CC BY
378
ге. К сожалению, участники последней констатировали, что работа по достижению установленных конференцией «Рио-92» целей шла медленнее, чем предполагалосьНекоторый прогресс достигнут в принятии мер по охране окружающей среды. Тем не менее состояние окружающей среды в мире по-преж-нему неустойчиво, и природоохранные меры оставляют желать лучшего. Также было подчеркнуто, что, несмотря на недостатки в практической работе, провозглашенные принципы остаются столь же актуальными, как и в 1992 году. При этом глобальные условия изменились. Характерными особенностями современного мира, которые необходимо учитывать при разработке механизмов практической деятельности, стали глобализация, развитие информационно-коммуникационных технологий, социальные проблемы во многих регионах мира. Необходимо совершенствовать систему международного управления решением экологических проблем.
Еще одним важным международно-правовым документом в области охраны окружающей среды является Киотский протокол 1997 года. Инициаторами Киотского протокола об ограничении выбросов парниковых газов были сторонники антропогенной версии объяснения глобальных климатических изменений. Киотский протокол стал удивительным гибридом экологической конвенции и рыночных механизмов.
Цель Киотского протокола — создание принципиально нового мирового рынка, помимо всего прочего стимулирующего развивающиеся страны отказаться от экстенсивных моделей экономического роста. После ратификации его Россией 18 ноября 2004 года и вступления его в силу, было проделано немало шагов в области международного экологического сотрудничества. Начала активно работать европейская система торговли квотами на выбросы парниковых газов. Начато более 1200 проектов по снижению выбросов в развивающихся странах, главным образом, в Китае, Индии и Бразилии 2. Будем надеяться, что новое соглашение, которое придет на смену Киотскому протоколу на Конференции в Копенгагене в 2012 году, будет продолжать положительные традиции начатого, еще лучше объединять страны в международном сотрудничестве в области экономической безопасности. Данные моменты были упомянуты и на Балийской конференции 2007 года 3.
В результате стало понятно, что лишь совместными усилиями можно добиться конкретных результатов. Положительный пример в этом отношении показывает современная объединенная Европа. Позиция стран—членов
1 См.: Рогинко С. Спасение мира, эпизод 2-й. Йоханнесбург//Эксперт. 2002. № 32.
2 Киотский протокол < http://www.wwf.ni/climate/kyoto> (последнее посещение — 01 декабря 2008 г.)
3 Аринов М. Парниковый остров Бали // Эксперт. 2007. № 50.
Европейского союза отличается четкостью и целенаправленностью: в области экологической безопасности, считают члены ЕС, необходимо консолидировать все силы для снижения уровня антропогенного давления на окружающую средуВ этом плане позиции США и Европейского союза формально совпадают, но реально не стыкуются. Соединенные Штаты не согласились с условиями Киотских соглашений и вышли из рядов тех государств, которые взяли на себя обязательство выполнять достигнутые договоренности.
Постепенно в мире наступает осознание того, что для решения экологической проблемы необходимо не только приложить, но и объединить все усилия.
Таким образом, обостряющиеся мировые проблемы окружающей среды и необходимость устранить пробелы в международном природоохранном законодательстве поставили мировое сообщество перед настоятельной необходимостью формирования своего рода «экологического правового пространства» со своими основополагающими принципами и развивающими их нормами, критериями и стандартами. Решение этой задачи предполагает наряду с укреплением существующей природоохранной правовой базы выработку единого универсального правового документа в области защиты окружающей среды. Он стал бы одной из важнейших составляющих экологической безопасности, обеспечив, тем самым, решение многих спорных и конфликтных вопросов в международном праве.
Рындин С. С.*
ПРОБЛЕМА ВОЗВРАТА КУЛЬТУРНЫХ ЦЕННОСТЕЙ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ
Вопросы международно-правового регулирования возврата культурных ценностей актуальны для международного права. Значимость данного института обусловлена в первую очередь спецификой самого объекта регулирования, имеющего особое значение подчас не только для отдельного государства, но и для всего мирового сообщества. Так, в соответствии со ст. 2 Конвенции ЮНИДРУА «По похищенным и незаконно вывезенным культурным ценностям» от 24 июня 1995 года, под культурными ценностями следует понимать «...ценности, которые с точки зрения религиозной или светской обладают важностью для археологии, предыстории (антропологии), истории, литературы, искусства или науки...».
1 Кок орт А. О. Экологический кризис// Вече Санкт-Петербурга. 2007. № 5.
* Аспирант Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. E-mail: [email protected].
При этом вопросы правового регулирования положения культурных ценностей в международном праве стали активно обсуждаться лишь в XIX веке. До этого существовало мнение о том, что в случае вооруженного конфликта допустим захват культурных ценностей государства-противника. Как отмечает К.А. Бекяшев, Инструкцией для управления полевыми действиями армий США 1863 года устанавливалась необходимость защиты классических произведений искусства, библиотек и научных коллекций
Актуальность вопросов международно-правовой защиты и возврата культурных ценностей в случае вооруженного конфликта существенно возросла после Второй мировой войны, в ходе которой большое количество объектов, имеющих историко-культурное значение, было вывезено за пределы государств происхождения. До настоящего момента ведется активное международное сотрудничество по возвращению культурных ценностей, перемещенных в результате данного вооруженного конфликта.
Между тем, как отмечает исследователь И.И. Котляров, в международном праве действительно необходимо формирование не только механизма защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта, но и формирование у субъектов международного права уважения к культурным ценностям 2. Данное положение закреплено в ст. 4 Гаагской конвенции «О защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта» от 14 мая 1954 года, в соответствии с которой участники воздерживаются от принятия любых «репрессивных мер в отношении культурных ценностей».
При этом, на наш взгляд, укрепляющаяся тенденция защиты культурных ценностей и формирование у субъектов международного права уважительного отношения к ним предполагает создание унифицированного механизма возврата ценностей, противоправно перемещенных на территорию иностранных государств. Целесообразно, ввиду этого, рассмотреть вопрос о том, что в науке международного права понимается под возвратом культурных ценностей.
Так, как отмечает проф. М. Богуславский, следует различать понятия «реституция» и «возвращение» культурных ценностей, поскольку термин «возвращение» носит более широкий характер. Под реституцией данный автор понимает возвращение в натуре имущества, неправомерно захваченного и вывезенного одним из воюющих государств с территории другого государства, являющегося его военным противником 3.
Между тем, было бы ошибочно утверждать, что возвращение культурных ценностей может быть проведено только в отношении объектов, пере-
1 См.: Бекяшев К.А. Международное публичное право. М.: Проспект, 2009. С. 868.
2 См.: Котляров И.И., Ходжабегова К.Л. Международное гуманитарное право. ЮНИТИ, Закон и право. М., 2007. С. 68.
3 См.: Богуславский М.М. Судьба культурных ценностей. М., Юристъ, 2006. С. 80—81.
мещенных вследствие вооруженного конфликта между государствами. Культурные ценности могут быть неправомерно перемещены в результате противоправного посягательства, и в этом случае государство вправе применить процедуру возвращения культурных ценностей. Так, в соответствии со ст. 7 Конвенции «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности» от 14 ноября 1970 года, государства-участники обязуются принимать все меры для обнаружения и возвращения незаконно вывезенных культурных ценностей.
В ст. 3 упомянутой выше Конвенции ЮНИДРУА «По похищенным и незаконно вывезенным культурным ценностям» от 24 июня 1995 года, владелец похищенной ценности обязан ее вернуть.
Однако следует иметь в виду, что данные объекты могут быть перемещены на территорию другого государства не только противоправно, но и на законных основаниях в случаях, когда в ходе вооруженного конфликта возникает необходимость сохранения ценных с точки зрения культуры объектов. В этом случае государство, на территорию которого была перемещена культурная ценность, обязано ее вернуть. Это положение отражено в Протоколе II к Конвенции «О защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта» от 14 мая 1954 г., в соответствии с которым стороны обязуются по окончании военных действий возвратить компетентным властям государства — первоначального владельца культурные ценности — депонированные с территории этого государства на территорию Высокой Договаривающейся Стороны в целях защиты этих ценностей от угрозы вооруженного конфликта. Однако данная норма не всегда применялась на практике ввиду причин политического характера
Таким образом, возвращение культурных ценностей представляет собой комплексный институт международного публичного права, содержащий нормы, регламентирующие обязанность государства вернуть культурные ценности, перемещенные на территорию иностранного государства, и порядок такого возвращения. При этом нормы данного института нельзя с уверенностью отнести к международному гуманитарному праву, так как обязанность возврата установлена не только в отношении культурных ценностей, перемещенных в результате вооруженного конфликта, но и в отношении ценностей, перемещенных в результате противоправных действий, совершенных в мирное время.
Актуальные вопросы сотрудничества государств в сфере возвращения культурных ценностей регулируются на региональном уровне. Так, на уров-
1 См.: Богуславский М.М. Культурные ценности в международном обороте. Правовые аспекты. М.: Юристъ, 2005. С. 226.
не СНГ заключено Соглашение «О возвращении культурных и исторических ценностей государствам их происхождения» от 14 февраля 1992 года. Необходимо сказать, что данный документ носит преимущественно декларативный характер, провозглашая сотрудничество и создание соответствующих комиссий для определения культурных ценностей, подлежащих возврату, но не закрепляя конкретных правил процедуры их возврата.
Более детально вопросы возврата перемещенных культурных ценностей урегулированы в региональных актах. Так, Положение о порядке возврата незаконно вывозимых и ввозимых культурных ценностей в СНГ от 9 октября 1997 года закрепляет ряд ключевых понятий, таких как незаконное перемещение ценностей. Под ними понимаются незаконное перемещение культурных ценностей — вывоз, транзит и ввоз культурных ценностей, совершенные в нарушение национального законодательства Сторон, регламентирующего перемещение культурных ценностей. Весьма интересно то, что под возвратом культурных ценностей в Положении понимается не процесс, а фактическая передача незаконно вывезенных объектов.
Кроме того, Положение содержит ряд процедурных норм, регулирующих порядок возвращения культурных ценностей. Интересным моментом является то, что в соответствии с Положением восстановление законных прав собственника культурных ценностей осуществляется при участии уполномоченных органов государственной власти государств ввоза и вывоза культурных ценностей. В соответствии с п. 4 Положения требование о возврате передается по дипломатическим каналам. Требование о возврате должно сопровождаться документами, подтверждающими законное право собственности на перемещенные культурные ценности. Передача культурных ценностей, в соответствии с Положением, оформляется актом передачи, составляемым в произвольной форме. Кроме того, во многих пунктах Положения содержится отсылка к внутреннему законодательству государств, в соответствии с которым для каждого конкретного случая должна определяться процедура передачи культурных ценностей.
Таким образом, международные нормативно-правовые акты содержат преимущественно декларативные нормы, обязывающие осуществлять сотрудничество, отсылая к конкретным правилам процедуры, закрепленным во внутреннем законодательстве государств. В этой связи необходимо рассмотреть ряд внутригосударственных актов, регулирующих отношения в сфере возвращения культурных ценностей.
Например, в Великобритании действуют Правила возвращения культурных объектов от 1 марта 1994 года, вступившие в силу 2 марта 1994 года1.
1 См. The Return of Cultural Objects Regulation 1994 // http://www.opsi. gov.uk/si/sil994/ Uksi_19940501_en_l.htm#fnff)02.
Данный акт был принят во исполнение Акта Европейского сообщества 1972 года в части возврата объектов, имеющих культурную ценность и незаконно перемещенных с территории государства — члена Европейского союза. В соответствии со ст. 1 Правил, его положения применяются в отношении культурных ценностей, незаконно перемещенных с территории государства-члена с 1 января 1993 года. Статья 3 Правил закрепляет действия уполномоченного министра по возвращению незаконно перемещенных культурных ценностей. В частности, после получения запроса от государства-участника, уполномоченный министр осуществляет меры по розыску указанных в запросе культурных ценностей, незаконно перемещенных с его территории, и принимает шаги по установлению его владельца или держателя. Затем министр уведомляет государство-участника о том, где на территории Великобритании были обнаружены культурные ценности и какие имеются основания полагать, что они были незаконно перемещены. Также министр предоставляет компетентным властям государства-участника возможность проверить, является ли объект имеющим культурную ценность. Затем, сотрудничая с властями государства-члена, обеспечивает сохранность объекта, который, в результате описанной выше проверки, признается культурной ценностью. Статья 4 Правил устанавливает полномочия компетентного суда принимать судебный приказ во исполнение министром указанных выше полномочий по определению культурной ценности и ее сохранению. В соответствии со ст. 5 Правил, если компетентный суд, получив подтверждение того, что культурная ценность была незаконно перемещена с территории государства-члена и что данная ценность соответствует описанию в запросе, а также при соблюдении ряда других условий, вправе выдать судебный приказ, уполномочивающий официальное лицо министра осуществлять поиск культурной ценности. Рассмотренные Правила содержат также иные положения, касающиеся возвращения незаконно перемещенных культурных ценностей.
В Российской Федерации также существует специальное законодательство, регулирующее вопросы возвращения культурных ценностей, в том числе и незаконно перемещенных с территории государства правообладателя. Данное законодательство весьма актуально, так как на территории Российской Федерации находится большое количество культурных ценностей, перемещенных в результате Великой Отечественной войны, а равно на территории других государств, участвовавших в данном вооруженном конфликте, находятся ценности, вывезенные с территории СССР. В настоящее время ведутся активные переговоры между Российской Федерацией и Федеративной Республикой Германия о возвращении ряда культурных ценностей
1 См.: Богуславский М.М. Свидетель эпохи. М.: Норма, 2008. С. 306—311.
Необходимо обратиться к специальному законодательству Российской Федерации. Так, в России действует Федеральный закон Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей», раздел III которого содержит нормы, регулирующие ввоз и вывоз культурных ценностей. Раздел VIII закона регулирует межгосударственное сотрудничество и международные договоры в сфере защиты культурных ценностей. В частности, в соответствии со ст. 59 данного Закона, в целях предотвращения незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности, а также возвращения законным собственникам незаконно вывезенных ценностей, государственные органы Российской Федерации осуществляют сотрудничество с компетентными службами и организациями других государств. В соответствии со ст. 60 Закона, Российская Федерация участвует в международных договорах о возвращении незаконно вывезенных культурных ценностей. При этом правовое регулирование перемещения культурных ценностей через государственную границу Российской Федерации регулируется также таможенным и налоговым законодательством.
Если Федеральный закон «О вывозе и ввозе культурных ценностей» содержит лишь общие положения о порядке возвращения культурных ценностей, то более подробно данные вопросы урегулированы специальным Федеральным законом «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» от 15 апреля 1998 года. В частности, ст. 16 данного Закона закрепляет за специальным уполномоченным органом государственной власти в сфере культуры, искусства и кинематографии функции по контролю за сохранностью и решению вопросов, касающихся прав собственности на перемещенные культурные ценности. В соответствии со ст. 18 Закона, претензии на перемещенные культурные ценности могут быть заявлены правительством государства, заявившего о претензии на эти ценности, только Правительству Российской Федерации. Передача государству, заявившему претензию, перемещенной культурной ценности, имеющей уникальный характер, особо важное историческое, художественное, научное или иное культурное значение, осуществляется на основе федерального закона. Закон содержит также иные процедурные нормы, и имеется соответствующая практика их применения.
Так, 3 апреля 2008 года был принят Федеральный закон «О передаче Федеративной Республике Германия витражей из церкви Святой Марии (Мариенкирхе) в городе Франкфурте-на-Одере, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и хранящихся в Государственном музее изобразительных искусств имени А.С. Пушкина». В соответствии с данным законом были переданы шесть витражей, представляющих собой культурную ценность, имеющую уникальный характер.
Итак, международное сотрудничество в сфере возвращения незаконно перемещенных культурных ценностей законным собственникам ведется достаточно активно. При этом основную массу случаев возврата культурных ценностей составляет возврат культурных ценностей, перемещенных в результате вооруженных конфликтов и в результате преступных посягательств. Ситуация с возвращением культурных ценностей осложняется отсутствием унифицированной процедуры, регулирующей обязанности государств, полномочия их органов и должностных лиц, вопросы процедуры возвращения ценностей. Многие соглашения содержат отсылку к национальному праву государств.
Необходимо, чтобы международные специализированные организации, в том числе и в сфере борьбы с международными противоправными посягательствами, более активно содействовали возвращению неправомерно перемещенных культурных ценностей.
Желательно, чтобы государства более активно применяли на практике Рекомендации ЮНЕСКО «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на культурные ценности» от 19 ноября 1964 года.
Таким образом, обеспечение сохранности культурных ценностей составляет одно из центральных звеньев государственной политики в сфере культуры, а международно-правовое регулирование возвращения неправомерно перемещенных культурных ценностей занимает важное место в системе межгосударственных отношений в области охраны культурного наследия.
