям судопроизводства, а законодательство и практика должны содержать достаточно гарантий для защиты личности от злоупотреблений [2, с. 42]. Именно поэтому прокурор является ключевой фигурой, обеспечивающей такие гарантии в досудебном производстве по уголовному делу.
Неутихающие споры об объеме полномочий и процессуальном статусе прокурора свидетельствуют о незавершенности реформирования уголовного судопроизводства в части оптимального закрепления его значимых процессуальных фигур. Вопрос о необходимости реформирования статуса прокурора неизменно влечет за собой вопрос об изменении статуса следователя и введении института следственного судьи. Об этом свидетельствует опрос, проведенный Международной ассоциацией содействия правосудию в январе 2020 г., по результатам которого за необходимость пересмотра объема полномочий прокурора на досудебных стадиях высказались лишь 16 % опрошенных, а большинство респондентов — за необходимость реформирования статуса следователя (37 %). Интерес представляет тот факт, что за изменение статуса государственного обвинителя не проголосовал ни один человек, что свидетельствует о наличии существенных проблем в законодательной регламентации полномочий прокурора именно в досудебном производстве [3].
Считаем правильным присоединиться к мнению А. В. Рагулина, считающего, что в уголовно-
процессуальном законодательстве необходимо закрепить такой объем процессуальных полномочий прокурора, который бы коррелировал с требованиями обеспечения конституционных прав участников уголовного судопроизводства и способствовал бы прогрессивному развитию правоохранительной системы государства, а также эффективному исполнению законодательства [4, с. 56].
В связи с этим законодатель находится в непрекращающемся поиске оптимальной модели наиболее эффективной законодательной регламентации полномочий прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса. На это указывают постоянные изменения и дополнения в уголовно-процессуальном законодательстве.
Большинство корректив обусловлено объективными причинами: необходимостью законодательного оформления новых институтов, урегулирования новых уголовно-процессуальных отношений либо совершенствования уже существующих положений с учетом современных реалий уголовного судопроизводства.
Однако значительная часть изменений связана с попыткой законодателя «залатать» имеющиеся процессуальные лакуны и коллизии, существующие в правовой регламентации деятельности прокурора.
Здесь целесообразно сказать о необходимости оценки законодательных изменений с точки зрения критерия эффективности, т. е. показателя степени соответствия планируемого правотворческого и достигнутого правоприменительного результатов. Согласимся с мнением, высказанным М. А. Соколовой, что деятельность по выявлению и устранению дефектов должна быть направлена не на корректировку отдельных недостатков, а осуществляться комплексно, с соблюдением правил юридической техники. В противном случае эта деятельность является бессистемной, трудоза-тратной и практически бессмысленной [5, с. 157].
Так, с момента кардинального усечения полномочий прокурора в результате принятия Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О прокуратуре Российской Федерации"», выразившегося в первую очередь в лишении прокурора права возбуждать уголовное дело, законодатель пытается скорректировать явные противоречия, допущенные в ходе реформирования полномочий прокурора.
В виде своеобразной компенсации законодатель принимает Федеральный закон от 28 декабря
2010 г. № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия», который наделяет прокурора правом выносить постановление о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании. В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ) прокурор, выявив факты нарушений уголовного законодательства, уполномочен вынести такое постановление, которое является, по сути, инициацией возбуждения уголовного дела.
Считаем правильным присоединиться к мнению В. А. Лазаревой, что необоснованные отказы в возбуждении уголовного дела являются массовым явлением, в связи с этим необходимы не бесконечная переписка прокурора с руководителем следственного органа, а более эффективные и своевременные средства прокурорского реагирования [6].
Особенную актуальность полномочия прокурора приобретают в свете принятия последних изменений в уголовно-процессуальное законодательство, внесенных федеральными законами от 27 декабря 2019 г. № 498-ФЗ, № 499-ФЗ, № 500-ФЗ. Основными целями изменений являются предупреждение и устранение нарушений при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, урегулирование вопросов подследственности уголовных дел.
Так, Федеральным законом от 27 декабря 2019 г. № 499-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» были расширены полномочия прокурора в досудебном производстве.
В частности, уточнена дефиниция «сообщение о преступлении» путем внесения дополнения в п. 43 ст. 5 УПК РФ, согласно которому помимо традиционных (заявление о преступлении, явка с повинной, рапорт об обнаружении признаков преступления) к сообщению о преступлении отнесено постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании.
Особой новеллы в этом нет, поскольку постановление прокурора в качестве повода для возбуждения дела закреплено в ст. 140 УПК РФ еще в 2010 г. Законодатель, по сути, закрепил норму, уже существовавшую в УПК РФ и реализуемую правоприменительной практикой, тем самым исправив дефекты юридической техники.
Так, И. С. Дикарев положительно оценил выделение законодателем постановления прокурора в качестве самостоятельного повода для возбуждения уголовного дела, поскольку при поступлении в органы предварительного расследования информация, содержащаяся в постановлении прокурора, не требует дополнительного процессуального оформления, а может сразу же быть использована как полноценный повод для возбуждения уголовного дела [7, с. 54].
Противоположного мнения придерживается М. Т. Аширбекова, которая, рассматривая правовую природу постановления прокурора, приходит к выводу, что оно является прежде всего актом прокурорского реагирования на обнаруженные нарушения закона. В связи с этим, учитывая правовую природу прокурорской деятельности, постановление прокурора не может пониматься в значении повода для возбуждения уголовного дела [8, с. 19].
Еще одним изменением в сфере полномочий прокурора является наделение прокурора полномочием требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), и разрешать споры о передаче сообщения о преступлении по подследственности в соответствии со ст. 151 УПК РФ (п. 3 ч. 1 ст. 145 УПК РФ).
Указанные полномочия нашли ведомственное закрепление в приказах Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 26 января 2017 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» (далее — Приказ № 33) и от 5 сентября 2011 г. № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» (далее — Приказ № 277).
Согласно п. 3 Приказа № 33 прокурор обязан строго следить за соблюдением правил подследственности как при расследовании преступлений, так и при рассмотрении, разрешении сообщений о преступлениях. В соответствии с п. 1.2 Приказа № 277 прокурор уполномочен проверять законность принятых органами предварительного расследования решений о направлении сообщений о преступлениях по подследственности, а при наличии оснований самостоятельно принимать решение о передаче материалов, находящихся в производстве, от одного органа предварительного рассле-
дования другому, а также вправе проверять соблюдение единого порядка приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях, а также законность и обоснованность принимаемых по ним решений.
С положительной стороны следует оценить следующие нововведения законодателя: во-первых, установление правила об обязательном направлении в течение 24 часов копии решения о передаче сообщения по подследственности в соответствии со ст. 151 УПК РФ прокурору с момента принятия такого решения органом дознания, дознавателем, следователем, руководителем следственного органа; во-вторых, наделение прокурора полномочием разрешения споров о передаче сообщения о преступлении по подследственности в течение 3 суток с момента поступления обращения.
Статистические показатели свидетельствуют, что необходим не только качественный и эффективный надзор прокурора на стадии возбуждения уголовного дела за органами, осуществляющими предварительное расследование, но также следует наделить прокурора как лицо, реализующее
Однако указанные изменения касаются по большей части восполнения пробелов в регулировании в уголовно-процессуальном законодательстве уже существующей правоприменительной практики. И они реально не расширили спектр полномочий прокурора. На наш взгляд, давно назревшей необходимостью является возвращение прокурору полномочия по самостоятельному возбуждению уголовного дела.
Так, согласно данным статистики в 2019 г. наблюдается существенный рост количества направленных материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ — на 14,9 %. При этом число возбужденных уголовных дел по материалам, направленным прокурором, стабильно растет год от года (в 2018 г. — на 4,5 %, в 2019 г. — на 13 %) (табл. 1) [9].
1
функцию уголовного преследования, действенными инструментами своевременного незамедлительного реагирования на факты, содержащие признаки преступления, в виде права возбуждать уголовные дела самостоятельно.
Таблица
Надзор прокурора за исполнением законов в досудебном уголовном производстве
Наименование показателя 2017 г. 2018 г. % (+;—) 2019 г. % (+;—)
Всего выявлено нарушений законов, из них: 3 469 801 3 474 890 0,1 3 481 812 0,2
— при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлении 2 555 335 2 507 800 —1,9 2 460 456 —1,9
— при производстве следствия и дознания 914 466 967 090 5,8 1 021 356 5,6
Направлено требований об устранении нарушений законодательства в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ 183 636 203 968 11,1 217 841 6,8
Направлено материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ 3 865 3 672 —5,0 4 219 14,9
Возбуждено уголовных дел по материалам, направленным прокурором в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ 3 030 3 166 4,5 3 578 13,0
Привлечено лиц к дисциплинарной ответственности 111 647 122 272 9,5 132 196 8,1
Помимо статистических данных в поддержку нашего мнения целесообразно привести материалы опроса правоприменителей из шести субъектов РФ, осуществленного Е. Н. Гринюк и Е. А. Зайцевой, который показал, что за возвращение прокурору права самостоятельно возбуждать уголовные дела высказываются 89 % проанкетированных работников прокуратуры [10, с. 151].
Считаем правильным присоединиться к мнению Ю. П. Синельщикова, считающего необходимым ввести полномочие по возбуждению уголовного дела, поскольку это сократит время, которое прокурор затрачивает на последующий надзор, в результате того, что нарушения будут выявляться до возбуждения уголовного дела и это в целом сократит время переписки между ведомствами [11, с. 9]. Его мысль развивает прокурор А. В. Петров, полагающий, что предоставление законом полномочия о направлении материалов для решения вопроса об уголовном преследовании вместо воз-
1. Послание Президента РФ Федеральному Собранию 15 января 2020 г. URL: http://kremlin.ru/ events/president/news/page/2 (дата обращения: 15.05.2020).
2. Зайцева Е. А. Регламентация судебной экспертизы на стадии возбуждения уголовного дела: современное состояние и пути совершенствования // Судебная экспертиза. 2016. № 1 (45). С. 38—45.
3. Опрос Международной ассоциации содействия правосудию. URL: https://www.iuaj.net/ node/2788 (дата обращения: 17.05.2020).
4. Рагулин А. В. О необходимости расширения полномочий прокурора как участника уголовного судопроизводства в Российской Федерации // Евразийская адвокатура. 2017. № 4 (29). С. 52—65.
5. Соколова М. А. Выявление и устранение дефектов нормативных правовых актов в механизме правотворчества: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2018. 192 с.
6. Лазарева В. А. Долгожданные изменения в статусе прокурора (закон от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ) // Уголовное судопроизводство. 2011. № 3. URL: http://www.center-bereg.ru/j1028.html (дата обращения: 13.05.2020).
7. Дикарев И. С. Четвертый повод для возбуждения уголовного дела // Законность. 2012. № 3. С. 53—55.
8. Аширбекова М. Т. Поводы к возбуждению уголовного дела // Законность. 2012. № 10. С. 16—19.
9. Генеральная прокуратура Российской Федерации: офиц. сайт. URL: http://www.genproc. gov.ru/stat/data/ (дата обращения: 16.05.2020).
вращения прокурору права возбуждения уголовного дела является многоступенчатым и неэффективным способом реагирования прокурора на обнаруженные признаки преступления [12, с. 232].
Таким образом, считаем целесообразным и логичным расширить полномочия прокурора путем предоставления ему права по фактам выявленных им в ходе прокурорских проверок преступлений вместо вынесения постановления прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании самостоятельно возбудить уголовное дело. Для остальных случаев за прокурором необходимо сохранить надзорные полномочия, позволяющие эффективно, а не только на декларативном уровне реагировать на незаконные решения органов предварительного расследования о возбуждении уголовного дела.
1. Message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly of the Russian Federation on January 15, 2020. Available from: http:// kremlin. ru/events/president/news/page/2. Accessed : 15 May 2020.
2. Zaitseva E. A. Regulation of forensic examination at the stage of institution of a criminal proceeding: contemporary state and improvement ways. Forensic examination. 2016; 1 (45): 38—45.
3. Enquiry of the International Association for Justice Promotion. Available from: https://www.iuaj. net/node/2788. Accessed: 17 May 2020.
4. Ragulin A. V. On necessity for the broadening of prosecutor's powers as a party to a criminal proceeding in the Russian Federation. Eurasian Bar association. 2017; 4 (29): 52—65.
5. Sokolova M. A. Detection and elimination of defects of laws and regulations in law-making. Abstract of dissertation of the candidate of juridical sciences. Moscow; 2018: 192.
6. Lazareva V. A. Long-expected changes in the status of a prosecutor (Act of December 28, 2010 No. 404-03). Criminal proceeding. 2011; 3. Available from: http://www.center-bereg.ru/j1028.html. Accessed: 13 May 2020.
7. Dikarev I. S. The fourth cause for institution of criminal proceeding. Rules of law. 2012; 3: 53—55.
8. Ashirbekova M. T. Causes for institution of criminal proceeding. Rules of law. 2012; 10: 16—19.
9. General Prosecutor's Office of the Russian Federation: official web-site. Available from: http:// www.genproc.gov.ru/stat/data/.Accessed: 16 May 2020.
10. Гринюк Е. Н., Зайцева Е. А. Роль прокурора в обеспечении прав участников досудебного производства по уголовным делам: монография. Волгоград: ВА МВД России, 2013. 212 с.
11. Синельщиков Ю. П. Перспективы развития законодательства о прокуратуре в сфере досудебного уголовного процесса // Законность. 2015. № 10. С. 6—9.
12. Петров А. В. Проблемные вопросы теории и практики прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела // Гуманитарные исследования. 2011. № 3 (39). С. 229—235.
© Климова Я. А., 2020
10. Grinyuk E. N., Zaitseva E. A. Prosecutor's role enforcement of rights of parties to pretrial proceedings in criminal matters. Monograph. Volgograd: VA of MIA of Russia; 2013: 212.
11. Sinelschikov Yu. P. Perspectives for development of law on prosecutor's office in the prejudicial criminal proceeding field. Lawfulness. 2015; 10: 6—9.
12. Petrov A. V. Problematic theoretical and practical issues of supervision by the public prosecutor in course of institution of criminal proceeding. Humanities Researches. 2011; 3 (39): 229—235.
© Klimova Ya. A., 2020
Климова Яна Александровна,
старший преподаватель кафедры административной деятельности и охраны общественного порядка Волгоградской академии МВД России, кандидат юридических наук; e-mail: musisss@rambler.ru
Klimova Yana Aleksandrovna,
senior lecturer at the administrative activities and public order maintenance department of the Volgograd Academy of the Ministry of the Interior of Russia, candidate of juridical sciences; e-mail: musisss@rambler.ru
* * *
