CC BY
17Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 22 (61). № 1. 2009 г. С. 267-273.
УДК 343.163: 349.6
Кобець О.В.
ПРОБЛЕМИ НАГЛЯДОВО1'Д1ЯЛЬНОСТ1 ПРОКУРОРА У СФЕР1 ДОДЕРЖАННЯ ЗАКОН1В, СПРЯМОВАНИХ НА ОХОРОНУ ДОВК1ЛЛЯ
У науковш статп автор розглядае проблему повноважень прокурора у сферi додержання законiв, спрямованих на охорону довюлля. Вказуе в яких напрямках здiйснюеться прокуроський нагляд та дае рекомендацй щодо удосконалення практики цього нагляду.
Ключовi слова: прокурор, повноваження, охорона довкiлля, злочин, вщповщальшсть.
Охорона довкiлля, рацiональне використання природних ресурсiв, забезпечення еколопчно! безпеки життедiяльностi людини - невщ'емна умова сталого розвитку Украши.
Одним iз прав, що гарантованi у статп 50 Конституцп Украши, е „ право на безпечне для життя i здоров'я довкiлля та на вщшкодування завдано! порушенням цього права шкоди. Кожному гарантуеться право вшьного доступу до шформацп про стан довкшля, про якiсть харчових продукпв i предметiв побуту, а також право на и поширення. Така iнформацiя нiким не може бути засекречена". Для Украши , як ш для яко! шшо! краши свiту , iснування тако! норми в основному Закош е глибоко усвщомленим, оскiльки, насамперед , пов'язано зi страшно! трагедiю планетарного масштабу - Чорнобильською катастрофою, подолання наслщюв яко! визнано конституцiйним обов'язком держави Украши.
Слщ вiдмiтити, що близько 15% територп Украши з населенням понад 10 мiльйонiв людей знаходиться у критичному сташ. На сьогодшшнш день антропогенне й технiчне навантаження на навколишне природне середовище в кшька разiв перевищуе вiдповiднi показники в розвинених крашах свiту, i продовжуе рости. Тривалiсть життя в Укршш становить у середньому близько 66 роюв, у той час як, наприклад, у ТТТветтп тривалiсть життя становить 80 рокiв, а у найближчого нашого сусща - Польщi - 74 роки. Значною мiрою це пояснюеться антропогенним навантаженням на навколишне природне середовище. Зокрема його забрудненням пщприемствами, головним чином прничодобувно!, металургшно!, хiмiчноl промисловостi, енергетичного сектору. В Украlнi найвищий у Сврош рiвень розораностi земель, споживання водних ресурсiв, вирубки лiсiв. Водш об'екти забрудненi сполуками важких металiв, азоту, сульфатами, нафтопродуктами й фенолами. Витрати св1жо! води на одиницю випущено! продукцil в Украlнi перевищують аналогiчнi показники Францil в 2,5рази, Нiмеччини й Велико1 Британil -у 4,3 рази. На сьогодшшнш день в державi накопичено понад 35 млрд. тонн вдацщв.
В сучасних умовах нагляд за додержанням законодавства про охорону довкiлля е одним з найважливших напрямiв в д1яльносп органiв прокуратури.
Згщно положень ст.121 Конституцп Укра!ни прокуратура здшснюе нагляд за дот-риманням { правильним застосуванням закошв. Своею д1яльшстю прокуратура затверджуе законнють та змщнюе порядок в р1зних сферах людського життя, в тому чист й еколопчнш. Цей напрямок д1яльносп прослщковуеться надал1 в Закош Укра!ни „Про прокуратуру".
На виконання цього прокурори зобов'язаш:
використовувати весь арсенал правових засоб1в для сучасного та повного виявлення, припинення порушень законодавства про охорону навколишнього середовища, усунення наслщюв;
здшснювати передбачеш законом заходи вщносно вщшкодування нанесено! шкоди;
притягати до вщповщальносп, в тому чист кримшально!, винних ос1б, переслщуючи тим самим одну мету - усунення порушення законодавства в сфер1 охорони навколишнього середовища 1 як наслщок - оздоровлення навколишнього природного середовища.
Тематикою прокурорського нагляду за додержанням { застосуванням закошв протягом тривалого часу займалися науковщ. В Укра!ш нею займалися таю вчеш: Ю.Грошевий, Л.Давиденко, В.Долежан, В.Зеленецький, М.Косюта, 1.Козьяков, О.Михайленко, М.Мичко, М.Руденко, Г.Середа, Ю.Шемшученко та шш1
Згщно за ст.20 Закону Украши „Про прокуратуру" при здшсненш прокурорського нагляду за дотриманням та правильним застосуванням закошв прокурор мае право: безперешкодно за посвщченням, що шдтверджуе займану посаду, входити в примщення оргашв державно! влади { оргашв державно! влади { оргашв мюцевого самоврядування, об'еднань громадян, пщприемств, установ незалежно вщ форм власносп, пщпорядкування та приналежносп. В таких випадках не потр1бна особлива перепустка. Прокурор мае право доступу до документа { матер1ал1в, необхщних для проведення перев1рки, в тому числ1 за письмовою вимогою 1 таких, яю е комерцшною чи конфщенцшною шформащею. П. З ст. 20 Закону Укра!ни „Про прокуратуру" передбачае можливють залучення до перев1рок фаивщв.
Однак випливае проблема взаемовщносин мш прокуратурою та численними влад-ними контролюючими структурами. У прокурорському середовищ1 давно сформована концепц1я перенесення «центру тяжшня» при здшсненш нагляду на те, як щ контрольш структури виконують покладеш на них обов'язки. Це докоршно розв'язало б питання факпв шдмши та дублювання прокуратурою контролюючих оргашв. Не дарма на законодавчому р1вш прописано, що «Прокуратура не пщмшяе органи вщомчого управлшня та контролю 1 не втручаеться у господарську д1яльнють, якщо така д1яльнють не суперечить чинному законодавству.»
Необхщно встановити ефективну взаемодда з шшими контролюючими органами. Т. Корнякова у сво!й науковш робот видшяе 2 форми тако! взаемодп: процесуальна та непроцесуальна. Процесуальна форма - це реал1защя повноважень, спрямованих на виявлення порушень закону, у межах прокурорського-наглядових вщносин з органами позавщомчого контрою. Непроцесуальш форми взаемодп - це взаемний обмш шформащею, подготовка стльних узагальнень практики прокурорсько! та контрольно!
268
дiяльностi, виступи прокурорiв на засщаннях сесiй мiсцевих рад, сшльне проведення органами прокуратури та контрольними органами перевiрок та iнше.
1снують непоодинокi випадки, коли саме посадовими особами контролюючих органiв, наприклад саннарно-ешдемюлопчно! служби, допускаються порушення вимог законодавства. А саме статей 10, 41, 42, 46 Закону Украши «Про забезпечення саннарного та епщемюлопчного благополуччя населення» пiд час надання позитивних висновкiв щодо розмiщення або реконструкцп об'ектiв, при здiйсненнi контролю за дотриманням пщприемствами законодавства про охорону атмосферного повпря. Так, наприклад, у позитивному висновку саштарно-епщемюлопчно! служби мюта Новомосковська Дншропетровсько! областi за проектом «Дробильний цех лаборатори НК1 11» не зазначено клас небезпеки забруднюючо! речовини, яка викидаеться у повпря робочо! зони. У службi вщсутня iнформацiя про пiдприемства, яю здшснюють викиди забруднюючих речовин в атмосферне повпря. Як наслщок, перевiрки на цих пщприемствах майже не проводяться. Слiд зауважити, що подiбнi прояви порушень екологiчного законодавства можуть мати мюце не тiльки в Дншропетровськш, айв iнших областях.
Прокурорський нагляд за дотриманням закошв у сферi екологи Укра!ни здiйснюеться нинi у двох основних напрямках:
аналiз та оцшка екологiчного стану в крашц
аналiз та оцiнка стану законносп у сферi екологи.
В тепершых умовах, що склалися нинi, будь-яке послаблення прокурорського нагляду в сферi охорони навколишнього середовища тягне за собою украй негативнi наслщки. Один з прикладiв: У порушення вимог статей 8, 9 Закону Украши «Про мораторш на проведення суцшьних рубок на прських схилах в ялицево-букових лiсах Карпатського регiону» у Закарпатськш, Iвано-Франкiвськiй, Львiвськiй, Чернiвецькiй областях не переглянуто категорil зависностi прських лгав, не застосовуються природозберiгаючи технологи, повпряно-трелювальш установки, повiльно розширюеться мережа люових дорiг з твердим покриттям. Так1 порушення виявленi, наприклад, на шдприемствах Львiвськоl областi у Дрогобицькому, Старосамбiрському, Славському, Сколiвському, Туркiвському районах. Лише за втручанням прокурорiв розробку цих лгав було припинено, а винш посацовi особи були притягнуп до ацмiнiстративноl вiцповiцальностi.
Кiнцевою метою здшснення прокурорського нагляду е досягнення екологiчноl безпеки - це такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечуеться попередження погiршення еколопчно! обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я людей. Еколопчна безпека гарантуеться громадянам Укра!ни здiйсненням широкого комплексу взаемопов'язаних полiтичних, економiчних, технiчних, оргашзацшних, державно-правових заходiв, вiнцем яких можна визначити саме прокурорський нагляд. Для !! забезпечення статтею 37 Закону Укра!ни ^<Про охорону навколишнього природного середовища» надеться право органам прокуратури звертатися до суду iз заявами про припинення еколопчно небезпечно! дiяльностi п^дприемств. Таке право е надаеться законом виключно прокурору. Застосувати це право довелося прокуратурi Донецько! областi.
269
Згщно даних прес-служби прокуратури Донецько! обласп протягом 2007 року пщприемствам металургшно1, х1шчно1, вупльно! промисловосп було забрано бшьше 2 млрд. куб. м. води, а у водш об'екти скинуто бшьше шж 1,5 млрд. куб. м. стоюв. Все бшьшого занепокоення викликае стан Азовського моря, на котрий негативно впливають металургшш пщприемства мюта Мар1уполь. Контролюючи органи обмежуються лише фшсуванням забруднення моря, не приймаючи заход1в до його припинення.
З урахуванням цього прокуратура Донецько! обласп звернулася з позовом в Донецький окружний адмшютративний суд про примус Державного управлшня охорони навколишнього середовища припинити право спещального водокористування пщприемства «А.» на викид забруднених вод до Азовського моря. Однак в задоволенш позовних вимог було вщмовлено. Така ж була вщповщь й апеляцшним адмшютративним судом, тому було спрямовано скаргу у Вищий адмшютративний суд Украши.
У лютому 2008 року за вимогою прокуратури Держуправлшня призупинило дда дозволу на спещальне водокористування ВАТ «А.» в частит викиду промислових вод до Азовського моря. Однак Донецький окружний адмшютративний суд задовольнив позов пщприемства i скасував ршення Держуправлшня. У зв'язку з цим прокуратурою обласп було подано скаргу в Донецький адмшютративний апеляцшний суд.
До цього ж пщприемства Мар1упольською м1жрайонною природоохоронною прокуратурою заявлено 2 позови в господарський суд про вщшкодування збитюв, спричинених забрудненням Азовського моря на загальну суму бшьше н1ж 600 тис. грн.
Розповсюдженими залишаються випадки викид1в пщприемствами промислових вод з перевищенням встановлених концентрацш забруднюючих речовин, несвоечасного отримання дозвол1в на спещальне водокористування, вщсутнють первинного облшу отриманих вод та стоюв. Не вс1ма водокористувачами своечасно вноситься плата за забруднення водних ресурав.
Прокурорсью перев1рки показали, що контролюючими природоохоронними органами на забезпечено належне чином державне контролювання за виконанням вимог водного законодавства. Засноваш заходи обмежуються внесенням формальних припиав, притягненням до вщповщальносп посадових ос1б низового р1вня, вщшкодуванням незначних сум збитюв.
При виявлеш правопорушень в сфер1 еколопчно! безпеки прокурор приймае вщповщне ршення щодо застосування певного виду юридично! вщповщальносп.
Вщповщальнють в еколопчному прав1 е важливим складовим елементом правового забезпечення ращонального природокористування, вщновлення еколопчних об'екпв i охорони довюлля, яка, в свою чергу, мае на мет покарання винних, припинення i по-передження порушень законодавства у галуз1 природокористування та охорони навколишнього природного середовища, а також поновлення порушених прав власниюв природних ресурс1в i природокористувач1в тощо.
Законодавство Украши встановлюе дисциплшарну, адмшютративну, цившьну та кримшальну вщповщальнють за порушення еколопчного законодавства.
Дисциплшарна вщповщальнють являе собою р1зновид юридично! вщповщальносп, який настае за еколого-правов1 проступки, що пов'язаш з неналежним виконанням службових обов'язюв посадово! особи. Законодавство Украши не
270
встановлюе конкретного перелiку дисциплшарних npocTynKiB у галузi екологи, за яю настае дисциплiнаpна вiдповiдальнiсть. Видами дисциплшарних стягнень згщно 3i ст. 147 Кодексу Закошв про працю Украши е догана i звшьнення з роботи.
Дисциплiнаpна вiдповiдальнiсть у сфеpi екологи настае за еколопчш правопорушення, вчиненi пpацiвником у процес виконання ним службових обов'язкiв, встановлених правилами, статутами, положеннями, правилами внутршнього трудового розпорядку. Така вiдповiдальнiсть може бути застосована до правопорушника лише адмшютращею пiдпpиемства або кеpiвництвом фipми, кpiм кеpiвникiв структурних пiдpоздiлiв i головних спецiалiстiв, яю не належать до адмшютраци. Так, згщно з постановок» Кабшету Мiнiстpiв Украши вщ 13 липня 2000 року затверджено Порядок проведення службового розслщування стосовно державних слyжбовцiв у pазi: невиконання або неналежного виконання ними службових обов'язюв; перевищення сво!х повноважень, що призвело до людських жертв або запод1яло значну матеpiальнy чи моральну шкоду гpомадяниновi, деpжавi, пiдпpиемствy, установи оpганiзацiï чи об'еднанню громадян тощо. Дисциплшарне стягнення може накладатися за правопорушення незалежно вiд настання еколопчних наслiдкiв, лише за формальним складом, тобто за одним лише фактом вчинення правопорушення.
Адмшютративна вiдповiдальнiсть у сфеpi екологiï настае за скоення еколого-правових проступюв. Дцмiнiстpативнi стягнення покладаються на юридичних i фiзичних осiб, якi мають piзний статус: посадових осiб, громадян за порушення загальнообов'язкових правил поведшки, загального порядку щодо використання природних pесypсiв, охорони навколишнього природного середовища i забезпечення екологiчноï безпеки, встановлених для всх громадян, незалежно вщ мiсця i характеру 1'х роботи.
Згщно з Кодексом Укpаïни про адмшютративш правопорушення адмiнiстpативними стягненнями, що застосовуються до винних у поpyшеннi вимог еколопчного законодавства, е: попередження; штраф; конфюкащя i знарядь i засобiв вчинення правопорушення, якi е особистою власнiстю порушника; вилучення незаконно добутих об'ектiв природних pесypсiв; позбавлення права заняття певним видом дiяльностi у галyзi екологiï (наприклад, правом полювання).
Адмiнiстpативна вiдповiдальнiсть у галyзi екологи може застосовуватись до винних оаб лише спецiально уповноваженими вщповщно до законодавства органами та посадовими особами зпдно з ïх компетенцiею i чпгсо визначеними повноваженнями. Так, наказом Мшютерства аграрно1' полiтики Украши вщ 6 вересня 2000 затвеpдженi Методичш вказiвки про порядок притягнення до адмшютративно1' вiдповiдальностi поpyшникiв законодавства у сфеpi захисту рослин, яю роз'яснюють порядок притягнення до адмiнiстpативноï вщповщальносп посадових осiб пiдпpиемств, установ, оргашзацш незалежно вiд форми власностi та громадян у pазi порушення ними законодавства Украши у сфеpi захисту рослин.
До кримшально1' вiдповiдальностi притягуються виннi особи у скоеннi злочишв, що являють собою найбiльшy небезпеку для сустльства i навколишнього природного середовища. Чинний Кpимiнальний кодекс Украши визначае бшьш шж 20 вцщв злочинних д1янь у галyзi екологи.
271
До цившьно! (майново!) вщповщальносп притягуються юридичш i ф!зичш особи, яю внаслщок порушення еколоНчного законодавства зобов'язаш вщшкодувати запод!яну ними шкоду у повному обсяз! i вщповщно до реально! вартосп майна на момент запод!яння збитюв, а також витрат на полшшення втрачених у результат! скоеного правопорушення властивостей природних ресурс!в. Вщповщно до ст. 68 Закону Украши «Про охорону навколишнього природного середовища» вщ 25 червня
1991 року вжиття заход!в дисципл!нарно!, адм!н!стративно! та кримшально! вщповщальносп не зв!льняе винних ос!б в!д компенсац!! шкоди, запод!яно! забрудненням навколишнього природного середовища i попршенням стану природних об'ект!в та якосп природних ресурс!в.
За цившьним законодавством пщ шкодою сл!д розумгги грошову оц!нку негативних для порушника майнових наслщюв, як! тим вщчутшш! для нього, чим б!льш! матер!альш i моральн! втрати були спричинеш через скоене ним правопорушення. Стосовно еколопчних правопорушень i застосування з приводу !х вчинення майново! вщповщальносп можна говорити не т!льки про матер!альш (економ!чн!) п!дстави - знищення, псування майна громадян i юридичних ос!б (наприклад, втрат л!сового масиву в результат! незаконно! порубки дерев, незаконного вилову чи потрави в результат! забруднення вод, цшних порщ риб), що призводить до матер!ально! шкоди. Можна говорити про матер!альну шкоду як пщставу застосування майново! вщповщальносп у галуз! еколог!!, оскшьки еколог!чне правопорушення -це порушення особистих немайнових прав громадян сусп!льства, зокрема щодо забезпечення безпечного для життя i здоров'я довк!лля, охорони здоров'я, тобто прав, гарантованих Конституц!ею Украши. В цьому контекст! слщ згадати концепц!ю науковц!в В. Бабенко та М. Руденко щодо превентивного позову прокурора. В межах нагляду за додержанням еколопчного законодавства прокурор мае право на звернення до суду з позовом в штересах держави або окремих категорш громадян. Стаття 37 Закону Украши «про охорону навколишнього середовища» дублюе це право прокурора, встановлюючи предметом позову припинення еколоНчно небезпечно! д!яльносп. Таке право е монопольно прокурорським, заяви шших державних орган!в з цих питань розгляду судом не п!длягають. Воно базуеться на Порядку обмеження, тимчасово! заборони (зупинення) чи припинення д!яльносп п^дприемств, установ, орган!зац!й i об'екпв у раз! порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища, затвердженого постановою Верховно! Ради Украши 29 жовтня
1992 року.
Визначення стратеги д!яльносп з удосконалення практики прокурорського нагляду за додержанням еколоНчного законодавства мае грунтуватися на двох принципах:
ця д!яльн!сть мае розглядатися як прюритетна для ус!х ланок оргашв прокуратури;
ця д!яльн!сть мае здшснюватися узгоджено вс!ею системою оргашв прокуратури.
Прокурорський нагляд за допомогою системи правосуддя повинен добиватися виконання органами виконавчо! влади та мюцевого самоврядування, суб'ектами природокористування чинного законодавства у галуз! охорони довкшля, забезпечивши режим законносп, верховенства права та стан еколопчно! безпеки населення.
272
Список використаних джерел та лгтература:
1. Конститущя Укpаïни вщ 28.06.1996р. (1з змшами 2004р.)
2. Закон Украши «Про прокуратуру» вщ 05.11.1991р. (1з змшами та доповненнями)
3. Еколопчне право Укpаïни. /За заг. ред. Ю.С.Шемшученка. - К.: ТОВ «Видавництво «Юри-дична думка», 2008. -720 с
4. Корнякова Т.В. Прокуратура i органи позаввдомчого
5. контролю .нагляд i взаемод1я. - автореферат дисертацп на здобуття наукового ступення к.ю.н., ОНЮА, 2004р.
6. Прокурор у галуи охорони довкшля: Сутшсть, повноваження, оргашзащя./ В.1.Бабенко, М.В.Руденко. - К: Концерн «Видавничий Д1м «1н Юре», 2005. - 408 с.
Кобець А.В. Проблемы прокурорского надзора в сфере соблюдения законов, направленных на охрану окружающей природной среды.
В научной статье автор рассматривает проблему полномочий прокурора в сфере соблюдения законов, направленных на охрану окружающей среды. Указывает в каких направлениях осуществляется прокуроский надзор и дает рекомендации относительно усовершенствования практики этого надзора.
Ключевые слова: прокурор, полномочия, охрана окружающей среды, преступление, ответственность.
Kobets A.V. The problems of prosecutor's supervision over abidance by laws in the sphere of environmental protection.
In the scientific article the author considers the problems of prosecutor's supervision over abidance by laws in the sphere of environmental protection, points out what ways the prosecutor's supervision is realized and gives the recommendations of improving the practice of the prosecutor's supervision.
Key words: public prosecutor, powers, environmental protection, crime, responsibility.
Надiйшла до редакцл 16.03.2009 p.
273
