CC BY
94УДК 343.163 ББК 67
DOI 10.24411 /2312-0444-2020-10222
0 РАСШИРЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА В СТАДИИ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ
Юрий Иванович ДУТОВ, доцент Николай Юрьевич ДУТОВ, доцент
кафедры гуманитарных дисциплин, кафедры уголовного процесса
гражданского и уголовного права Воронежского института МВД России,
Воронежского государственного аграрного кандидат юридических наук, доцент
университета имени императора Петра I, E-mail: dutov.nick@gmail.com кандидат педагогических наук, доцент E-mail: puschay@mail.ru
Научная специальность: 12.00.09 — уголовный процесс
Аннотация. В статье рассмотрена эволюция полномочий прокурора в уголовном судопроизводстве. Изучен вопрос регулирования права прокурора на возбуждение уголовного дела в законодательстве некоторых зарубежных стран. Обоснована позиция о необходимости возвращения права прокурора на самостоятельное принятие решения о возбуждении уголовного дела.
Ключевые слова: уголовное судопроизводство, возбуждение уголовного дела, прокурорский надзор.
Согласно действующему уголовно-процессуальному законодательству России прокурор уполномочен осуществлять уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.
Таким образом, по действующему УПК РФ прокурору определены два основных направления деятельности в ходе уголовного судопроизводства: уголовное преследование и надзор.
Уголовное преследование как вид деятельности прокурора выражается в первую очередь в поддержании государственного обвинения в суде.
Прокурорский надзор выражается в постоянной контролирующей деятельности прокурора за соблюдением законов органами предварительного расследования. При этом основные контролирующие функции прокурора ограничены производством дознания; влияние его на предварительное следствие значительно слабее.
Однако в настоящее время все чаще в научной среде и среди правоприменителей возникает вопрос о необходимости повышения реаль-
Annotation. The article considers the evolution of prosecutor's powers in criminal proceedings. the issue of regulation of the prosecutor's right to initiate criminal proceedings in the legislation of some foreign countries is studied. the position on the need to resume the right of the prosecutor to make an independent decision on initiating a criminal case is justified.
Keywords: criminal procedure, initiation of a criminal case, prosecutor's supervision.
ных полномочий прокурора в рамках обеих форм предварительного расследования.
Исходя из исторического аспекта участия прокурора в уголовном процесса отметим, что данный участник уголовного судопроизводства был нераздельно связан с органами расследования. В УПК РСФСР 1960 г. роль прокурора выражалась в сочетании процессуального контроля и непосредственного расследования дела. В частности, прокурор был наделен правом самостоятельного возбуждения уголовного дела. И по содержанию полномочий прокурора можно сделать вывод, что именно он осуществлял руководящую роль в расследовании уголовного дела.
Данная руководящая роль прокурора изначально была включена и в текст УПК РФ 2001 г., где были сохранены и следователи прокуратуры, и весь спектр процессуальных полномочий прокурора не только по надзору за следствием, но и по прямому осуществлению процессуального контроля. При этом часть полномочий была передана суду (уместно отметить, что саму идею
№ 4/2020
передачи санкции на заключение под стражу в компетенцию суда прокурорский корпус воспринял в целом положительно).
Отдельно отметим роль прокурора при принятии следователем (дознавателем) решения о возбуждении уголовного дела. Именно прокурор, согласно первой редакции УПК РФ, был наделен полномочиями на возбуждение уголовного дела, а равно и на дачу согласия на возбуждение уголовного дела. Такой порядок создавал следователям и дознавателям определенные организационные сложности в процессе получения данного согласия.
Однако нельзя не подчеркнуть, что именно прокурор как лицо, призванное в последующем поддерживать государственное обвинение по уголовному делу, определял на данном этапе возможность уголовного преследования в каждом конкретном случае. Тем самым следователь или дознаватель, получая утверждающую резолюцию прокурора на постановлении о возбуждении уголовного дела, снимали с себя все опасения по поводу возможных актов прокурорского реагирования в отношении необоснованного или незаконного принятия данного решения.
Однако вступление России в Совет Европы и имплементация ряда международных договоров потребовали от законодателей РФ проведения разграничения функций прокурора в стадии предварительного расследования. Международные договоры и конвенции базировались на принципе: одно ведомство не может одновременно и вести расследование, и осуществлять независимый надзор за ним.
Данное положение выразилось в известных изменениях в УПК РФ, внесенных Законом № 87-ФЗ от 5 июня 2007 г., согласно которым прокурор был лишен существенной части своих полномочий в рамках предварительного расследования, и часть своих функций передал руководителю следственного органа.
Так, прокурор был лишен не только права санкционировать возбуждение уголовного дела, но и права на самостоятельное его возбуждение, а также практически всех полномочий по контролю за следователем (переданы руководителю следственного органа).
Вместе с этим из прокуратуры был убран аппарат следователей и по аналогии с органами внутренних дел (ОВД) был добавлен предлог «при» (окончательно следственный комитет стал независимым лишь в 2011 г.).
В дальнейшем законодатель вернул прокурору некоторую часть утраченных полномочий За-
коном «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия» от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ.
В частности, прокурор получил полномочия «истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение» в соответствии с Уголовным кодексом. Данный Закон также вернул прокурору полномочие отменять постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенное следователем и руководителем следственного органа; однако право возбуждения уголовного дела прокурору ни данный Закон, ни все последующие не вернули.
Лишение прокурора полномочий по принятию решения о возбуждении уголовного дела вызвало неоднозначную реакцию как со стороны научной среды, так и практических сотрудников следствия и прокуратуры, причем негативные отзывы явно преобладали.
Многие авторы указывали на недостатки «нового платья прокурора», а сам автор этой точной аллюзии (профессор М.О. Баев) почти сразу после появления Закона № 87-ФЗ отмечал, что произведенные им изменения «по сути своей, отстранили прокурора от участия в предварительном следствии по уголовным делам»1.
По мнению А.В. Чубыкина, отсутствие у прокурора права на возбуждение уголовного дела не согласуется с его функцией по осуществлению уголовного преследования2.
Аналогичной позиции придерживается и профессор А.П. Кругликов: лишение прокурора «права самостоятельно возбуждать уголовные дела и поручать их расследование соответствующему органу предварительного следствия или права в необходимых случаях лично произвести предварительное следствие по делу во многом снижает эффективность предоставленного ему законом права на осуществление уголовного преследования от имени государства»3.
Более того, по логике УПК РФ, прокурор (лицо, осуществляющее от имени государства уголовное преследование) при выявлении нарушений уголовного закона не вправе поручить следователю (и даже дознавателю!) возбудить уголовное дело, но может лишь направить соответствующие материалы, решение по которым будет принимать совсем другой орган. Данный факт ощутимо снижает возможности прокурор-
№ 4/2020
ского реагирования на факты выявленных нарушений закона.
В.А. Ефанова полагает, что прокурору следует вернуть право не только отменить необоснованное постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, но и самому в такой ситуации возбудить уголовное дело и направить его по подследственности4.
С подобным предложением вполне согласны также профессор Г.П. Химичева5 и М.А. Сильнов6.
Резкой критике подверг текущую редакцию ст. 37 УПК РФ, определяющую полномочия прокурора, профессор А.Р. Белкин, предложив ряд поправок к данной статье, предусматривающих возврат прокурору права на самостоятельное возбуждение уголовного дела, права признавать незаконными действия следователя, дознавателя и исключать результаты этих действий как недопустимые доказательства, отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, следователя, дознавателя в порядке, установленном Кодексом7.
Отдельно отметим, что лишение прокурора полномочий на возбуждение уголовного дела идет вразрез с рекомендациями Комитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 г. № И (2000)19 «Комитет министров государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия», где четко указано, что прокуроры во всех системах уголовного правосудия решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования.
Эти положения учитываются в ряде уголовно-процессуальных кодексов стран ближнего зарубежья. Например, в УПК Республики Беларусь ч. 4 ст. 34 прямо указывает, что «в ходе досудебного производства по материалам и уголовному делу прокурор возбуждает уголовное дело, принимает уголовное дело к своему производству и расследует его в полном объеме, пользуясь при этом полномочиями следователя».
Изучая зарубежный опыт, отметим, что даже в странах, где нет как таковой стадии возбуждения уголовного дела, полномочия прокурора в ходе предварительного расследования существенно шире, чем в Российской Федерации.
Так, в Республике Казахстан сама категория возбуждения уголовного дела заменена понятием досудебное расследование, которое начинается с момента регистрации сообщения о преступлении или производства неотложных следственных действий. При этом прокурор в данной стадии согласно ч. 1 ст. 193 УПК РК «регистрирует заявление об уголовном право-
нарушении и передает его в орган уголовного преследования либо принимает в свое производство и осуществляет досудебное расследование», т.е. может выступать как инициатором начала уголовного судопроизводства, так и лицом, его осуществляющим.
Отдельно следует отметить, что Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан вышли из единого правового поля СССР, но при этом только в России полномочия прокурора существенно урезаны.
Вопрос о возвращении полномочий прокурору по возбуждению уголовных дел был поднят в рамках доклада Генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки на заседании Совета Федерации ФС РФ 18 апреля 2018 г.
Генеральный прокурор указал, что «только полноценный прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов следствия и право прокурора возбуждать и расследовать уголовные дела, в частности в отношении следователей, может сдержать растущий вал допускаемых ими нарушений закона»8.
После доклада председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ Валентина Матвиенко поручила профильным комитетам Совета Федерации рассмотреть предложения по законодательному расширению полномочий прокуроров. Однако до настоящего времени данная инициатива законодательного закрепления не получила.
В связи с этим является актуальным предложение председателя Комитета Госдумы по госстроительству и законодательству П.В. Крашенинникова о внесении поправок в Закон «О прокуратуре РФ», которые позволили бы прокурору самостоятельно возбуждать уголовные дела.
Однако данное предложение не нашло отражения в проекте федерального закона № 1024646-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре РФ»9.
Данный законопроект в первую очередь приводит положения Закона «О прокуратуре РФ» в соответствие с изменениями, внесенными в Конституцию РФ, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.
Почему П.В. Крашенинников предложил внести изменения в Федеральный закон «О прокуратуре РФ», а не в УПК РФ не ясно, так как все вопросы уголовного судопроизводства в первую очередь должны регулироваться именно Кодексом.
Таким образом, мы считаем, что в действующий Уголовно-процессуальный кодекс РФ
№ 4/2020
необходимо внести изменения, позволяющие прокурорам в случае обнаружения нарушения уголовного законодательства самостоятельно принимать решение о возбуждении уголовного дела и передавать его в орган предварительного расследования в соответствии с правилами подследственности.
Помимо этого, с нашей точки зрения, целесообразно вернуть прокурорам полномочия осуществлять предварительное следствие по преступлениям в отношении следователей Следственного комитета РФ.
В настоящее время сложилась странная ситуация: орган расследования сам производит следствие в отношении своих же сотрудников.
И тут возникает вопрос: почему одно ведомство не может одновременно вести расследование и осуществлять независимый надзор за ним, а другое ведомство правомочно осуществлять независимое расследование в отношении самого себя?!
1 Баев М.О. Новое платье прокурора: (в свете изменений УПК от 5 июня 2007 г.) // Воронежский адвокат. 2007. № 10.
2 Чубыкин A.B. Процессуальный статус прокурора в стадии возбуждения уголовного дела: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 29.
3 Кругликов А.П. Полномочия прокурора по возбуждению уголовного дела и осуществлению уголовного преследования // Законность. 2012. № 1. С. 12—16.
4 Ефанова BA. О прокурорском уголовном преследовании в современном российском уголовном процессе // Вестник ВГУ. Сер.: Право. 2011. № 1 (10). С. 356—363.
5 Химичева Г.П. О реализации процессуальных функций прокурора на досудебном производстве по уголовному делу // Вестник Моск. ун-та МВД России. 2011. № 12. С. 220—224.
6 Сильное М.А. О некоторых направлениях совершенствования уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации / / Современные проблемы развития уголовного процесса, криминалистики, оперативно-розыскной деятельности. М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2011.
7 Белкин А.Р. УПК РФ: отменить нельзя поправить? В 2-х т. Том 1. Досудебное производство. М.: Юрайт, 2017. С. 71—76.
8 Доклад Генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ 18 апреля 2018 г. // URL: https://genproc.gov.ru/smi/ news/news-1366820 (Дата обращения: 12.10.2020)
9 Законопроект № 1024646-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре РФ» (в части при-
ведения некоторых положений законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации) // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/ 1024646-7 (Дата обращения: 12.10.2020)
Библиографический список
1. Законопроект № 1024646-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре РФ» (в части приведения некоторых положений законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации) // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/ 1024646-7 (Дата обращения: 12.10.2020)
2. Доклад Генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ 18 апреля 2018 г. // URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/news-1366820 (Дата обращения: 12.10.2020)
3. Баев М.О. Новое платье прокурора: (в свете изменений УПК от 5 июня 2007 г.) // Воронежский адвокат. 2007. № 10.
4. Белкин А.Р. УПК РФ: отменить нельзя поправить? В 2-х т. Том 1. Досудебное производство. М.: Юрайт, 2017.
5. Ефанова BA О прокурорском уголовном преследовании в современном российском уголовном процессе // Вестник ВГУ. Сер.: Право. 2011. № 1 (10). С. 356—363.
6. Кругликов А.П. Полномочия прокурора по возбуждению уголовного дела и осуществлению уголовного преследования // Законность. 2012. № 1. С. 12—16.
7. Сильнов М.А. О некоторых направлениях совершенствования уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации // Современные проблемы развития уголовного процесса, криминалистики, оперативно-розыскной деятельности. М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2011.
8. Химичева Г.П. О реализации процессуальных функций прокурора на досудебном производстве по уголовному делу // Вестник Моск. ун-та МВД России. 2011. № 12. С. 220—224.
9. Чубыкин A.B. Процессуальный статус прокурора в стадии возбуждения уголовного дела: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.
№ 4/2020
