CC BY
4DOI: 10.24412/2076-1503-2023-11-170-174 ПЕГАНОВА Юлия Александровна,
NIION: 2018-0076-11/23-877 начальник отдела организации
MOSURED: 77/27-023-2023-11-877 научной работы, ассистент кафедры
административного и финансового права Северо-Западного института (филиала) Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), соискатель кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА),
e-mail: ya.peganova@mail.ru
ПРОБЛЕМАТИКА КОНТРОЛЯ ЗА ПРАВОВЫМ РЕГУЛИРОВАНИЕМ СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ВОПРОСОВ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПЕРЕДАННЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ОБЛАСТИ ЛЕСНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Аннотация. В статье рассмотрен механизм осуществления контроля за правовым регулированием субъектами Российской Федерации вопросов, связанных с исполнением переданных федеральных полномочий в области лесных отношений. Автор отмечает, что контроль осуществляет как в сфере нормативных актов, так и актов ненормативного характера, что не является широко распространенным в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Также рассмотрены последние нововведения при проведении такого контроля в аспекте цифровой трансформации государственного управления в области лесных отношений. Выявлены правоприменительные проблемы, предложены пути их решения.
Ключевые слова: лесные отношения, контроль, передача полномочий, контроль за правовым регулированием, субъекты Российской Федерации, правовое регулирование.
PEGANOVA Yulia Alexandrovna,
Head of the Department of Organization of scientific work, assistant of the Department of administrative and financial of North-Western Institute (branch) of Kutafin Moscow State Law University (MSAL), applicant of the Department of administrative and financial of North-Western Institute (branch) of Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
THE PROBLEMS OF CONTROL OVER THE LEGAL REGULATION
BY THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION OF THE IMPLEMENTATION OF THE TRANSFERRED FEDERAL POWERS IN THE FIELD OF FOREST RELATIONS ARE CONSIDERED
Annotation. The article considers the mechanism of control over the legal regulation by the subjects of the Russian Federation of issues related to the execution of transferred federal powers in the field of forest relations. The author notes that the control is carried out both in the field of normative acts and acts of a non-normative nature, which is not widespread in the field of environmental protection and nature management. The latest innovations in conducting such control in the aspect of digital transformation of public administration in the field of forest relations are also considered. Law enforcement problems are identified, ways of their solution are proposed.
Key words: forest relations, control, transfer of powers, control over legal regulation, subjects of the Russian Federation, legal regulation.
Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской
Федерации» (далее - федеральный закон № 414-ФЗ) и отраслевым федеральным законодательством предусмотрена возможность передачи федеральных полномочий для исполнения орга-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
нам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Институт передачи полномочий активно внедрен в сферу лесных отношений, что находит отражение в статье 83 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс РФ).
С целью эффективной и единонаправлен-ной реализации субъектами РФ переданных федеральных полномочий в Российской Федерации предусмотрен механизм контроля со стороны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в соответствующей сфере.
Направления контроля за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений закреплены в статье 83 Лесного кодекса РФ и соответствуют общим требованиям к такой разновидности контроля, установленным федеральным законом № 414-ФЗ [1]:
1) финансовый контроль - за расходованием субвенций, выделенных на осуществление переданных федеральных полномочий;
2) контроль за правовым регулированием вопросов осуществления переданных федеральных полномочий,
3) собственно контроль за эффективностью и качеством осуществления переданных федеральных полномочий;
4) оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по осуществлению переданных федеральных полномочий в области лесных отношений.
На сегодняшний день полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, переданные для осуществления на уровень субъектов РФ, включают закрытый перечень из 12 пунктов:
- предоставление лесных участков, расположенных в границах земель лесного фонда, в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное пользование;
- заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях лесного фонда;
- подготовка, организация и проведение торгов на право заключения договоров аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, аукционов на право заключения договоров купли-продажи лесных насаждений;
- установление сервитутов, публичных сер-витутов в отношении лесных участков, расположенных в границах земель лесного фонда;
- выдача разрешений на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда;
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
- осуществление на землях лесного фонда охраны лесов (в том числе установления зон контроля лесных пожаров, выполнения мер пожарной безопасности в лесах, тушения лесных пожаров, за исключением выполнения взрывных работ в целях локализации и ликвидации лесных пожаров и осуществления мероприятий по искусственному вызыванию осадков в целях тушения лесных пожаров, а также осуществления мер экстренного реагирования), защиты лесов (за исключением лесозащитного районирования и государственного лесопатологического мониторинга), воспроизводства лесов (за исключением лесосеменного районирования, формирования федерального фонда семян лесных растений и государственного мониторинга воспроизводства лесов), лесоразведения;
- проектирование лесных участков на землях лесного фонда;
- разработка и утверждение лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяй-ственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов (за исключением проектов освоения лесов, расположенных на землях лесного фонда, в отношении лесных участков, предоставленных для реализации приоритетных инвестиционных проектов в целях развития лесного комплекса);
- ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта Российской Федерации (полномочие прекратится с 1 января 2025 года ввиду цифровой трансформации лесного комплекса - в России будет введен Единый государственный лесной реестр [2]);
- осуществление федерального государственного лесного контроля (надзора), лесной охраны в лесах, расположенных на землях лесного фонда;
- установление перечня должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный лесной контроль (надзор), и перечня должностных лиц, осуществляющих лесную охрану;
- внесение в государственный лесной реестр сведений о характеристиках древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд на землях лесного фонда.
Приведенный перечень передаваемых полномочий обширен, в связи с чем особую важность представляет контроль за правовым регулированием осуществления этих полномочий, т.к. правовая база во многом определяет уровень качества и эффективности исполнения полномочий.
В области лесных отношений данный вид контроля уполномочено осуществлять Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) [3].
Контроль предусмотрен как в сфере нормативных, так и ненормативных актов.
Возможность влияния на правотворческую деятельность субъектов РФ в сфере принятия ненормативных правовых актов предоставлена законодательством далеко не всем федеральным органам исполнительной власти. В сфере охраны отдельных природных ресурсов и объектов и природопользования Рослесхоз можно считать единственным федеральным органом исполнительной власти, имеющим полномочия по осуществлению контроля в области принятия правовых актов ненормативного характера субъектами РФ, осуществляющими переданные федеральные полномочия1.
Для реализации данного полномочия Рослесхоза предусмотрены правила [4] отмены правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные федеральные полномочия в области лесных отношений, порядок проведения экспертизы ненормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ [5], а также положения о проведении контроля на территориальном уровне -департаментами лесного хозяйства Рослесхоза по федеральным округам [6].
Анализ перечисленных документов позволил составить представление о схеме проверки ненормативных правовых актов:
1 этап: направление органом исполнительной власти субъекта РФ заверенной печатной копии и электронного варианта принятого правового акта в территориальный орган Рослесхоза - в течение 14 дней после принятия акта;
2 этап:
- анализ наличия в правовом акте положений, регулирующих осуществление переданных федеральных полномочий в области лесных отношений - до 7 дней со дня поступления правового акта;
- в случае выявления таких положений - проведение экспертизы правового акта Рослесхозом - в течение 30 дней.
При проведении экспертизы проверяются правовые основания для принятия правового акта, соответствие положений правового акта Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативно-правовым актам Российской Федера-
1 Например, ст. 26 Водного кодекса РФ, ст. 6 ФЗ «О животном мире» устанавливают только право на осуществление контроля за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене соответствующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений.
ции, компетенция органа власти на принятие данного правового акта. Также составной частью проверки является антикоррупционная экспертиза правового акта.
3 этап: принятие итогового решения. Предусмотрена два варианта решений: 1) об отмене правового акта полностью или в части; 2) об отсутствии оснований для отмены.
Правовой акт подлежит отменен в следующих случаях: отсутствие правовых оснований для его принятия; наличие положений, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативно-правовым актам Российской Федерации; принятие правового акта органом, в компетенцию которого не входит его принятие, либо принятие правового акта органом с превышением имеющихся полномочий; наличие корруп-циогенных факторов.
При наличии оснований для отмены правового акта принимается и подписывается соответствующее решение и составляется заключение экспертизы как приложение к решению. Решение в течение 5 рабочих дней направляется в адрес органа власти субъекта РФ, принявшего проверяемый правовой акт. Орган власти субъекта РФ публикует решение в СМИ и на своем официальном сайте.
Применение рассматриваемых норм на практике вызвало у правоприменителей вполне обоснованный вопрос: является ли отмена правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ в области лесных отношений исключительной прерогативой Рослесхоза?
Так, в Арбитражном суде Северо-Западного округа рассматривалось дело о признании недействительным распоряжения Правительства Ленинградской области 04.09.2017 № 443-р, отменяющим три распоряжения Правительства Ленинградской области о предоставлении ООО «Линк Девелопмент» лесных участков в аренду для строительства и эксплуатации линейных объектов [7]. ООО «Линк Девелопмент» обратилось с заявлением в суд Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, считая, что отмена распоряжений нарушает его права и у Правительства Ленинградской области такие полномочия отсутствуют. Суд первой инстанции удовлетворил требования общества, ссылаясь на то, что согласно правилам отмены правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные федеральные полномочия в области лесных отношений, правом отмены обладает только Рослесхоз, а значит, Правительство Ленинградской области превысило свои полномочия [8]. Суд апелляционной инстанции поддержал данное решение [9]. Суд кассационной инстанции высказал сомнения в том, что
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
«Федеральное агентство лесного хозяйства признает только за собой право на отмену правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, не допуская наличия у данных органов права на самостоятельную отмену принятых ими актов. Вывод судов первой и апелляционной инстанций о наличии только у Федерального агентства лесного хозяйства полномочий по отмене подобных правовых актов, по сути, возлагает на данный федеральный орган конкретные обязанности без выяснения правовой позиции данного лица, а также иных обстоятельств, связанных с его участием в спорном материальном правоотношении» [7].
По нашему мнению, данный пример наглядно демонстрирует, что наличествует пробел в правовом регулировании порядка отмены ненормативных правовых актов субъектов РФ, принятых в рамках осуществления переданных полномочий в области лесных отношений. Считаем, что необходимо прямо указать на возможность органов исполнительной власти субъектов РФ самостоятельно отменять принятые акты до их отмены Рослесхозом, но с обязательным незамедлительным уведомлением об этом Рослес-хоза - в момент выявления проблемы, а также после официальной отмены акта. Это позволит сократить временные затраты и повысит инициативность субъектов РФ.
Пунктом 2 части 9 статьи 83 Лесного кодекса РФ Рослесхозу предоставлена возможность выдавать обязательные для исполнения предписания об отмене нормативно-правовых актов субъектов РФ или о внесении в них изменений. Однако при наличии такого полномочия процедурные аспекты его реализации не разработаны. Так, на сегодняшний день отсутствует нормативная регламентация процедуры принятия решения о выдаче предписания, сроки выдачи и исполнения предписания, не оговорена возможность оспаривания выданных предписаний органами власти субъектов РФ. По нашему мнению, подобная ситуация в рассматриваемых правоотношениях создает правовую неопределенность.
Представляется обоснованным предложение А.Ю. Винокурова о необходимости введения «специального регулирования механизма ответственности органов власти субъектов РФ за невыполнение обязательных к исполнению предписаний уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (их должностных лиц) об отмене нормативных правовых актов или о внесении в них изменений» [10, с. 13]. О.О. Солдатен-ков также отмечал, что «не может идти речи о стабильности положения органов государственной
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
власти субъектов РФ, поскольку установленные дефекты контрольного механизма в первую очередь затрагивают их деятельность; тем самым ставится под сомнение эффективность осуществления делегированных полномочий» [11, с. 71].
Согласно статическим данным, в целом процент отмены правовых актов субъектов РФ Рослесхозом невысокий. Так, «в 2022 году в Рослесхоз и его территориальные органы на правовую экспертизу поступило более 60 тыс. ненормативных правовых актов и более 300 нормативных правовых актов. По итогам 2022 года отменено 7 актов ненормативного характера как несоответствующих лесному законодательству» [12].
По результатам осуществления контрольных полномочий в 2022 году Рослесхозом были выработаны предложения по повышению эффективности этого направления деятельности. В частности, в целях сокращения сроков проведения экспертизы ненормативных правовых актов, предлагается наделить Рослесхоз и его территориальные органы правом направления запросов [12]. Кроме того, предложено проведение контроля за правовым регулированием в отношении проектов освоения лесов и лесохозяйственных регламентов профильными сотрудниками Департаментов лесного хозяйства по федеральным округам (отделы использования лесов и охраны, защиты и воспроизводства лесов).
Некоторые их предложений уже внедрены в практику: теперь правовые акты для проведения экспертизы представляются исключительно в электронном виде, а на их копиях ставится заверенная усиленной квалифицированной электронной подписью отметка об экспертизе.
Считаем, что эти нововведения значительно экономят сроки проведения экспертизы и отвечают современным реалиям и тенденциям к эффективному внедрению цифровых технологий в государственное управление в области лесных отношений. Вместе с тем остаются проанализированные выше недостатки, требующие восполнения правовых пробелов.
Список литературы:
[1] Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
[2] Постановление Правительства РФ от 25.08.2023 № 1378 «Об утверждении Правил ведения государственного лесного реестра» // Официальный интернет-портал правовой информации: URL: http://pravo.gov.ru, 28.08.2023 (дата обращения: 29.08.2023).
[3] Постановление Правительства РФ от 23.09.2010 № 736 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» (вместе с «Положением о Феде-
ральном агентстве лесного хозяйства») // СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 5068.
[4] Постановление Правительства РФ от 29.06.2011 № 524 «Об утверждении Правил отмены правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений» // СЗ РФ. 2011. № 28. Ст. 4217.
[5] Приказ Минприроды России от 22.11.2016 № 613 «Об утверждении Порядка проведения экспертизы не носящих нормативного характера правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений» (Зарегистрировано в Минюсте России 03.04.2017 № 46216) // СПС «КонсультантПлюс».
[6] Приказ Рослесхоза от 14.07.2017 № 352 «Об осуществлении департаментами лесного хозяйства по федеральным округам деятельности по контролю за правовым регулированием органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопросов переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений» // СПС «КонсультантПлюс».
[7] Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 03.08.2018 № Ф07-8420/2018 по делу № А56-72395/2017 // СПС «Кон-сультантПлюс».
[8] Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 22.12.2017 по делу № А56-72395/2017 // СПС «КонсультантПлюс».
[9] Постановление Тринадцатого Арбитражного апелляционного суда от 29.03.2018 № 13АП-3523/20118 по делу № А56-72395/2017 // СПС «КонсультантПлюс».
[10] Винокуров А.Ю. Контроль органов государственной власти субъектов Российской Федерации за правовым регулированием отношений в сфере охраны окружающей среды по переданным полномочиям // Экологическое право. 2013. № 1. С. 13.
[11] Солдатенков О.О. Делегирование полномочий в механизме реализации права публичной собственности на природные ресурсы // Юрист. 2009. № 1. С. 71.
[12] Официальный сайт Федерального агентства лесного хозяйства [Электронный ресурс]. -Режим доступа: https://rosleshoz.gov.ru/activity/ legal_regulation/reference_and_analytical_ information (дата обращения: 28.08.2023).
Spisok literatury:
[1] Lesnoj kodeks Rossijskoj Federacii ot 04.12.2006 № 200-FZ // SZ RF. 2006. № 50. St. 5278.
[2] Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 25.08.2023 № 1378 «Ob utverzhdenii Pravil vedeniya gosudarst-vennogo lesnogo reestra» // Oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii: URL: http://pravo.gov.ru, 28.08.2023 (data obrashcheniya: 29.08.2023).
[3] Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 23.09.2010 № 736 «O Federal'nom agentstve lesnogo hozya-jstva» (vmeste s «Polozheniem o Federal'nom agentstve lesnogo hozyajstva») // SZ RF. 2010. № 40. St. 5068.
[4] Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 29.06.2011 № 524 «Ob utverzhdenii Pravil otmeny pravovyh aktov organov ispolnitel'noj vlasti sub»ektov Rossijskoj Federacii, osushchestvlyayushchih peredannye polnomochiya Rossijskoj Federacii v oblasti lesnyh otnoshenij» // SZ RF. 2011. № 28. St. 4217.
[5] Prikaz Minprirody Rossii ot 22.11.2016 № 613 «Ob utverzhdenii Poryadka provedeniya ekspertizy ne nosyashchih normativnogo haraktera pravovyh aktov organov ispolnitel'noj vlasti sub»ektov Rossijskoj Federacii, osushchestvlyayushchih peredannye polnomochiya Rossijskoj Federacii v oblasti lesnyh otnoshenij» (Zaregistrirovano v Minyuste Rossii 03.04.2017 № 46216) // SPS «Konsul'tantPlyus».
[6] Prikaz Rosleskhoza ot 14.07.2017 № 352 «Ob osushchestvlenii departamentami lesnogo hozyajstva po federal'nym okrugam deyatel'nosti po kon-trolyu za pravovym regulirovaniem organami gosu-darstvennoj vlasti sub»ektov Rossijskoj Federacii voprosov peredannyh polnomochij Rossijskoj Federacii v oblasti lesnyh otnoshenij» // SPS «Konsul'tantPlyus».
[7] Postanovlenie Arbitrazhnogo suda Severo-Zapadnogo okruga ot 03.08.2018 № F07-8420/2018 po delu № A56-72395/2017 // SPS «Konsul'tant-Plyus».
[8] Reshenie Arbitrazhnogo suda goroda Sankt-Peterburga i Leningradskoj oblasti ot 22.12.2017 po delu № A56-72395/2017 // SPS «Konsul'tantPlyus».
[9] Postanovlenie Trinadcatogo Arbitrazhnogo apellyacionnogo suda ot 29.03.2018 № 13AP-3523/20118 po delu № A56-72395/2017 // SPS «Konsul'tantPlyus».
[10] Vinokurov A.YU. Kontrol' organov gosu-darstvennoj vlasti sub»ektov Rossijskoj Federacii za pravovym regulirovaniem otnoshenij v sfere ohrany okruzhayushchej sredy po peredannym polnomochi-yam // Ekologicheskoe pravo. 2013. № 1. S. 13.
[11] Soldatenkov O.O. Delegirovanie polnomochij v mekhanizme realizacii prava publichnoj sob-stvennosti na prirodnye resursy // YUrist. 2009. № 1. S. 71.
[12] Oficial'nyj sajt Federal'nogo agentstva lesnogo hozyajstva [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: https://rosleshoz.gov.ru/activity/legal_regu-lation/reference_and_analytical_information (data obrashcheniya: 28.08.2023).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
