CC BY
265
Проблема законодательного регулирования взаимодействия молодежных общественных объединений России..
УДК 342.4
Сулейманова Сафина Рустэмовна
Российская академия народного хозяйства и государственной службы
при Президенте Российской Федерации [email protected]
ПРОБЛЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ МОЛОДЕЖНЫХ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ РОССИИ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ПРОЦЕССЕ ФОРМИРОВАНИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
В статье на основе анализа нормативно-правовых актов, определяющих правовой статус компетентных государственных органов исполнительной власти, правовой статус государственно-общественных совещательных структур Российской Федерации определены и выявлены основные механизмы взаимодействия молодежных объединений и государства. Автор указывает на то, что российская модель механизма взаимодействия с молодежными общественными объединениями имеет как положительные, так и отрицательные стороны, формирующие ее особенности и отличия от моделей такого взаимодействия существующих в иных странах СНГ. Автор сделал вывод о том, что на сегодняшний день при государственных органах власти создано и задействовано достаточно большое количество молодежных структур, отличающихся друг от друга только моделью механизма взаимодействия с государством, при этом нередко закрепляющие похожие функции и полномочия. Кроме того, автор считает, что ситуация на сегодняшний день осложнена еще и тем, что сама система органов государственной власти, в компетенции которой находятся реализации государственной молодежной политики, остается достаточно запутанной и неструктурированной, что является барьером на пути к установлению ее системности в процессе такой реализации.
Ключевые слова: молодежные общественные объединения, гражданское общество, механизмы взаимодействия с органами государственной власти, разграничение полномочий исполнительных органов государственной власти, государственно-общественные совещательные органы.
Федеральные законы, принятые Государственной Думой на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, а также законодательство стран постсоветского пространства, сформированное сразу после распада СССР, достаточно четко определили характер взаимодействия государства и общественных объединений, а также основные функции государства по отношению к последним. На базе нового законодательства началось самостоятельное становление каждого отдельного вида общественных объединений, начал вырабатываться особенный механизм их взаимодействия с государством. При этом, разумеется, основные базовые формы взаимодействия с органами государственной власти оставались неизменными вне зависимости от особенностей и специфики конкретного вида общественных объединений. К таким формам взаимодействия, можно отнести отношения между уполномоченными органами исполнительной власти и общественными объединениями в сфере государственной регистрации общественного объединения в качестве юридического лица, соблюдение их прав и законных интересов и защиту прав объединений, в случае их нарушения в суде, в целом закрепление правового статуса таких общественных объединений в нормативно-правовых актах и т.д. То есть получается, что с одной стороны, государство решает организационные вопросы создания и деятельности общественных объединений, а, с другой стороны, социально сотрудничает с ними. Именно в последнем случае мы говорим о взаимодействии государства и общественных объединений, оказывающем существенное влия-
ние на становление гражданского общества. Речь в таком случае идет о социальном партнерстве, которое должно строиться на таких постулатах как «заинтересованность каждой из взаимодействующих сторон в поиске решения социальных проблем; объединение усилий и возможностей сторон в поиске решения социальных проблем, с которыми ни одна из них не в состоянии справиться самостоятельно [6, с. 187-188]. У каждого вида общественного объединения вырабатывается своя индивидуальная линия сотрудничества с государством, исключением не являются и молодежные общественные объединений, а тем более объединения молодежи, которые вносят существенный вклад в становление гражданского общества России и стран СНГ посредством совместного взаимодействия с уполномоченными органами власти в реализации государственной молодежной политики.
Исходя из принципа субъектности, И.М. Ильинский в своем научном исследовании выделял два основных вида молодежной политики. Первый вид -государственная молодежная политика, в которой субъектом является государство в лице его специальных органов, деятельность которых в большей или меньшей степени связана с развитием человека. Второй вид - общественная молодежная политика, в которой субъектом являются различные партии, профсоюзы, молодежные движения, объединения и организации [5, с. 14]. На наш взгляд, приведенная автором градация актуальна и уместна и в настоящее время, так как трудно переоценить роль молодежных общественных объединений в становлении гражданского общества.
© Сулейманова С.Р., 2015
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова «S> № 5, 2015
151
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Статья 3 Модельного закона СНГ «О государственной молодежной политике» закрепляет важную норму о том, что реализация целей и решение задач государственной молодежной политики осуществляются совместно всеми ее субъектами и каждым субъектом государственной молодежной политики самостоятельно [1]. Важно отметить, что принципами реализации государственной молодежной политики на всей территории стран СНГ является государственно-частное партнерство, а также сочетание государственных и общественных интересов в формировании молодежной политики, из чего следует, что участие молодежных объединений постсоветского пространства в разработке и реализации этой политики уже само по себе является важнейшим принципом регулируемых законодательством отношений.
Обеспечение механизма эффективного взаимодействия органов государственной власти с молодежными общественными объединениями требует определенного организационно-правового решения, т.е. выделения и формирования специальных подразделений в системе органов государственной власти РФ, обеспечивающих регулярную работу с молодежными общественными объединениями. Так, например, одним из приоритетных курируемых направлений работы уполномоченного исполнительного органа Российской Федерации - Федерального агентства по делам молодежи (далее Росмолодежь), сформированного в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 409 и находящегося на сегодняшний день в ведении Министерства образования и науки, является поддержка и взаимодействие с общественными организациями и движениями молодежи, что предусматривает осуществление финансовой, информационной, кадровой и иной поддержки. Тем временем Закон «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» ввиду специальных требований устанавливает механизм взаимодействия с достаточно немногочисленной долей от общего числа молодежных общественных объединений, взаимодействие с которыми также нуждается в системности и регламентированности, а этому, в свою очередь, способствует комплексный характер реализации молодежной политики Росмолодежью.
Между тем, 24 января 2014 года при Росмо-лодежи был впервые официально сформирован консультативно-совещательный орган общественного контроля, состоящий в большинстве своем из представителей молодежных объединений -Общественный совет. Согласно так и не утвержденному, но согласованному с Общественной палатой РФ проекту Положения «Об общественном совете при Федеральном агентстве по делам молодежи», главной задачей Общественного совета
является содействие Росмолодежи в обеспечении защиты и согласования интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, организаций, органов государственной власти для решения вопросов в сфере реализации государственной молодежной политики [4]. Другими словами, Общественный совет представляет собой новый формат социального и общественного партнерства в сфере реализации государственной молодежной политики, функционирующий не при профильном исполнительном органе, а совместно с ним, способствующий максимально точному учету инициатив институтов гражданского общества. Подобный формат взаимодействия органов государственной власти и молодежных общественных объединений является достаточно инновационным для иных стран СНГ, кроме того, само гражданское общество в лице молодежных общественных объединений при таком механизме взаимодействия, на наш взгляд, остается более независимым и самостоятельным в принятии решений и выдвижении собственных инициатив. Именно этим такие структуры и отличаются от консультативно-совещательных органов, созданных и действующих при законодательных органах власти России и СНГ, а также тем, что Общественный совет при Федеральном агентстве по делам молодежи в отличии, например, от Общественной молодежной палаты при Государственной Думе ФС РФ, формой объединения молодежи не является, так как помимо входящих в него представителей молодежных объединений, в его состав входят и иные эксперты в области государственной молодежной политики. Тем не менее, нельзя не отметить, что при разных форматах и механизмах взаимодействия с органами государственной власти вышеназванные структуры зачастую на практике имеют схожие полномочия и цели. В связи с этим, на наш взгляд, целесообразнее было бы закрепить за рассматриваемой структурой функцию обобщения и систематизации предложений и инициатив молодежных общественных объединений и объединений молодежи, что бесспорно повысило бы эффективность взаимодействия и сотрудничества как внутри институтов гражданского общества, занимающихся решением проблем государственной молодежной политики, так и при взаимодействии с органами государственной власти.
Еще одним уполномоченным органом исполнительной власти является Департамент государственной политики в сфере воспитания детей и молодежи (далее Департамент), представляющим собой структурное подразделение Министерства образования и науки РФ. Пункт 3 Главы I Положения «О Департаменте государственной политики в сфере воспитания детей и молодежи Министерства образования и науки Российской Федерации» утвержденного Приказом Министерства образо-
152
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова jij- № 5, 2015
Проблема законодательного регулирования взаимодействия молодежных общественных объединений России..
вания и науки РФ №1154 от 16.10.2013 года, закрепляет, что Департамент осуществляет свою деятельность непосредственно и через подведомственные Министерству организации во взаимодействии со структурными подразделениями Министерства [2]. Несмотря на то, что за Департаментом закреплена функция координации деятельности Росмолодежи и Положение, казалось бы, закрепляет за Департаментом несколько иные полномочия в сфере реализации государственной молодежной политики и взаимодействия с молодежными объединениями, в практической деятельности полномочия рассматриваемых уполномоченных органов исполнительной власти, находящихся в составе Министерства образования и науки РФ, нередко наслаиваются друг на друга, часто дублируя направления работы. Так, например, согласно пункту 4.2. Главы II Положения по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности Департамента, он готовит проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ и др. Однако «Основы государственной молодежной политики РФ до 2025 года» фактически были разработаны Росмолодежью, лишь с незначительным участием Департамента. Также согласно Положению, Департамент содействует развитию общественных молодежных инициатив, деятельности молодежных, студенческих и детских общественных объединений и проводит конкурсный отбор программ развития деятельности студенческих объединений образовательных организаций высшего образования в целях развития системы студенческого самоуправления и повышения роли студенчества в обеспечении модернизации высшего образования, повышения роли студенчества в решении социально-экономических проблем города, региона, страны. Как мы видим, акцент в данном случае делается именно на взаимодействие с органами студенческого самоуправления, однако и Росмолодежь в своей деятельности достаточно тесно взаимодействует со студенческими организациями. Вышеизложенное еще раз доказывает, что полномочия Росмолодежи и Департамента практически тождественны и во многом совпадают, не говоря уже о закрепленном в Положение полномочии Департамента создавать во взаимодействии с общественными организациями и движениями, представляющими интересы молодежи, условия для обеспечения здорового образа жизни, нравственного и патриотического воспитания молодежи, реализации профессиональных возможностей молодежи.
Между тем, необходимо упомянуть и о том, что в целях содействия обеспечению условий для успешной социализации и эффективной самореализации молодежи, развития потенциала молодежи и его использования в интересах инновационного развития страны с 2013 года при Министерстве об-
разования и науки действует Совет по делам молодежи (далее Совет) - еще один совещательный орган и демократический мост, являющийся винтиком механизма взаимодействия органов государственной власти и молодежных общественных объединений, поскольку, он так же как и Общественный совет, наполовину состоит из представителей молодежных общественных объединений. Согласно Положению «О Совете Министерства образования и науки Российской Федерации по делам молодежи», утвержденного Приказом Министерства №28 от 22 января 2013 года, одними из важнейших полномочий данного Совета являются анализ законодательства Российской Федерации в сфере молодежной политики, подготовка предложений по его совершенствованию и подготовка и рассмотрение предложений по совершенствованию механизмов управления и партнерства в сфере молодежной политики. Очевидно, первое из названных полномочий Совет разделяет со многими другими совещательными структурами, поскольку данная функция, как мы уже успели выяснить, прописана практически во всех Положениях молодежных консультативно-совещательных структур, действующих как при законодательных, так и при исполнительных органах власти. Однако функция по повышению уровня эффективности механизмов взаимодействия государства и молодежи является достаточно новой и ранее не закрепленной ни за одним из совещательных органов молодежи. Несмотря на то, что состав рассматриваемого нами Совета по делам молодежи почти полностью состоит из представителей молодежи и молодежных объединений, отнести его к одному из видов объединений молодежи возможным не представляется. В первую очередь, это объясняется тем, что Председателем Совета выступает непосредственно Министр образования и науки РФ, осуществляющий общее руководство деятельностью Совета и распределяющий обязанности между его членами. В связи с этим сам по себе Совет можно рассматривать только в качестве демократической площадки взаимодействия государства и гражданского общества, но не в качестве отдельного самостоятельного института последнего, в то время как, например, Общественная молодежная палата при Государственной ФС РФ и Общественный совет при Росмолодежи могут одновременно выступать и в качестве площадки взаимодействия органов государственной власти и молодежи, и в качестве отдельного института гражданского общества.
Между тем, интересно отметить и то, что молодежные совещательные органы и объединения молодежи созданы не только при уполномоченных исполнительных органах власти, но и при иных исполнительных органах РФ. Такое явление также является достаточно новым как для Российской Федерации, так и для иных стран СНГ. Так, на-
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова «S> № 5, 2015
153
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
пример, при Министерстве транспорта РФ создан и действует Студенческий совет транспортной отрасли, одной из важных целей которого является содействие в решении образовательных, социально-бытовых и прочих вопросов, затрагивающих интересы студентов и аспирантов. При Министерстве промышленности и торговли РФ совсем недавно Приказом Министерства промышленности и торговли РФ № 1386 от 3 июня 2015 года был создан Совет молодежи, причем сама идея создания такого органа исходила не от руководства, а от самих молодых сотрудников Министерства. Согласно пункту 1.1. Положения, Совет является постоянно действующим совещательным органом и создается с целью выработки и реализации молодежной политики, направленной на консолидацию усилий и раскрытие потенциала молодых специалистов Минпромторга РФ [3]. Подобный механизм взаимодействия непрофильных органов исполнительной власти с молодежью и ее объединениями, бесспорно, повышает эффективность взаимоотношений государства и гражданского общества и в целом вносит свой существенный вклад в развитие государственной молодежной политики страны.
Таким образом, анализ законодательства Российской Федерации в области регулирования вопроса взаимодействия государственных органов с молодежью и ее объединениями, позволяет сделать следующие выводы:
Органы государственной власти Российской Федерации в ходе реализации государственной молодежной политики могут вступать во взаимоотношения как непосредственно с каждым отдельным молодежным общественным объединениям, так и через специально созданные структуры при уполномоченных органах исполнительной и законодательной власти. При этом можно выделить три основных типа таких структур: а) консультативносовещательные органы молодежи, самоуправляемые изнутри при частичной координации со стороны уполномоченных органов государственной власти и выступающие одновременно как площадка для диалога власти и молодежи и форма объединения молодежи (например, Общественная молодежная палата при Государственной Думе ФС РФ); б) совещательные органы молодежи, управляемые наполовину государственным, наполовину гражданским сектором при частичной координации со стороны уполномоченных органов государственной власти, выступающие только как площадка для диалога власти и молодежи (например, Общественный совет при Росмолодежи, Совет молодежи при Минпромторге); в) совещательные органы молодежи, полностью управляемые и координируемые государственными органами власти и выступающие только как площадка для диалога власти и молодежи (например, Совет по делам молодежи при Минобре).
Можно выделить три основных совещательных органа молодежи, действующие на федеральном уровне и обеспечивающие партнерство государства и молодежных объединений: Общественная молодежная палата при Государственной Думе ФС РФ, Общественный совет при Федеральном агентстве по делам молодежи, Совет по делам молодежи при Министерстве образования и науки РФ.
Вместе с тем, необходимо отметить, что если речь идет о подлинно демократическом пути развития взаимодействия органов государственной власти и молодежных объединений, на наш взгляд, тем эффективнее работа такого механизма, чем более минимизировано вмешательство государства в решения и инициативы молодежи и ее объедений. Мы убеждены, что подобные структуры должны сохранять самостоятельность и независимость в выдвижении своих инициатив и отстаивать свое решение, в обратном случае есть риск, что они станут инструментом в руках органов власти и должностных лиц в достижении их личных политических задач и целей.
Существует серьезная проблема того, что на сегодняшний день при государственных органах власти создано и задействовано достаточно большое количество молодежных структур, отличающихся друг от друга только моделью механизма взаимодействия с государством, при этом нередко закрепляющие похожие функции и полномочия. Подобное явление, с одной стороны, представляет собой достаточно положительную тенденцию, так как позволяет соблюсти конституционно закрепленный принцип плюрализма мнений и обеспечить разносторонность рассматриваемых проблем и вопросов государственной молодежной политики, однако, с другой стороны, подобная ситуация требует высокого уровня координации и системности как внутри самих структур гражданского общества, так и со стороны органов государственной власти. В такой ситуации возникает острая необходимость выстраивания взаимодействия между различными совещательными органами, чтобы их работа не дублировала и не затрудняла деятельность друг друга, в первую очередь потому, что потенциал и ресурс молодежи и ее объединений должен быть направлен не на конкурентную борьбу между собой, а на достижение закрепленных в их Положениях реальных целей и задач при непосредственном и постоянном диалоге с государством. Однако ситуация на сегодняшний день осложнена еще и тем, что сама система органов государственной власти, в компетенции которой находится реализации государственной молодежной политики, остается достаточно запутанной и нелогичной, что является барьером на пути к системности и единству подходов.
В структуре Министерства образования и науки РФ на сегодняшний день имеется два профильных структурных подразделения, полномочия которых
154
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова jij- № 5, 2015
Проблема законодательного регулирования взаимодействия молодежных общественных объединений России..
нормативно закреплены в рассмотренных нами выше подзаконных актах Правительства РФ. Они занимаются вопросами реализации государственной молодежной политики. Необходимо отметить, что до реформы системы органов исполнительной власти Росмолодежь находилась в ведомстве Министерства спорта, туризма и молодежной политики, Департамент дополнительного образования детей, воспитания и молодежной политики касался вопросов реализации государственной молодежной политики исключительно в образовательной сфере. После проведенной реформы Росмолодежь была отделена от Министерства спорта и передана в ведение Министерства образования и науки РФ, что, на наш взгляд, стало первопричиной возникшей между двумя рассматриваемыми нами органами «двойственности полномочий» в области реализации государственной молодежной политики. Думается, что для обеспечения более эффективного взаимодействия государства и молодежи, а также совершенствования координационной функции по вопросам молодежной политики система уполномоченных органов исполнительной власти федерального уровня нуждается в дальнейшей реформе и унификации полномочий в области государственной молодежной политики путем образования единого уполномоченного органа исполнительной власти, способного сконцентрировать в себе все известные ее направления.
В Российской Федерации достаточно хорошо продуман и законодательно закреплен механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с крупными молодежными объединениями, осуществляющими свою деятельность в форме юридического лица и имеющими соответствующую государственную регистрацию. Однако ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» устанавливает взаимосвязь только с небольшой долей от общего числа молодежных общественных объединений и является лишь одной из форм их сотрудничества с государством. На наш взгляд, совокупность иных, самых значимых механизмов взаимодействия государства и молодежных общественных объединений, должны быть отражены в специальном базовом Законе о государственной молодежной политике. Подводя общий итог вышесказанному, можно сделать вывод о том, что российская модель механизма взаимодействия
с молодежными общественными объединениями имеет как положительные, так и отрицательные стороны, формирующие ее особенности и отличия от моделей такого взаимодействия существующих в иных странах СНГ.
Библиографический список
1. Модельный закон от 23.10. 2012 г. №38-10 «О государственной молодежной политике в стра-нах-участниках СНГ». Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?base=INT;frame=200;n=56174;re q=doc (дата обращения 25.08.2015)
2. Приказ Министерства образования и науки РФ от 16.10.2013 №1154 «О Департаменте государственной политики в сфере воспитания детей и молодежи Министерства образования и науки Российской Федерации». Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?base=EXP;n=576887;req=doc (дата обращения 14.08.2015)
3. Приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 03.06. 2015 №1386 «О Совете молодежи при Министерстве промышленности и торговли РФ». Доступ из официального сайта Минпромторг России. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://minpromtorg.gov.ru/ (дата обращения 09.09.2015)
4. Приказ Росмолодежи от 25.12. 2013 № 398 «Положение об общественном совете при Федеральном агентстве по делам молодежи» Доступ из официального сайта Росмолодежь. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://fadm.gov.ru/upload/ iblock/a4d/Polojenie%20ob%20OS-2.pdf (дата обращения 01.09.2015)
5. Ильинский И.М. Молодежь и молодежная политика. Философия. История. Теория. - М.: ГОЛОС, 2001. - С. 14-15.
6. Парасюк Е.А. общественные объединения и органы государственной власти в России: становление и развитие механизма взаимодействия // Вестник Адыгейского государственного университета. - 2005. - № 4. - С. 187-191.
7. Скробов А.П. О некоторых новых подходах к молодежной политике в условиях реформ // Социально-политический журнал. - 1998. - № 3. -С. 130-133.
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова «S> № 5, 2015
155
