CC BY
21DOI 10.20310/2658-5383-2021-4-378-383 УДК 340, 342
НЕОПРЕДЕЛЕННОСТЬ ДЕФИНИЦИИ «ПОЛИТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ» В КОНТЕКСТЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Анжелика Васильевна Гаврилова
заведующая кафедрой теории и истории государства и права
Юридического института Кемеровского государственного университета,
кандидат юридических наук, доцент
E-mail: [email protected]
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7957-1898
Аннотация. В статье анализируется феномен некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента. Анализируются мнения представителей общественности о содержании категории «иностранный агент» и о законодательном понимании термина «политическая деятельность». Отмечаются противоречия между отдельными правовыми нормами, закрепленными в Федеральном Законе «О некоммерческих организациях». Констатируются нарушение принципа правовой определенности с точки зрения буквального и расширительного толкования дефиниции «политическая деятельность», различие позиций Конституционного Суда РФ и общей судебной практики в части отнесения некоммерческих организаций к иностранным агентам. Делается вывод о сохранении неопределенности дефиниции «политическая деятельность», порождающей двусмысленность и политизированность судебной практики и препятствующей достижению баланса частных и публичных интересов, реализации принципов равенства и справедливости.
Ключевые слова: некоммерческая организация, иностранный агент, политическая деятельность, публичная деятельность, социально ориентированные организации.
UNCERTAINTY OF THE DEFINITION OF "POLITICAL ACTIVITY"
IN THE CONTEXT OF LEGAL REGULATION OF NON-PROFIT ORGANIZATIONS
Anzhelika V. Gavrilova
Head of the Department of theory and history of state and law of the Law Institute of Kemerovo state University Candidate of Legal Science, Associate Professor E-mail: [email protected] ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7957-1898
Abstract. The article analyzes the phenomenon of a non-profit organization that performs the functions of a foreign agent. The article analyzes the views of public representatives on the category of "foreign agent" and on the legislative understanding of the term "political activity". There are differences in certain legal norms reflected in the Federal law "On non-profit organizations". There is a violation of the principle of legal certainty in terms of a literal and broad interpretation of the definition of "political activity", differences in the positions of the constitutional Court of the Russian Federation and General judicial practice regarding the classification of non-profit organizations as foreign agents. It is concluded that the definition of "political activity" remains uncertain, which creates ambiguity and politicization of judicial practice, rather than achieving a balance of private and public interests, equality and justice.
Keywords: non-profit organization, foreign agent, political activity, public activity, socially oriented organizations.
378
© Гаврилова А. В., 2021
Принятие и вступление в силу 21 ноября 2012 года изменений к Федеральному закону «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ (далее — ФЗ «Об НКО») обусловило появление нового элемента гражданского общества в России в лице некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.
Данные изменения, имеющие резонансный характер, способствовали поляризации общественного мнения на два лагеря, по-своему, положительно, либо негативно, оценивающие подобные новеллы.
Камнем преткновения, в первую очередь, стало наименование (маркировка) таких некоммерческих организаций, которое отождествлялось со шпионажем (иностранный агент — шпион): «Сама конструкция НКО — "иностранного агента" рассчитана на формирование отрицательного отношения к осуществляемой ею "политической деятельности" и может восприниматься "как проявление желания дискредитировать" соответствующую НКО»1.
Вторым существенным изменением, породившим негативную реакцию со стороны общественных объединений, стала неопределенность дефиниции «политическая деятельность», которая в первоначальной редакции не раскрывалась. В частности, внесенные в ноябре 2012 г. формулировки устанавливали, что некоммерческой организацией является «российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан... и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации (п. 6 ст. 2 ФЗ «Об НКО»)2.
В этой редакции дефиниция политической деятельности раскрывалась сквозь призму «организации и проведения политических ак-
1 Владимир Ярославцев лишил «иностранных агентов» дискредитации // Опубликовано особое мнение к постановлению КС. Режим доступа: URL: https:// zakon.ru/discussion/2014/4/14/vladimir_yaroslavcev_lishil_
inostrannyx_agentov_diskreditacii_opublikovano_osoboe_
mnenie_k_postanov. (Дата обращения: 15.10.2020).
2 Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ (в ред. от 21.11.2012) // Официальный интернет-портал правовой информации: URL: http://www.pravo.gov.ru. (Дата обращения: 15.10.2020).
ций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях»3.
Неопределенность данной дефиниции была отмечена как представителями общественных объединений, так и Советом при Президенте Российской Федерации, а также самим Президентом России. По мнению В. В. Путина, данное понятие «.не должно быть размытым, оно не должно быть резиновым, а должно быть единообразно понимаемым. Под эту сурдинку, что называется, под это понятие, если оно нечётко сформулировано, нельзя ни в коем случае подгонять всё, что нравится представителям власти, Минюста или кого угодно»4.
О неопределенности понятия «политическая деятельность» указывалось и в докладе Венецианской комиссии Совета Европы, критиковавшего необоснованные законодательные препятствия к деятельности институтов гражданского общества в странах Совета Европы, в том числе российского закона об иностранных агентах: «.правовое регулирование не должно ни в какой форме ущемлять демократические права отдельных лиц выражать свое мнение, проводить правозащитные мероприятия и кампании за политические перемены. Единственной законной целью может быть обеспечение прозрачности влияния лоббистских групп на процесс формирования политических институтов и принятия решений, то есть если НКО занимается лоббизмом, понятие которого четко определено в законодательстве (в РФ такого закона нет)»5.
Отсутствие правовой определенности дефиниции «политическая деятельность» предопределило внесение новых изменений
3 Там же.
4 URL: http://president-sovet.ru/presscenter/news/ read/3037. (Дата обращения: 15.10.2020).
5 Мнение Европейской комиссии за демократию через закон (Венецианская комиссия) О федеральном законе № 121-ФЗ «О некоммерческих организациях» («Закон об иностранных агентах»), О федеральных законах № 18-ФЗ и № 147-ФЗ и О федеральном законе № 190-ФЗ «О внесении изменений к Уголовному кодексу («Закон о государственной измене») Российской Федерации. Принято Венецианской комиссией на своем 99-м пленарном заседании (Венеция, 13-14 Июня 2014 г.). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/ default.aspx?pdffile=CDL-AD(2014)025-e. (Дата обращения: 15.10.2020).
в ФЗ «Об НКО». В начале 2016 г. Министерством юстиции был представлен законопроект, касающийся уточнения понятия политической деятельности. Несмотря на отрицательные отзывы на него со стороны представителей гражданского общества6, в закон о некоммерческих организациях были внесены изменения, согласно которым «...некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если, независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она осуществляет деятельность в сфере государственного строительства, защиты основ конституционного строя РФ, федеративного устройства РФ, защиты суверенитета и обеспечения территориальной целостности РФ, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики, социально-экономического и национального развития РФ, развития политической системы, деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование государственных органов, органов местного самоуправления, на их решения и действия»7.
Отметим, что подобная норма вступает в противоречие с позицией Конституционного Суда РФ, который в своем определении от 06.07.2010 № 935-О-О указывал на то, что именно политическая партия в отличие от прочих общественных объединений «.объективно предназначена для постоянного профессионального формирования и выражения политической воли многонационального народа Российской Федерации и воплощения ее в решениях органов и органов местного самоуправления»8.
6 См.: Гаврилова А. В. Общественные объединения
в правозащитной деятельности: учебное пособие. Кемерово, 2016. С. 169-187.
7 Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ (в ред. от 13.06.2016) // Официальный интернет-портал правовой информации: URL: http://www.pravo.gov.ru. (Дата обращения: 15.10.2020).
8 Определение Конституционного Суда РФ от 06.07.2010
№ 935-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы
общероссийского общественного движения "Российский
Особый резонанс вызвало детерминирование форм, в которых политическая деятельность может осуществляться: проведение любых публичных мероприятий, включая дискуссии и дебаты; участие в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, референдуме; публичное обращение к государственным органам, органам местного самоуправления, их должностным лицам; распространение мнений о принимаемых государственными органами решениях и проводимой ими политике; формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения опросов общественного мнения и обнародования их результатов или проведения иных социологических исследований; вовлечение граждан в указанную деятельность9. Такое видение, по сути, позволяет отождествлять любую публичную деятельность с политической.
По мнению представителей общественности, единственной подпадающей под признаки политической деятельности является форма участия некоммерческих организаций в деятельности, направленной на «.получение определенного результата на выборах, в деятельности политических партий»10. Такое суждение вполне согласовано с высказанной ранее позицией Конституционного Суда РФ о том, что общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, законодательно наделены определенным спек-
общенародный союз" на нарушение конституционных
прав и свобод положениями подпункта 25 статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пункта 1 статьи 36 Федерального закона "О политических партиях" и части 1 статьи 25 Закона города Москвы "Избирательный кодекс города Москвы"» // Законы, кодексы и нормативно-правовые акты Российской Федерации. Режим доступа: URL: https://legalacts.ru/doc/ opredelenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-06072010-n-935-o-o-ob/. (Дата обращения: 15.10.2020).
9 См. полную версию в п. 6. ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ (в ред. от 13.06.2016) // Официальный интернет-портал правовой информации: URL: http://www.pravo.gov.ru. (Дата обращения: 15.10.2020).
10 См.: Гаврилова А. В., Боголюбов Е. А. Дискуссионные вопросы законодательной и правоприменительной практики в отношении деятельности общественных объединений экологической направленности // Известия Юго-Западного государственного университета. Серия: История и право. 2017. Т. 7. № 4 (25). С. 44-51.
тром прав по участию в политической жизни. В частности, установлено, что «.общественные организации и общественные движения в установленных избирательным законодательством случаях вправе обладать статусом избирательных объединений при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам, а также глав муниципальных образований; общественные объединения, не имеющие статуса политической партии, вправе участвовать в формировании избирательных комиссий, проводить предвыборную агитацию»11. Из этого следует, что все остальные формы политической деятельности на деле являются основными видами общественной и публичной деятельности, осуществляемыми действующими институтами гражданского общества в России.
Отметим также, что федеральным законом «Об НКО» особо выделяются виды деятельности, которые не относятся к политической, в частности — это деятельность, охватывающая сферы «науки культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность»12.
Буквальное толкование этой нормы говорит о том, что некоммерческие организации, зани-
11 Определение Конституционного Суда РФ от 06.07.2010 № 935-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общероссийского общественного движения "Российский общенародный союз" на нарушение конституционных прав и свобод положениями подпункта 25 статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пункта 1 статьи 36 Федерального закона "О политических партиях" и части 1 статьи 25 Закона города Москвы "Избирательный кодекс города Москвы"» // Законы, кодексы и нормативно-правовые акты Российской Федерации. Режим доступа: URL: https://legalacts.ru/doc/opredelenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-06072010-n-935-o-o-ob/. (Дата обращения: 15.10.2020).
12 Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ (в ред. от 13.06.2016) // Официальный интернет-портал правовой информации: URL: http://www.pravo.gov.ru. (Дата обращения: 15.10.2020).
мающиеся этими видами деятельности, даже при наличии иностранного финансирования не могут быть признаны инагентами. Однако практическая реализация закона показала, что зачастую именно такие организации включаются либо добровольно, либо принудительно в реестр иностранных агентов13.
В качестве примера приведем Саратовскую общественную организацию инвалидов, страдающих сахарным диабетом, которая в мае 2018 г. решением суда была признана некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранных агентов14. Выводы о политической деятельности данной организации были представлены районной прокуратурой на основании заключения профессора Саратовской государственной юридической академии Ивана Коновалова, который указал на то, что «.любая критика проблем с обеспечением больных лекарствами, является ангажированной, споришь с чиновниками — значит, занимаешься инспирированием протестной деятельности и дискредитацией органов власти»15.
Тут следует особо подчеркнуть, что подобная характеристика деятельности данной конкретной общественной организации вступает в противоречие с позицией Конституционного Суда РФ, отметившего ранее в своем Постановлении, что «.осуществление некоммерческой организацией деятельности в таких областях, как. здравоохранение, профилактика и охрана здоровья граждан. социальная поддержка инвалидов. не относится к политической деятельности, занятие которой может служить основанием для признания такой организации выполняющей функции иностранного агента, — даже если она имеет целью воздействие на принимаемые государственными органами решения и проводимую ими государственную политику.», «соответственно, какими бы ни были источники денежных и иных материальных средств некоммерческих организаций, если цели их деятельности не выходят за рамки
13 См.: История и современные тенденции развития гражданского общества и государства: правозащитный аспект: монография / под ред. С. О. Гаврилова, А. В. Гав-риловой. М., 2019. С. 90-95.
14 См.: Гужева Н. Политический диабет // Собеседник. 2018. № 21 (1707). 6-12 июня.
15 Российская газета. 30.05.2018. Режим доступа: URL: https://rg.ru/2018/05/30/reg-pfo/v-saratove-nko-invalidov-priznali-inostrannym-agentom.html. (Дата обращения: 15.10.2020).
указанных областей, они не могут считаться выполняющими функции иностранного агента»16.
К сожалению, пример Саратовской общественной организации — лишь частный случай закономерности отнесения подобных НКО к иностранным агентам, что напрямую нарушает принцип правовой определенности в ракурсе «равенства», «справедливости», «соразмерности (пропорциональности)», «баланса публичных и частных интересов»17. Соответственно, можно сделать вывод, что подобные социально ориентированные организации априори не могут быть исполнителями общественно полезных услуг.
16 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 8.04.2014 № 10-П по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», части шестой статьи 29 Федерального закона «Об общественных объединениях» и части 1 статьи 19.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, фонда «Костромской центр поддержки общественных инициатив», граждан Л. Г. Кузьминой, С. М. Смиренского и В. П. Юкечева // СПС Консультант Плюс. (Дата обращения: 15.10.2020).
17 Нарутто С. В. К вопросу о правовой определенности законодательства // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 11 (60). С. 16.
Подытоживая, отметим, что дефиниция «политическая деятельность» по-прежнему требует корректировки с точки зрения правовой определенности с целью установления баланса юридического значения и правовых последствий, обеспечения последовательной и единообразной правоприменительной практики регулирования деятельностью некоммерческих организаций. В этой связи необходимо стремиться к достижению универсальности судебных решений в части отнесения социально-ориентированных организаций к иностранным агентам, учитывая позицию Конституционного Суда РФ о недопустимости их признания таковыми только по факту иностранного финансирования.
Чтобы исключить социально-ориентированные некоммерческие организации из категории инагентов необходимо более четко дифференцировать публичную и политическую деятельность на законодательном уровне. Либо, придерживаясь принципа, заложенного в Законе РФ от 27.12.1991 № 2124-1 (ред. от 01.03.2020) «О средствах массовой информации» относительно СМИ-инагентов, вовсе отказаться от признака наличия политической деятельности, оставив в качестве единственного квалифицирующего признака существование иностранного источника финансирования.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Гаврилова А. В. Общественные объединения в правозащитной деятельности: учебное пособие. Кемерово, 2016. 234 с.
2. Гаврилова А. В., Боголюбов Е. А. Дискуссионные вопросы законодательной и правоприменительной практики в отношении деятельности общественных объединений экологической направленности // Известия Юго-Западного государственного университета. Серия: История и право. 2017. Т. 7. № 4 (25). С. 44-51.
3. История и современные тенденции развития гражданского общества и государства: правозащитный аспект: монография / под ред. С. О. Гаврилова, А. В. Гавриловой. М.: Проспект, 2019. 432 с.
4. Нарутто С. В. К вопросу о правовой определенности законодательства // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 11 (60). С. 9-19.
REFERENCES
1. Gavrilova A. V. Obshchestvennye ob«edineniya vpravozashchitnoj deyatel'nosti [Public associations in human rights activities]. Kemerovo, 2016. 234 p. (In Russ.)
2. Gavrilova A. V., Bogolyubov E. A. Diskussionnye voprosy zakonodatel'noj i pravoprimenitel'noj praktiki v otnoshenii deyatel'nosti obshchestvennyh ob«edinenij ekologicheskoj napravlennosti [Debatable issues of legislative and law enforcement practice in relation to the activities of environmental public Associations]. Izvestiya Yugo-Zapadnogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Istoriya i pravo [Izvestiya Yugo-Zapadnogo gosudarstvennogo universiteta. Series: History and law]. 2017. V. 7. № 4 (25). Pp. 44-51. (In Russ.)
3. Gavrilov S. A., Gavrilova A. V. (eds.). Istoriya i sovremennye tendencii razvitiya grazhdanskogo obshchestva i gosudarstva: pravozashchitnyj aspekt: monografiya [History and modern trends of development of civil society and the state: human rights aspect: monograph]. Moscow: Prospect, 2019. 432 p. (In Russ.)
4. Narutto S. V. Kvoprosu opravovoj opredelennosti zakonodatelstva [On the issue of legal certainty of legislation]. Aktual'nyeproblemy rossijskogoprava [Actual problems of Russian law]. 2015. № 11 (60). Pp. 9-19. (In Russ.)
Для цитирования:
Гаврилова А. В. Неопределенность дефиниции «политическая деятельность» в контексте правового регулирования деятельности некоммерческих организаций // Государственно-правовые исследования. 2021. Вып. 4. С. 378-383.
For citation:
Gavrilova A. V. Neopredelennost' definicii «politicheskaya deyatel'nost'» v kontekste pravovogo regulirovaniya deyatel'nosti nekommercheskih organizacij [Uncertainty of the definition of "political activity" in the context of legal regulation of the activities of non-profit organizations]. Gosudarstvenno-pravovyye issledovaniya [State Legal Research]. 2021. Issue 4. Pp. 378-383. (In Russ.).
