CC BY
36НЕКОММЕРЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ КАК ЧАСТЬ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В РОССИИ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РЕПНИКОВ Степан Андреевич,
аспирант кафедры конституционного и муниципального права Среднерусского института управления - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, г. Орел; специалист-эксперт отдела по делам некоммерческий организаций Управления Министерства юстиции РФ по Орловской области. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В настоящей статье рассматривается место некоммерческих организаций в структуре гражданского общества в Российской Федерации. Автором, на основе формально-логического, историко-правового и иных методов исследования текущего законодательства анализируется взаимодействие некоммерческих организаций с российским государством. Особое внимание уделяется выделению проблем в области правового регулирования «третьего сектора» и предложению способов их устранения.
Abstract: This article discusses the place of non-profit organizations in the structure of civil society in the Russian Federation. The author, on the basis of formal-logical, historical-legal and other methods of studying the current legislation, analyzes the interaction of non-profit organizations with the Russian state. Particular attention is paid to highlighting problems in the field of legal regulation of the "third sector" and proposing ways to address them.
Ключевые слова: некоммерческие организации, гражданское общество, третий сектор, иностранный агент.
Keywords: non-profit organizations, civil society, third sector, foreign agent.
Гражданское общество - неотъемлемая составная часть правового государства, которым Российская Федерация провозгласила себя вместе с принятием Конституции в 1993 г. Тем не менее, феномен «гражданского общества» до сих пор занимает большое место в правовой науке, привлекая внимание многих исследователей к аспектам своего существования, являясь актуальным предметом исследования и по сегодняшний день.
Рассматривая дефиницию «гражданского общества», укажем, что в общем смысле слова под указанным феноменом принято понимать совокупность общественных институтов, не включенных в структуру государства, позволяющих гражданам и их объединениям удовлетворять свои интересы.
Конечно, встает вопрос, какие же именно институты образуют гражданское общество? Как указывал великий отечественный специалист в области права В.С. Нерсесянц, в систему гражданского общества входят следующие элементы: «гуманитарный (свободные индивиды); социальный (социальные группы и слои); экономический (формы и отношения собственности); духовный (наука, образование, культура и религия); информационный (средства информации); территориально-управленческий (местное самоуправление); организационный (общественные объединения)» [7, С. 285].
Однако больший интерес для нас представляет точка зрения доктора юридических наук, профессора А.С. Тумановой, которая отмечает, что гражданское общество есть ни что иное как «совокупность институтов - некоммерческих организаций», целью которых является не извлечение прибыли а решение социально значимых, общественно-полезных задач [12, С. 15].
Действительно, некоммерческие организации (далее по тексту - НКО) на сегодняшний день играют значительную роль в жизни российского общества, в некоторых случаях фактически «подменяя» государство в вопросах решения тех или иных проблемных ситуаций, прежде всего, в сфере предотвращения и профилактики попадания граждан в трудные жизненные ситуации.
Явным показателем значимости НКО в жизни граждан, по нашему мнению, является их количественная распространенность в Российской Федерации. Так, по состоянию на
22.04.2019 г. в России зарегистрировано 214 212 организаций, а в Орловской области, в частности - 880 [8]. Бесспорно, такое большое количество организаций вызывает насущный вопрос об их взаимодействии с органами государственной власти и складывающихся между ними отношений.
Прежде всего, отметим, что государство не стоит в стороне, поддерживая те или иные НКО в решении социальных проблем, нередко предоставляя им различные субсидии и контракты на выполнение социально-значимых услуг.
Не менее важной стороной взаимодействия государства с НКО можно признать их совместное участие в обсуждении, создании и дальнейшей реализации различного рода социальных программ, а также предоставление со стороны государства НКО методической помощи и необходимой информации. Кроме того, нередко российские НКО принимают активное участие в законотворческой деятельности [5, С. 62].
Признание НКО как одной из наиболее значимых структур гражданского общества нашло также свое отражение и в государственной налоговой политике. Так, Федеральным законом от 18.07.2011 № 235-Ф3 были внесены изменения в часть вторую Налогового кодекса РФ в части предоставления налоговых льгот для благотворительных некоммерческих организаций [2].
Еще одним положительным моментом является упрощение реализации права граждан на объединения, что выражается в деятельности территориальных управлений Министерства юстиции Российской Федерации. На сегодняшний день политика названных управлений сводится к максимальному приданию процедуре регистрации некоммерческой организации сугубо заявительного характера. Кроме того, к минимуму сводятся отказы в регистрации. В случаях наличия каких-либо нарушений в представленных документах, заявителям в первую очередь разъясняется их право на подачу заявления о прекращении процедуры регистрации, вследствие чего поданные документы возвращаются для их доработки и исправления неточностей. Более того, в таком случае даже не теряется уплаченная ранее государственная пошлина. Лишь при отказе заявителя от данной возможности либо в случае пропуска предоставленного времени на доработку
Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
изменений выносится отказ в регистрации организации. В качестве примера укажем, что в Орловской области в 2018 г. было зарегистрировано 50 организаций и вынесено 19 отказов в регистрации1, то есть, исходя из общего количества поданных заявлений, можно сделать вывод, что было удовлетворено 72% поданных заявлений о создании некоммерческой организации.
Таким образом, на сегодняшний день мы можем утверждать, что государство предоставляет достаточный уровень поддержки и помощи НКО, как уже существующим, так и только подготавливающимися к созданию.
Однако, к сожалению, следует признать, что современное состояние российских НКО все же не идеально, чему способствует ряд неразрешенных проблем.
В первую очередь, хочется перейти к вопросу государственного регулирования института НКО, а в частности - о статусе «иностранного агента», введенного Федеральным законом от 20.07.2012 № 121-ФЗ [3]. Как указано в ч. 6 ст. 2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» организацией, выполняющей функции иностранного агента, признается некоммерческая организация получающая финансирование от иностранных источников и занимающаяся политической деятельность в Российской Федерации [1].
Вопрос о том, что же является «политической деятельностью» долго являлся одним из наиболее проблемных. Так, изначально (в 2012 г.) указывалось, что под «политической деятельностью имелось ввиду участие «в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях»2 [1].
Только в 2015 г. Президент РФ В.В. Путин поручил отечественному законодателю доработать понятие «политической деятельности», поскольку, действовавшая на тот момент трактовка позволяла представителям власти подгонять под нее «все, что нравится» [6, С. 187].
В результате, в 2016 г. были приняты поправки к Федеральному закону «О некоммерческих организациях», в частности к ч. 6 ст. 2, расширив его указанием на то, что формами «политической деятельности» является:
«участие в организации и проведении публичных мероприятий в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований...;
участие в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, референдуме, в наблюдении за проведением выборов, референдума, формировании избирательных комиссий... ;
1 Приложение № 1 к Приказу Управления Министерства юстиции России по Орловской области от 27.12.18 № 321 // Документ официально опубликован не был
2 Первоначальная редакция Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О
некоммерческих организациях» (Редакция утратила силу)
публичные обращения к государственным органам, органам местного самоуправления, их должностным лицам ... в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов...;
распространение ... мнений о принимаемых государственными органами решениях и проводимой ими политике;
формирование общественно-политических взглядов и убеждений...» [1] и др.
Однако, проведя анализ представленных форм участия в политической деятельности, мы можем констатировать, что круг некоммерческих организаций, подпадающих под статус «иностранного агента», необоснованно велик.
Заметим также, что большое количество НКО получило статус «иностранного агента» за получение средств финансирования из зарубежных источников. Среди наиболее известных и значимых организаций, получивших статус «иностранного агента», можно назвать Правозащитный центр «Мемориал», «Левада-Центр» («Аналитический Центр Юрия Левады»), Международная ассоциация правозащитных общественных объединений «АГО-РА»3, Ассоциация некоммерческих организаций в защиту прав избирателей «Голос». Всего же в реестре НКО, выполняющих функции иностранного агента в Российской Федерации насчитывается 73 организации (по состоянию на 29.04.2019 г.) [8].
В первую очередь статус «иностранного агента» подразумевает собой особую, более строгую отчетность перед контролирующими органами. Однако наибольшее недовольство выражается именно по поводу названия указанного статуса, поскольку «иностранный агент» в понимании рядовых российских граждан созвучно с словом «шпион», что фактически ставит определенное негативное «клеймо» на соответствующие организации. Еще в 2012 г. Общественная палата РФ предлагала заменить термин «иностранный агент» на более нейтральную формулировку «организации, получающие денежные средства и иное имущество из иностранных источников на осуществление политической деятельности» [9]. В то же время каких-либо изменений в данную терминологию введено так и не было.
Не менее важным проблемным фактором, «тормозящим» деятельность современных НКО, являются, по указанию О.В. Шиняевой и Л.Х. Каюмовой, материальные проблемы [13, С. 110]. Данная проблема вытекает из самого правового статуса НКО, в соответствии с которым подобные организации не претендуют на получение прибыли, осуществляя свою деятельность лишь за счет полученных пожертвований. Именно такая особенность НКО послужила к определению их как «третьего сектора» экономики, где иными «секторами» являются государство и бизнес.
Будет справедливо указать, что фандрайзинг (получение материальной помощи от организаций и государства) являет-
3 Ассоциация «АГОРА» в дальнейшем была ликвидирована судебными органами Российской Федерации, члены ассоциации продолжают свою деятельность без образования юридического лица
ся довольно затруднительным для многих НКО. Немаловажную роль в данном случае играет тот момент, что представители бизнеса, потенциально готовые предоставить материальные средства для НКО, преследуют свои собственные цели, заключающиеся в разрешении интересующих их проблем, в том числе на конкретно определенной территории. Такие «двойные» интересы со стороны бизнес-структур ставят в крайне невыгодное положение ряд небольших социально-ориентированных НКО, чьей сферой деятельности является культура, помощь инвалидам и т.п. Подобные направления деятельности с точки зрения бизнеса являются попросту «невостребованными».
Практическим решением данной проблемы, конечно, может стать попытка таких НКО привлечь инвестиции из-за рубежа, что, однако, грозит к получению ими уже упомянутого статуса «иностранного агента».
Полагаем, что российскому государству стоит задуматься над данной проблемой. Несмотря на то, что сегодня программы поддержки НКО утверждаются на уровне субъектов РФ [4], мы считаем необходимой принятие на федеральном уровне Концепции содействия развития социально-ориентированных некоммерческих организаций в Российской Федерации, тем более, что проект подобной Концепции уже был ранее разработан Общественной палатой РФ [10].
Очередной проблемой, напрямую связанной с местом и ролью НКО в гражданском обществе, является недостаточное использование такими организациями современных сетевых технологий. В конце второго десятилетия XXI в. большой оборот набирают различные неформальные объединения, направленные на мобилизацию граждан по различным сферам интересов и деятельности. Безусловно, как указывают А.В. Со-Библиография:
1. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 29.07.2018) // СЗ РФ. - 1996. -№ 3. - Ст. 145; 2018. -№ 31. -Ст. 4849.
2. О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части совершенствования налогообложения некоммерческих организаций и благотворительной деятельности: Федеральный закон от 18.07.2011 № 235-ФЗ (ред. от 21.11.2011) // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). - Ст. 4583; 2011. - № 48. - Ст. 6729.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента: Федеральный закон от 20.07.2012 № 121-ФЗ (ред. от 04.06.2014) // СЗ РФ. 2012. № 30. - Ст. 4172; 2014. - № 23. - Ст. 2932.
4. Методические материалы по разработке региональных программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций (утв. Минэкономразвития РФ) / СПС КонсультантПлюс // {Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/ - Дата доступа: 03.05.2019 г.
5. Абакачева М.Б., Нигматуллин О.Б. Элементы правовой культуры некоммерческих организаций в становлении гражданского общества / М.Б. Абакачева, О.Б. Нигматуллин // Международный академический вестник. - 2014. - № 3 (3). - С. 61 - 6б.
6. Михайлова Е.В., Скогорев А.П. Эволюция гражданского общества в современной России (некоммерческие организации) / Е.В. Михайлова, А.П. Скогорев // Политическая концептология. - 2017. - № 1. - С. 186 -198.
7. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: учебник / В.С. Нерсесянц. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2019. - 560 с.
8. О деятельности некоммерческих организаций / Информационный портал Министерства юстиции Российской Федерации // {Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://unro.minjust.ru/. - Дата доступа: 03.05.2019 г.
9. Общественная палата призывает внести «концептуальные поправки» в законопроект об НКО-«иностранных агентах» / Информационное агентство «ТАСС» // {Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://tass.ru/politika/520894/ - Дата доступа: 03.05.2019 г.
10. Проект Концепции содействия развития социально-ориентированных некоммерческих организаций в Российской Федерации // {Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://rrcrsono.faculty.kursksu.ru/wp-content/uploads/sites/48/2018/09/Biblioteka-Kontseptsiya-sodeystviya-razvitiyu-SO-NKO.pdf. - Дата доступа: 03.05.2019 г.
11. Соколов А.В., Палагичева А.В. Тенденции развития гражданского участия в современной России / А.В. Соколов, А.В. Палагичева // PolitBook. 2016. № 3. С. 85 -97.
12. Туманова А.С. Концепции гражданского общества западных обществоведов XX века / А.С. Туманова // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. № 1. С. 10 - 15.
13. Шиняева О.В., Каюмова Л.Х. Роль некоммерческих организаций в укреплении социальной интеграции россиян / О.В. Шиняева, Л.Х. Каюмова // Азимут научных исследований: педагогика и психология. - 2015.-- № 1 (10). - С. 108 - 111.
колов и А.В. Палагичева, использование сетевых технологий является огромным преимуществом неформальных движений, в то время как текущие методы работы НКО уходят в прошлое [11, С. 93].
Проблема недостаточного присутствия НКО в современных медиаструктурах бьет по результативности их деятельности не менее сильно, чем правовые и экономические проблемы. Сегодня НКО должны активно привлекать внимание граждан к своей деятельности не только путем публикаций материалов и репортажей в «традиционных» СМИ, но и в социальных сетях, аудитория которых растет с каждым годом.
В итоге укажем, что, несмотря на активную, даже эффективную поддержку НКО со стороны государства, данный институт гражданского общества все дальше уходит от общества, которое попросту теряет к нему интерес. Разрешением сложившейся ситуации, по нашему мнению, могут служить следующие действия: внесение поправок в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в части изменения терминологии, касающейся статуса «иностранного агента»; принятие на уровне Российской Федерации Концепции содействия развития социально-ориентированных некоммерческих организаций; более активное использование НКО современных средств коммуникации и распространения информации.
Конечно, рассмотренные в настоящем исследовании проблемы являются далеко не единственными. Однако, по нашему мнению, предложенные пути их разрешения уже позволят поднять статус НКО в глазах граждан России, обеспечит НКО наличием стабильных горизонтальных связей и связей в межсекторном взаимодействии, что будет являться показателем высокого уровня гражданского активности и гражданского общества.
