CC BY
171
УДК 323 001: 10.24412/2071-6141-2023-1-36-45
ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИТИЧЕСКОГО ИНСТИТУТА ИНОСТРАННЫХ АГЕНТОВ
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В.В. Огнева, С.А. Киселев
Обращается внимание на особенности трансформации российского законодательства и практики политической деятельности института иностранных агентов в современной России. Дается характеристика политико-правового статуса иностранного агента в Российской Федерации, рассматривается взаимосвязь понятий «иностранное влияние», «политическая деятельность». Анализируются зарубежные практики государственного регулирования деятельности иностранных агентов. Рассматриваются некоторые спорные вопросы политико-правового положения НКО (некоммерческих организаций), выполняющих функции иностранного агента в России. Выявляются проблемные аспекты политического механизма осуществления контроля за деятельностью иностранных агентов. Делается вывод о необходимости применения мер государственного и общественного контроля лоббистской деятельности иностранных агентов в Российской Федерации.
Ключевые слова: иностранный агент, иностранный источник, иностранное влияние, политическая деятельность, политическое участие.
Практика государственного регулирования деятельности института иностранных агентов в современной России берет начало с 2012 года, когда федеральным законом «О некоммерческих организациях» было введено понятие «иностранный агент» в отношении НКО, занимающихся в Российской Федерации политической деятельностью, получая при этом финансирование из зарубежных источников [3]. В 2017 году качественная характеристика данного института была дополнена положениями, в соответствии с которыми иностранным агентом могли быть признаны и средства массовой информации [4]. В 2019 году в законодательство Российской Федерации были внесены поправки [5], которые впервые определили возможность присвоения статуса иностранного агента физическим лицам. Однако правовое регулирование деятельности иностранных агентов носило фрагментарный характер, поскольку разобщенные положения закреплялись в нескольких федеральных законах.
В целях обобщения положений действующих законов, регулирующих статус иностранного агента, и вводящих их в единый реестр, в июне 2022 года Государственной думой России был принят Федеральный закон «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием». В данном законе уточняется понятие «иностранный агент», каковым признается лицо, осуществляющее политическую деятельность, целенаправленный сбор сведений в области военной, военно-технической дея-
тельности Российской Федерации, участие в создании и распространении для неограниченного круга лиц сообщений и материалов [6].
В данном законе прописаны порядок включения и исключения из состава иноагентов, виды и формы иностранного влияния, ответственность и ограничения в деятельности иностранных агентов. Предполагается, что единый нормативный правовой акт позволит повысить эффективность деятельности по пресечению иностранного влияния на внутриполитические дела России с учетом нынешней ситуации обеспечения безопасности и независимости суверенитета российского государства. Всего в реестре Министерства юстиции России на 24 февраля 2023 года значилось 218 иностранных агентов. Среди них СМИ, общественные организации, физические лица (общественные и политические деятели).
Несмотря на то, что предложенные законом меры направлены на повышение эффективности обеспечения безопасности Российской Федерации, обществом он был воспринят неоднозначно. По данным опроса всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), проведенного в июне 2022 года словосочетание «иностранный агент» у 15 % населения ассоциировалось с неприятным отношением, а поддержали присвоение статуса иностранного агента лицам, получающим зарубежное финансирование и занимающимся политической деятельностью в России 43 % опрошенных россиян, хотя столько же высказались иначе [11]. При этом, несмотря на поверхностное информирование общества о законе об иноагентах, 70 % респондентов в целом знают о его существовании. Часть из них осведомлены о получивших статус иностранного агента средств массовой информации, таких, в частности, как телеканал «Дождь», радиостанция «Свободная Европа», «Голос Америки», некоммерческих организаций (например, общественное движение в защиту прав избирателей «Голос», «Левада Центр»), физических лиц (А. Дудь, Л. Соболь, Е. Шульман, Л. Гозман, А. Венедиктов и др.).
При всех дискурсивных моментах относительно института иноаген-тов положительно то, что законодатель, спустя длительный промежуток времени наконец-то предусмотрел легальное определение статуса иностранного агента. Нормативное закрепление определения понятия «иностранный агент» позволяет сформировать в массовом сознании понимание назначения его в обществе и разграничить его от термина «шпион», используемого в разведывательной деятельности спецслужб различных стран мира. По своей сути, иностранный агент в контексте рассматриваемого закона - это лицо, осуществляющее общественно-политическую деятельность в целях формирования в обществе представлений и настроений о действующей власти, находясь под влиянием иностранного государства. В связи с этим для данных акторов закон устанавливает особые правила политической деятельности.
Статус иностранного агента несовместим с занятием должностей государственной и муниципальной службы, членством в избирательных
комиссиях, участием в деятельности консультативных советов, экспертных комиссий при органах публичной власти, финансированием избирательных фондов партий и кандидатов. Иностранный агент не вправе инвестировать в проекты, имеющие стратегическое значение для безопасности государства.
В принципе, это мировая практика - законодательства многих стран налагают ограничения на деятельность иностранных агентов. Так, в США одноименный закон действует еще с 1938 года. Согласно ему, иностранным агентом признается лицо, действующее по приказу, просьбе, под руководством или под контролем иностранного принципала и исключительно в его интересах. Закон направлен на контроль за политическими лобби, за его нарушение грозит 5 лет лишения свободы или штрафные санкции в сумме 10 тыс. долл.
В Великобритании иноагенты проходят регистрацию в Комиссии по благотворительности. Они обязаны ежегодно отчитываться в комиссии о своих доходах и деятельности, своевременно уплачивать налоги. Использование статуса НКО в личных и корыстных политических интересах, отличных от государственных, грозит потерей налоговых и иных льгот, проверкой благотворительных расходов, штрафными санкциями.
Как показывает мировая практика, ограничение в деятельности НКО, финансируемых из-за рубежа, становится общемировым трендом. К примеру, в Индии за последнее десятилетие запрещена деятельность 4 тыс. НКО с иностранным финансированием, 90 % которых поддерживалась США. Эти организации стимулировали протестную активность, направленную на защиту якобы прав коренных этносов, решение экологических проблем и др. Поэтому противоправная деятельность иноагентов карается в Индии по уголовному и административному законодательству.
В Израиле с 2011 года действует закон «О прозрачности финансирования неправительственных организаций», в соответствии с которым введен жесткий порядок контроля за финансовыми пожертвованиями для этих организаций, введена повышенная ставка их налогообложения (45 %), введены внушительные штрафы за искажение деятельности израильского государства.
Жесткие требования предъявляются к деятельности представительств международных НКО в Азербайджане. В отношении их деятельности имеется расширенный перечень показателей плановых и внеплановых проверок. Этим структурам надлежит регистрировать каждый получаемый грант. За нарушение законодательства им назначается штраф до 8 тыс. евро.
В Беларуси финансируемые из-за рубежа НКО также находятся под особым контролем. Закон запрещает им открывать счета в иностранных банках или финансироваться учреждениями за границей. За получение иностранных источников деятельности без согласования с органами госу-
дарственной власти предусмотрены административная ответственность и уголовное преследование.
В 2023 году США намерены выделить на поддержку гражданского и информационного общества в России (независимых СМИ, оппозиционно настроенных политических лидеров, в особенности молодых лидеров общественного мнения) 50 млн долл. [15]. «Поддержка» по российскому законодательству предусматривает, однако, предоставление иностранным источником не только денежных средств, но также имущества, организационно-методической, научно-технической и иной помощи, во всех возможных формах. При этом непонятно почему критерии иностранного влияния будут определяться Министерством юстиции, а не нормами законодательства. Непонятно также и то, почему в список исключений иноаген-тов внесены политические партии, члены международных организаций, находящиеся в России в силу исполнения своих служебных обязанностей, но осуществляющие в тех или иных формах противоправную деятельность против России. Хотелось бы получить ответ и на вопрос, почему иноагентам запретят преподавать только несовершеннолетним, то есть школьникам, а почему не студентам вузов. Возникает вопрос, почему бы не запретить иноагентам в России выступать на всевозможных информационных площадках, как они никого не допускают до своих. И есть еще много «почему».
Принятый федеральный закон не содержит исчерпывающего перечня форм иностранного влияния, форм поддержки и субъектов, которые могут быть признаны иностранным источником. Проводя анализ указанных положений, обнаруживается, что к иностранным источникам относятся не только недружественные страны, но и страны, с которыми мы имеем дружеские, партнерские отношения. Хотелось бы четкой государственной позиции в отношении иноагентов и радикальной оппозиции в целях сохранения внутренней стабильности в сложных геополитических обстоятельствах.
Одним из характерных признаков правовой нормы является ее формальная определенность и конкретность содержания, которая достигается за счет использования понятных, недвусмысленных формулировок и юридических терминов. В случае, когда содержание правовой нормы не конкретизировано, происходит распространение нормы права на более широкий круг субъектов и общественных отношений, сопряженных с ограничением прав граждан. Так, считается, что для признания иностранным агентом должен быть установлен юридический (фактический) состав: предоставление иностранным источником поддержки или оказания воздействия и участие в политической деятельности. При этом установление причинно-следственной связи между получением поддержки и участием в политической деятельности не предполагается. Это осложняет рассмотрение судами конкретных правовых споров.
Еще одним проблемным аспектом является то обстоятельство, что законодателем не учитывается целевой характер денежных средств. В настоящее время в России актуальна профессиональная деятельность по развитию онлайн-ресурсов: личный сайт, страница в социальных сетях, корпоративный портал, издательская площадка. Специалисты создают увлекательный контент в целях увеличения числа подписчиков, чтобы в дальнейшем монетизировать свой блог. Одним из вариантов монетизации является оказание рекламных услуг по договору. Предметом договора на оказание рекламных услуг является выполнение функций по продвижению товаров и услуг, в том числе иностранных. В случае, когда контент связан с обсуждением сфер жизни общества, то и владелец личной страницы в социальных сетях рискует попасть в реестр иностранных агентов.
Так же остается открытым вопрос с пожертвованиями в контексте статьи 582 Гражданского кодекса Российской Федерации, где четко сказано, что на их выделение не требуется чьего-либо разрешения; организация самостоятельно решает, куда и на что ей тратить средства в рамках своей уставной (программной) деятельности. Многие общественные организации и фонды проводят активную работу в обществе, в том числе, чтобы за счет пожертвований иметь возможность дальнейшего развития. Однако в таком случае, несмотря на общественно-полезную деятельность, они могут ассоциироваться с неприятным к ним отношением.
Действующее законодательство не исключает ситуацию, когда любое лицо из списка иностранных источников может перевести на текущий расчетный счет деньги физическому лицу, которое участвует в политической деятельности, или в деятельности общественной организации против воли получателя средств или в форме анонимного пожертвования. Указанная ситуация при определенных обстоятельствах может попасть в поле правового регулирования деятельности иностранных агентов.
Правовое регулирование деятельности иностранных агентов не регламентирует, к сожалению, вопрос относительно размера денежных средств и объема оказанной поддержки иностранным источником влияния [8]. В связи с этим, судебная практика формируется на основе действующих законодательных положений и исходит из того, что размер полученного от иностранного источника финансирования не имеет юридического значения, поскольку указанный критерий не предусмотрен нормами действующего законодательства [7]. А возврат жертвователю денежных средств, полученных из иностранных источников, не является свидетельством принятия лицом всех исчерпывающих мер по недопущению нарушения норм законодательства. В таком случае, демократический институт правового регулирования деятельности иностранных агентов может превратиться в инструмент влияния на деловую репутацию отдельных физических и юридических лиц.
Наиболее проблемным остается вопрос понимания политической деятельности, поскольку действующее законодательство не содержит
определения того, что же следует понимать под этой категорией. В контексте рассматриваемого института (иностранного агента) законодатель раскрывает содержание рассматриваемого понятия через перечисление сфер государственного управления, в которых, по его мнению, иностранное влияние не допустимо, однако однозначного толкования политической деятельности не приводит.
Общепринятой интерпретации рассматриваемой дефиниции нет и в политической науке [1,2]. В одних случаях под политической деятельностью понимается вид активности, связанный с изменением или сохранением характера политических отношений. В других случаях политическая деятельность предстает как многообразное, симметричное и ассиметрич-ное взаимодействие политических субъектов, таких, как сотрудничество, конкуренция, нейтралитет, компромисс, конфликт и проч., в котором воспроизводятся отношения политической власти, других субъектов политических отношений, реализуется участие различных общественно-политических сил в борьбе за право участвовать в осуществлении государственной власти. Сама же политика в наиболее общем смысле понимается как борьба, столкновение множества интересов.
Таким образом, рассматриваемое понятие является всеобъемлющим и имеет достаточно широкое толкование, которое включает все сферы общественно-политической деятельности. Особо следует отметить сферы обеспечения законности, правопорядка, социально-экономического и национального развития Российской Федерации, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина. За рубежом, например, в США, в политико-правовых документах понятие политической деятельности носит расплывчатый характер. В законодательстве Венгрии и Израиля понятие политической деятельности не содержится вовсе [12].
Президент России В. В. Путин еще в 2015 году на заседании Совета по правам человека (СПЧ) обратил внимание на необходимость уточнения понятия «политической деятельности». По мнению главы государства, оно не должно быть размытым, оно должно быть единообразно понимаемым. «Под это понятие, если оно нечетко сформулировано, нельзя ни в коем случае подгонять все, что нравится представителям власти, Минюста или кого угодно», - подчеркнул Президент [9].
Свобода, плюрализм выражения мнений и убеждений, как известно, составляют основы развития демократического общества. Однако в случае, когда понимание свободы расплывчато, любое проявление свободы слова в контексте обсуждения социально значимых, актуальных проблем может быть признано незаконной политической деятельностью. К примеру, не всегда можно понять по закону границы своих прав в области творческой деятельности, культуры и искусства, поскольку картины и музыка тоже могут носить политизированный характер. В область субъективного толкования может попасть и публичное выступление адвоката или выступление на собрании профсоюза работников, получающих заработную
плату или вознаграждение за счет иностранного источника. Но юристы, экономисты, политологи, ученые, чья деятельность непосредственно связана с общественно-политическим развитием общества, должны иметь возможность свободно обсуждать проблемные аспекты его развития, недостатки в государственном управлении. В ином случае теряется смысл защиты гарантированных Конституцией Российской Федерации прав, возникает опасность возникновения иллюзии, что раз нет критики со стороны населения, то нет и проблем в определенных сферах жизнедеятельности общества.
При толковании понятия политической деятельности следует учитывать, что такая деятельность имеет целью, в том числе, оказание влияния на генерацию и механизмы реализации государственной политики, формирование органов публичной власти, их решения и действия. На сегодняшний день, однако, не совсем понятно, каким будет субъективное усмотрение Министерством юстиции Российской Федерации нарушение целей политической деятельности организации, если такая цель не сформулирована или не четко прописана ею в учредительных уставных документах.
Следует изложить еще один проблемный аспект - он касается форм осуществления политической деятельности. Некоторые из них характерны не только для политической деятельности, но и для общественного участия. Очевидно, что участие граждан в управлении в различных сферах общественной жизни может политизироваться. Но при этом следует понимать, что не любое участие в общественной жизни является политическим. Политическое участие - это деятельность граждан с целью влияния на политическое развитие, участие в формировании органов власти, принятии и политических решений и др. Однако действующий закон об иностранных агентах не разграничивает понятия «политическая деятельность» и «политическое участие». При этом очевидно, что некоторые из форм политической деятельности характерны для политического участия. Например, публичные обращения к органам публичной власти, направленные на принятие или изменение законов, распространение мнений о принимаемых органами публичной власти решениях. Посредством таких форм участия в политике люди добиваются от государственной власти таких решений и действий, которые для них целесообразны и государство призвано этому содействовать.
Указанные и другие проблемы активно обсуждались при рассмотрении законопроекта об иностранных агентах. В качестве основания для отклонения ряда поправок были вполне объективные доводы, состоящие в том, что либерализация закона негативно скажется на защите суверенитета и безопасности государства. К сожалению, некоторые пожелания общественности остались без комментариев законодателей. Вместе с тем, на наш взгляд, было бы целесообразно активизировать общественное участие в контроле за деятельностью СМИ и средств массовой коммуникации, в т.ч. представляющих иноагентов. Целью общественного контроля должно
стать содействие государственному контролю за соблюдением российского законодательства по противодействию формированию антиобщественных настроений, распространению деструктивного контента, будь то псевдокультура, фейки как средство информационной войны, материалы экстремистской направленности и т.п. Эту задачу в России решают Лига безопасности Интернета (ЛГИ) и ее представительства в регионах. Созданные ими кибердружины заняты мониторингом противоправной информации. Однако механизм влияния общества на качество продукции СМИ и, в особенности, на средства коммуникативного массового общения (КСМК), которые в отсутствие периодичности распространения сведений массово и молниеносно распространяют информацию, в.т.ч. лживую, через компьютеры и гаджеты, требует очевидного совершенствования.
Как видно, институт иностранного агента носит комплексный характер и каждый из его элементов имеет существенное значение, поскольку лишь в совокупности установления всех обстоятельств возможен справедливый подход при присвоении статуса иностранного агента. В настоящее время, как нам представляется, о гармоничном балансе интересов в отношении закона об иностранных агентах и механизме его реализации говорить не приходится, о чем свидетельствуют многочисленные дискуссии в научной среде среди политологов и юристов. Это значит, что при принятии нормативных актов, устанавливающих значительные ограничения для не вполне определенного круга лиц, возможность субъективного усмотрения присвоения статуса иноагента должна быть детально процедурно проработана.
Никто не будет оспаривать того факта, что вхождение института иностранных агентов в политико-правовую систему Российской Федерации является проявлением демократии. Указанный институт не ограничивает свободу слова и не запрещает политическую деятельность, но, в свою очередь, возлагает на лиц, признанных иностранными агентами, дополнительные обязанности, предусмотренные законом. Поэтому в контексте справедливого и объективного подхода к рассматриваемому политическому институту необходимо обеспечить эффективность политического механизма реализации закона об иностранных агентах в Российской Федерации.
Список литературы
1. Болховитина Т.С. Политика, политическая деятельность, политическое участие: теоретические интерпретации URL: https: // cyberleninka.ru /article/n/politika-politicheskaya-deyatelnost-politicheskoe-uchastie-teoreticheskie-interpretatsii/viewer (дата обращения: 20.09 2022).
2. Лаврикова А.А.Пространство политического участия: опыт систематики URL: http://www.publishing-vak.ru/file/archive-politology-2017-3/10-lavrikova.pdf (дата обращения: 20.09. 2022).
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента: Федеральный закон от 21.07.2012 № 121-ФЗ. URL: https://base.garant.ru/70204242/ (дата обращения: 21.09.2022).
4. О внесении изменений в статьи 10.4 и 15.3 федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и статью 6 закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»: Федеральный закон от 25.11.2017 № 327-Ф3. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71718236/ (дата обращения: 21.09.2022).
5. О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» и Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»:Федеральный закон от 02.12.2019 № 426-ФЗ .URL: https://base.garant.ru/73093352/ (дата обращения 22.09.2022).
6. О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием: Федеральный закон от 14.07.2022 № 255-ФЗ URL: https://base.garant.ru/404991865/ (дата обращения: 22.09.2022).
7. Постановление Верховного Суда РФ от 25.04.2022 № 5-АД22-22-К2. URL: https://legalacts.ru/sud/postanovlenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-25042022-n-5-ad (дата обращения: 23 09.22)
8. Постановление Басманного районного суда города Москвы от 02.02.2021 № 5-125/2021. URL: https://sudact.ru/vsrf/doc/asJbu1LMFnrq/ (дата обращения: 23.09.2022).
9. Президент хочет уточнить понятие «политической деятельности» Андрей Перцев / Комерсант. URL: https://www.kommersant.ru/doc/2822347 (дата обращения:01.10.2022).
10. Решение Замоскворецкого районного суда города Москвы от 02.04.2021 по делу № 2а-462/2021. Режим доступа: СПС Консультант-Плюс2022.
11. Россияне об иноагентах.Аналитический обзор. // Официальный сайт ВЦИОМ. URL: https://wciom.ru/analytical-reviews/analiticheskii-obzor/rossiiane-ob-inoagentakh (дата обращения: 2.10.2022).
12. Сравнительно-правовой анализ законодательства о регулировании деятельности иностранных агентов/лиц, выполняющих функции иностранных агентов (подготовленный Московским государственным юридическим университетом имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Режим доступа: https://miniust.gov.ru/uploaded/files/prilozhenie-4 qwikKPc.pdf (дата обращения: 19.09.2022).
13.Стенограммы обсуждений законопроекта № 113045-8 «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием». Официальный сайт системы обеспечения законодательной деятельности. // URL :https://sozd.duma.gov.ru/bill/113045-8 (дата обращения: 1.10.2022).
13. США выделяют 50 миллионов долларов на поддержку демократии в России URL: https://www.infox.ru/news/220/89663-ssa-vydelaut-50-millionov-dollarov-na-podderzku-demokratii-v-rossii (дата обращения: 1.10.2022).
Огнева Валентина Васильевна, д-р полит. наук, проф., ognevavv@yandex.т, Россия, Брянск, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Брянский филиал,
Киселев Сергей Александрович, магистрант, sergkslv@yandex. т, Россия, Брянск, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Брянский филиал
PROBLEMATIC ASPECTS OF STATE REGULATION OF THE ACTIVITIES OF THE POLITICAL INSTITUTE OF FOREIGN AGENTS IN MODERN RUSSIA
V.V. Ogneva, S.A. Kiselev
The article draws attention to the peculiarities of the transformation of Russian legislation and the practice ofpolitical activity of the institute of a foreign agent in modern Russia. The characteristic of the political and legal status of a foreign agent in the Russian Federation is given, the interrelation of the concepts of "foreign influence," political activity" is considered. Foreign practices of state regulation of the activities of foreign agents are analyzed. Some controversial issues of the political and legal status of an NGO performing the functions of a foreign agent in Russia are considered. Problematic aspects of the political mechanism for monitoring the activities of foreign agents are identified. It is concluded that it is necessary to apply measures of state and public control of lobbying activities of foreign agents in the Russian Federation.
Keywords: foreign agent, foreign source, foreign influence, political activity, political participation.
Ogneva Valentina Vasilyevna, doctor of political sciences, professor, [email protected], Russia, Bryansk, the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, Bryansk Branch,
Kiselev Sergey Alexandrovich, master's student, [email protected], Russia, Bryansk, the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, Bryansk Branch
