CC BY
32
№ 2435) и ссылку на «Технологиии мелиоративного освоения солонцовых почв и их сельскохозяйственное использование на Южном Урале (научно-практическое руководство, одобренное НТС Минсельхоза 31.07.89 г.) [4, 5]. Цена договорная. Так, по проекту в совхозе «Оренбургский» Оренбургского района научная разработка технологий мелиорации комплексных солонцовых почв под коренное улучшение пастбищ составила 6160 руб.
Выводы. Проблема коренного улучшения пастбищ в 70—90 гг. прошлого столетия решалась при государственной и административной поддержке с выделением средств на исследования, в производстве — культурно-технические работы и технологии их освоения по программе повышения плодородия почв с научным обеспечением. Такой подход, на наш взгляд, был одним из рациональных решений во взаимодействии науки и производства.
Полученные результаты исследований мелиоративного освоения пастбищ, проведённых научным составом Оренбургского НИИСХ на основе хорошо
оснащённой материальной базы и организации в институте тематической и агрохимической лабораторий, подбора квалифицированных кадров, обеспечения взаимосвязи с опытно-показательными хозяйствами, учебным вузом и другими НИИ, позволили получить обширный материал по рассматриваемой теме. Этот материал позволяет дифференцированно использовать полученные данные и в настоящее время на данной агромелиоративной группе земель, с учётом направленности хозяйства и содержания скота, месторасположения участков и имеющихся технических и экономических возможностей.
Литература
1. XXV съезд КПСС. М., 1978.
2. Июльский Пленум ЦК КПСС. М., 1978.
3. Дубачинская Н.Н. Адаптивно-ландшафтные системы земледелия на солонцовых землях Южного Урала: монография. Оренбург, 2000. 332 с.
4. Постановление ГК СССР по науке и технике от 9.09.1987 г № 435.
5. Технология мелиоративного освоения солонцовых почв и их сельскохозяйственное использование на Южном Урале (научно-практическое руководство, одобрено НТС Минсельхоза 31.07.89 г. / В.И. Кирюшин, Н.Н. Дубачинская и др. М.: Росагропромиздат, 1991. 35 с.
Основы и проблемы правового регулирования лесных отношений в развитии гражданского общества
А.А. Гурский, к.с.-х.н, Министерство лесного и охотничьего хозяйства Оренбургской области
Современная система законодательства Российской Федерации, регулирующая вопросы лесного хозяйства, основывается на нормативных правовых актах трёх уровней (федеральный, региональный и муниципальный). Основополагающим является Конституция РФ, положения которой содержат краеугольные требования к охране и использованию природных ресурсов в качестве основы жизни и деятельности населения страны, а также обеспечению прав граждан на благоприятную экологическую среду, достоверную информацию о ней.
Эти принципы заложены в основном отраслевом законодательном акте — Лесном кодексе РФ, введённом в действие с 1 января 2007 г. Отметим наиболее значимые из них — устойчивое управление лесами, сохранение биоразнообразия и функций лесов, повышение их потенциала, обеспечение многоцелевого и неистощительного пользования лесом, воспроизводство, охрана и защита леса.
Лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Если ранее модель управления лесами характеризовалась строго вертикальной иерархией, то сегодня это достаточно непростая структура, состоящая из нескольких уровней, с одной стороны зависимых, с другой — самостоятельных. Так, Российская Федерация передала
субъектам РФ (за исключением городов федерального подчинения) осуществление отдельных полномочий в сфере лесных отношений. Вместе с тем функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию и финансовому обеспечению регионов находятся в ведении федеральных органов власти — Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Рослесхоза.
Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по утверждению структуры уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ и назначению их руководителей. Таким образом, регионам предоставлены полномочия по управлению объектами федерального имущества (земли лесного фонда находятся в собственности РФ), за счёт федерального и регионального бюджетов на основании регламентирующих порядков, определённых федеральными органами исполнительной власти.
Контроль за расходованием субвенций и реализацией переданных полномочий осуществляется также федеральными органами исполнительной власти. При этом распоряжение земельными участками из состава земель лесного фонда, а также функции и полномочия по защите права собственности остались за Российской Федерацией.
Как результат, в субъектах РФ уполномоченные органы исполнительной власти в области лесных отношений представлены различными структурами.
Например, в Оренбургской области первоначально был создан департамент по управлению лесами, находящийся в косвенном подчинении министерства природных ресурсов, земельных и имущественных отношений Оренбургской области, который в 2009 г. перешёл под управление министерства сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности Оренбургской области. В 2011 г. было создано министерство лесного и охотничьего хозяйства Оренбургской области, в сфере деятельности которого находятся возобновляемые природные ресурсы — лес, животный мир и водные биологические богатства. В Саратовской области уполномоченный орган — министерство природных ресурсов и экологии или министерство сельского, лесного хозяйства и природных ресурсов в Ульяновской области.
Если в отношении наименований уполномоченных органов власти, их ведомственной подчинённости и расположения в структурах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации каких-либо вопросов не возникает, то внутренний состав и ведомственная подчинённость структурных подразделений по управлению лесами требует унификации.
С одной стороны, в уполномоченных органах субъектов РФ могут формироваться более оптимальные структурные подразделения, как, например, в Оренбургской области, когда уполномоченный орган власти представлен министерством, с другой стороны, могут формироваться структурные подразделения в органах исполнительной власти, которым ранее не были свойственны функции по управлению лесами — подразделений министерств сельского хозяйства, комитетов по имуществу и др. С точки зрения организации контроля за исполнением переданных полномочий такая разобщённость в структурах управления, очевидно, имеет свои негативные черты.
Что касается организационной структуры на местах, то здесь наблюдается ещё большая разобщённость управления. Так, в Оренбургской области имеются лесничества в форме государственных казённых учреждений с основными контрольными функциями и лесхозы в форме государственных унитарных предприятий, наделённых функциями хозяйствующих субъектов. В Самарской области все 18 лесничеств объединены в единое государственное казённое учреждение «Самарские лесничества», функции хозяйствующих субъектов осуществляет так же единое государственное бюджетное учреждение «Самаралес», в которое вошли ранее существовавшие лесхозы [1].
Вернёмся к нормативным правовым актам, связанным с регулированием лесных отношений. Со дня введения Лесного кодекса РФ (2007) необходимо было принять около 70 подзаконных актов федерального уровня. В кодексе были даны отсылки к 22 федеральным законам [2—4]. В на-
стоящее время количество нормативных правовых актов существенно увеличилось. Их 153, в том числе 146 приняты только на федеральном уровне и 7 — на региональном (в Оренбургской области). В указанное число актов не входят отраслевые и действующие ГОСТы, ОСТы, наставления и технические указания. Поэтому лесное законодательство представляет собой значительную и динамично развивающуюся сферу регулирования гражданского общества. Стоит отметить и динамику изменения существующих актов. Например, с 2007 г. в Лесной кодекс РФ вносились изменения 36 раз, и в настоящее время он мало чем похож на первоначальную редакцию. Аналогично с преобразованием системы управления и здесь есть свои положительные и отрицательные стороны. Законы и подзаконные акты должны совершенствоваться с целью достижения наиболее оптимальных и эффективных систем управления лесами во взаимодействии с обществом, однако постоянно изменяющиеся требования за короткий промежуток времени негативно сказываются на организации лесоуправления и хозяйствования в лесах.
Несмотря на множество подзаконных актов, до настоящего времени не устранены юридические коллизии, в том числе со смежным законодательством. К примеру, в соответствии с Федеральным законом «О недрах» и Лесным кодексом РФ допускается оформление права пользования недрами и лесными участками для геологического изучения, разработки месторождений полезных ископаемых. В то же время подзаконные акты ограничивают дальнейшее освоение лесов, включая безлесные территории, не отнесённые к защитным лесам.
Защитные леса подразделяются на категории, среди которых леса, расположенные в водоохранных зонах, и леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, ценные леса и другие. В силу положений Водного кодекса РФ вдоль водных объектов находятся водоохранные зоны с ограниченным режимом использования территорий. В свою очередь согласно лесному законодательству данные территории отнесены фактически к другим категориям защитности, с наличием иных ограничений. Аналогичный пробел в законодательстве имеется и при отнесении лесов, расположенных вдоль автомобильных дорог общего пользования.
Законодательство о кадастровой деятельности, государственной регистрации недвижимости и градостроительное законодательство также не в полной мере учитывают нормы лесного законодательства. Так, в силу значительных площадей лесов Федеральным законом «О введении в действие Лесного кодекса РФ» предусмотрен исключительный порядок отнесения земель лесного фонда к ранее учтённым объектам недвижимости, однако без определения границ. Зачастую это приводит к тому, что органы местного самоуправления при
подготовке документов территориального планирования по ошибке относят земли лесного фонда к землям населённых пунктов и распоряжаются ими. При выявлении подобных случаев уполномоченные органы проводят работу по признанию уже в судебном порядке незаконно утверждённых генеральных планов поселений, распорядительных актов, а также сделок с земельными участками.
Особо можно выделить проблему выполнения муниципальными органами власти предоставленных полномочий в рамках ст. 84 Лесного кодекса РФ, которые в большей мере с 2007 г. не реализованы.
Всё это свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования нормативных правовых актов, но во взаимодействии со смежным и интегрированным законодательством и оценкой последствий их принятия. Вместе с тем считаем, что нормативная правовая база не должна под-
лежать столь частому изменению. Внедряемые порядки и механизмы, влияющие на развитие гражданского общества, должны подлежать предварительному апробированию с учётом мнений научного сообщества и общественности. Существующая система публичной экспертизы нормативных правовых актов также нуждается в совершенствовании ввиду слабого внимания к ней со стороны общественных объединений и населения либо недостаточного внимания к поступившим замечаниям и предложениям со стороны уполномоченных органов.
Литература
1. Федеральное агентство лесного хозяйства. [Электронный ресурс]. URL: http://www.rosleshoz.gov.ru/.
2. Гурьева Л.А. Лесное законодательство: учебное пособие. Сыктывкар: СЛИ, 2013. 84 с.
3. Правовая система «КонсультантПоюс». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/.
4. Министерство природных ресурсов и экологии РФ. [Электронный ресурс]. URL: http://www.mnr.gov.ru/.
