CC BY
320
УДК 328.185
ИЗОТОВ М.О. Проблема типологии
коррупционных отношений
В статье рассматриваются существующие в социально-гуманитарном знании классификации видов коррупции, предлагается новый вариант их систематизации. Ключевые слова: коррупия, общество, государство, государственная служба.
В современном гуманитарном знании сложилось множество классификаций коррупционного поведения. Однако большинство из этих типологий ограничивается одним или двумя признаками исследуемого явления, которые полагаются в качестве основания классификации. Поэтому такие классификации не могут претендовать на системное описание наблюдающегося в современном обществе многообразия видов и форм коррупционных практик. В результате при рассмотрении вопроса типологии коррупции, как правило, происходит механическое перечисление разработанных подходов.
По нашему мнению, большинство разработанных в социально-гуманитарных дисциплинах классификаций коррупционной деятельности можно сгруппировать в четыре группы, класса.
К первому из них следует отнести типологии, основным критерием в которых выступает описание содержательной стороны явления коррупции (характерные признаки различных коррупционных действий, механизм их осуществления и т.д.).
В первую очередь здесь следует отметить сложившуюся в социологии традицию, выделяющую следующие разновидности форм коррупционного поведения.
1. Взяточничество, представляющее собой «предложение и принятие материального вознаграждения должностным
лицом за нарушение его прямой служебной обязанности»1.
2. Протекционизм - совокупность действий должностного лица по покровительству кому-либо с целью получения корыстной выгоды. Например, чиновник оказывает покровительство частной фирме и создает ей благоприятные условия для ведения бизнеса, такие как содействие в получении льготных кредитов, госзаказа, освобождение от проверок и т.д.
3. Теневой лоббизм - «система организаций и агентов крупного бизнеса при законодательных органах власти, имеющих целью оказание давления на законодателей и чиновников»2. Ярким примером такого лоббирования является кампания по принятию в 2002 году Закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств». Эта кампания, по признанию автостраховщиков, обошлась им примерно в 5 млн. долларов и принесла ежегодный доход в 1 млрд.
4. Фаворитизм - «покровительство и попустительство, получение незаконных привилегий от вышестоящего должностного лица»3 (например, начальник в целях укрепления своих позиций необоснованно продвигает по службе нужных ему людей).
5. Непотизм - «раздача родственникам, знакомым и друзьям доходных долж-
ностей, званий, недвижимости с целью укрепления собственной власти и деловых связей»4 (например, чиновник устраивает своих детей на доходную должность в подконтрольное ему ведомство).
6. Политическая коррупция - злоупотребления должностными лицами своим служебным положением с целью занятия и удержания власти в обществе (неправомочное использование высокопоставленным чиновником административного ресурса для проведения предвыборной кампании и т.д.).
7. Незаконное присвоение публичных средств для частного использования -действия должностного лица, использующего свои полномочия в сферах пользования публичных, общегосударственных средств (государственный бюджет, государственная собственность, ресурсы) в целях личного обогащения или в пользу третьих лиц(приватизация государственных предприятий по намеренно заниженным ценам, нецелевое использование государственных льгот и дотаций и т.д.).
В дополнение к описанным в социологии формам коррупционной деятельности к первой подгруппе типов коррупции необходимо отнести те ее разновидности, которые выделяются в юридических науках. В них предлагается различать следующие виды коррупционных преступлений.
1. Взяточничество, которое определяется как «корыстное служебное преступление, совершая которое должностное лицо получает от других лиц или организаций заведомо незаконное материальное вознаграждение за свое служебное поведение или в связи с занимаемой должностью»5.
2. Злоупотребление должностными полномочиями - использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства6 .
3. Превышение должностных полномочий - «совершение должностным лицом
действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства»7.
4. Незаконное участие в предпринима-тельскойдеятельности - учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме8.
5. Коммерческий подкуп - обещание, предложение или предоставление, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества любому лицу, которое руководит работой организации частного сектора или работает в любом качестве в такой организации для самого такого лица или другого лица, с тем чтобы это лицо совершило в нарушение своих обязанностей какое-либо действие или бездействие9.
Существует и много других классификаций форм коррупционного поведения. Но они в основном перечисляют в различном порядке указанные выше формы коррупции или более подробно расписывают их различные вариации.
Таким образом, в типологиях первой группы делается акцент на рассмотрении различных форм коррупционного поведения. Тем самым в них раскрывается содержательная сторона феномена коррупции, его многообразные механизмы и способы осуществления на практике.
Вторая группа включает типологии, основанные на определении состава участников коррупционных отношений. Наиболее полная классификация коррупции в зависимости от состава участвующих сторон предложена исследовательским коллективом Фонда «ИНДЕМ» под руководством Г. А. Сатарова10. В ней выделяются разновидности коррупции, которые для наглядности можно представить в виде следующей схемы.
Рис. 1. Классификация коррупции по типам взаимодействующих сторон
Под монокоррупцией понимаются коррупционные действия должностного лица при отсутствии взаимоотношений со сторонним лицом (взяткодателем). Например, нецелевое использование чиновником средств государственного бюджета, их хищение и т.д.
Остальные типы коррупционных действий в данной классификации подразумевают взаимодействие чиновника со сторонним лицом и подразделяются на две категории: экзогенную коррупцию, предполагающую взаимодействие с лицами,не являющимися государственными служащими, и эндогенную коррупцию, в которой участниками коррупционных отношений с обеих сторон являются должностные лица. Эндогенная коррупция в свою очередь подразделяется на следующие виды:
1) горизонтальную, в которой участвуют государственные служащие, не находящиеся друг с другом в отношениях подчинения (например, чиновники разных ведомств, имеющие общего руководителя);
2) восходящую, предполагающую случаи, когда должностное лицо передает часть собранного им коррупционного дохода своему начальству;
3) нисходящую, представляющую ситуации, в которых в роли подкупающего лица выступает государственный служа-
щий, занимающий более высокую должность, чем подкупаемое лицо (например, губернатор во время выборов подкупает членов избирательной кампании);
4) смешанную, указывающую на то, что взаимодействующие коррупционеры находятся друг с другом в различных сочетаниях перечисленных выше отношений.
Экзогенная коррупция может быть разбита на три типа:
1) бытовая, которая порождается взаимодействием рядовых граждан и чиновников;
2) деловая, в которой в качестве стороны, взаимодействующей с чиновниками, выступают представители негосударственных организаций, т.е. представители бизнеса, общественных организаций и т.д.;
3) криминальная, подразумевающая коррупционные действия должностных лиц с представителями преступного мира.
Предложенную исследователями Фонда «ИНДЕМ» картину вариантов коррупции между различными участниками можно дополнить еще несколькими классификациями, которые конкретизируют состав взаимодействующих сторон и отношения между ними.
Во-первых, следует выделить типологию, различающую коррупционные действия в зависимости от того, какое место в иерархии должностей государственного
аппарата занимают участвующие в них государственные служащие. Здесь коррупция подразделяется на низовую (связана с рутинным взаимодействием граждан и чиновников среднего и низшего звена) и верхушечную (охватывает высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену).
Во-вторых, можно отметить классификацию, выделяющую активную сторону, инициатора коррупционных отношений. В этом случае возможны три ситуации: 1) коррупционное действие возникает в результате вымогательства со стороны должностного лица; 2) инициатором коррупционного взаимодействия выступает подкупающее чиновника лицо; 3) обе стороны стремятся к заключению коррупционной сделки.
В-третьих, коррупция подразделяется на виды в зависимости от того, к какой сфере оказания государственных услуг принадлежат должностные лица, к которым прибегают граждане для решения своих проблем при взаимодействии с государством. Здесь можно говорить о коррупции в сфере здравоохранения, образования, охраны правопорядка и т.д.
Таким образом, рассмотренные во второй группе варианты типологий явления коррупции предназначены для изучения возможных вариантов участников, вступающих в коррупционные отношения друг с другом, а также для раскрытия механизма их взаимодействия.
В третью группу включаются типологии, основанные на субъективном отношении к феномену коррупции. Они определяют мотивы, цели, интересы участвующих в коррупционных отношениях сторон, а также в целом характеризуют общественное отношение к феномену коррупции вообще.
Для характеристики мотивов прибегающих к коррупционным действиям лиц следует рассмотреть выбираемые ими стратегии поведения в соответствующих ситуациях. Гражданами и предпринимателями при вступлении в коррупционное взаимодействие с должностным лицом могут выбираться следующие варианты моделей поведения.
1. Стратегия адаптации предполагает коррупционные действия, которые вынуж-
денно совершаются гражданами при решении своих бытовых проблем или предпринимателями при преодолении административных барьеров, регламентирующих их коммерческую деятельность. При выборе подобной стратегии поведения интересы и цели подкупающего направлены на получение неких дефицитных благ и услуг или компенсации их низкого качества, которые должны предоставляться государством. В других случаях подобное адаптационное поведение граждан по отношению к государственному вмешательству в их жизнедеятельность можно объяснить желанием освободить себя от навязываемого контроля. Для описания данной стратегии поведения следует отметить выделяемые Ю.В. Латовым виды взяток в зависимости от преследуемых взяткодателями целей11:
- ускоряющая взятка (чтобы получивший взятку быстрее делал то, что должен по долгу службы);
- тормозящая взятка (чтобы получивший взятку нарушил свои служебные обязанности);
- взятка «за доброе отношение» (чтобы получивший взятку не делал надуманных придирок к взяткодателю).
2. Стратегия уклонения включает коррупционные действия бизнесменов и граждан, которые «направлены на предотвращение ущерба, сопряженного с наложением предусмотренных законом санкций (административное или уголовное преследование), обременений (налоги) или обязанностей (служба в армии по призыву)»12. Здесь основным мотивом вступления в коррупционные отношения выступает получение возможности нарушить закон или уклониться от некоторых обязанностей.
3. Стратегия конкуренции заключается в коррупционном взаимодействии гражданина с государственным служащим с целью нанесения ущерба третьему лицу. Особенно ярко данная стратегия поведения проявляется в деловой среде, когда бизнесмены следуют ей для устранения нежелательной конкуренции. Они привлекают представителей власти для создания различных проблем конкуренту: от его информационной дискредитации до использования силовых структур в рейдерстве.
4. Стратегия «захват государства» свойственна представителям бизнеса. Она предполагает корпоративные и индивидуальные стратегии поведения бизнеса, направленные на установление теневого контроля за принятием властных решений, имея в виду разные ветви и уровни власти. К ней можно отнести теневой лоббизм, установление коррупционного контроля над политиками и политическими партиями и т. д. Основным мотивом выбора данной стратегии поведения выступает желание создать благоприятные условия для коммерческой деятельности.
Должностные лица для достижения своих корыстных целей могут использовать следующие стратегии поведения.
1. Стратегия давления включает действия государственных служащих, которые связаны с тем, что при обращении к ним граждан они используют свое должностное положение не для выполнения положенных служебных обязанностей и решения проблем обратившихся к ним лиц, а для создания условий, вынуждающих последних вступить в коррупционную сделку. Выбирая подобную стратегию поведения, чиновники используют свои полномочия для создания различных препятствий обратившимся к ним лицам (затягивают сроки предоставления услуг, некачественно их выполняют, придумывают новые требования и т. д.). Тем самым госслужащие ставят граждан в безвыходное положение и подталкивают их к выбору коррупции как способу решения проблемы. Следуя стратегии давления, основной целью чиновников является удовлетворение своих корыстных интересов.
2. Стратегия «захват бизнеса» предполагает «совокупность тактик власти, с помощью которых власть в лице своих представителей или даже организаций стремится обеспечить теневой контроль над бизнесом с целью коллективного и (или) индивидуального извлечения административной ренты»13. В этом случае рента обеспечивается не получаемыми прямыми взятками, а непосредственно источниками, на которых они произрастают, - бизнесом и доходом от него. Как и в случае с захватом власти, главной це-
лью захвата государства является борьба за обладание ресурсом, которого нет (или не хватает) у одной стороны (в этом случае у представителей власти), но есть (имеется в избытке) у другой (у предпринимателей).
Указанные варианты стратегий поведения описывают преследуемые интересы тех граждан и государственных служащих, которые вступают (активно или вынужденно) в коррупционные отношения. Но помимо них возможны ситуации, в которых вовлекаемые в коррупцию лица, т.е. их возможные, потенциальные участники, отказываются от совершения подобной противоправной деятельности. В этом случае можно говорить о стратегии избегания коррупционных ситуаций. Эта стратегия не описывает интересы и цели лиц, которые вступили в коррупционное взаимодействие. Но она акцентирует внимание на проблеме отношения членов общества к существованию феномена коррупции и показывает, какова в социуме степень неприятия, осуждения этого негативного явления, т.е. характеризует имеющийся в обществе антикоррупционный резерв.
Следовательно, к коррупционным действиям люди прибегают, преследуя различные цели: от решения какой-либо повседневной проблемы до получения устойчивого высокого дохода или воздействия на государственную политику для изменения условий деятельности. Для их достижения совершаются определенные действия, которые характеризуют не только интересы прибегающих к ним лиц, но и указывают на их отношение к возможности использования коррупционных практик вообще.
При рассмотрении типологий, характеризующих сложившееся в обществе отношение к явлению коррупции, следует отметить классификацию, предложенную А. Хэй-денхаймером14. В ее основу был положен критерий согласия-несогласия общественного мнения с существованием тех или иных коррупционных практик поведения, в соответствии с которым коррупция была подразделена на следующие виды:
1) «белую», включающую практики, относительно которых в общественном мне-
нии существует согласие: данные практики не считаются предосудительными и не воспринимаются как проблемное явление;
2) «черную», представляющую собой такие действия, которые однозначно осуждаются всеми членами общества;
3) «серую», обозначающую такие практики, в отношении оценок которых не существует никакого согласия. Этот тип является самым опасным, поскольку из-за него в обществе возникают различные скандалы.
К типологиям, рассматривающим общественное отношение к проблеме существования феномена коррупции, можно отнести сформировавшуюся в отечественной криминологии классификацию, в которой коррупционные действия различаются по степени тяжести и ответственности за совершенное деяние. Здесь разнообразные коррупционные поступки можно подразделить на два класса: этические отклонения и правонарушения.
Этическим отклонением является «совершение государственным служащим действий, которые отрицательно влияют на состояние общественного мнения о законности на государственной службе, хотя прямо и не запрещены законом или иным нормативным актом»15. Например, присутствие чиновника на банкетах, устраиваемых организациями, деятельность которых он должен контролировать и т.д.
Под коррупционными правонарушениями понимаются содержащие признаки коррупции проступки, запрещенные нормами права под угрозой юридической ответственности16. Выделяются следующие разновидности коррупционных правонарушений.
1. Гражданско-правовой коррупционный деликт - принятие в дар работниками государственных и муниципальных учреждений, учреждений социальной защиты и иных подобных учреждений подарков (имущества или имущественных прав) от граждан, находящихся в них на лечении, содержании или воспитании, супругами и родственниками этих граждан; а также дарение таким работникам подарков в связи с указанными обстоятельствами17.
Например, принятие чиновником в дар подарка в связи с его должностным положением.
2. Дисциплинарные проступки предполагают использование государственным, муниципальным или иным публичным служащим либо служащим коммерческой или иной негосударственной организации своего статуса для получения преимуществ вопреки установленному законодательством порядку несения соответствующей службы, за которое предусмотрено дисциплинарное взыскание18. Например, осуществление должностным лицом предпринимательской деятельности вопреки существующему в законодательстве запрету.
3. Административным коррупционным проступком являются правонарушения, ответственность за которые предусмотрена Кодексом РФ об административных правонарушениях, совершенное с использованием служебного положения с целью получения незаконных преимуществ. К их числу, например, можно отнести мелкое (на сумму, не превышающую одного минимального размера оплаты труда) хищение чужого имущества.
4. Коррупционное преступление - это предусмотренное в Уголовном кодексе Российской Федерации общественно опасное деяние, непосредственно посягающее на авторитет и законные интересы государственной власти, государственной, муниципальной и иной службы и выражающееся в противоправном получении государственным, муниципальным или иным публичным служащим либо служащим коммерческой или иной организации (в том числе международной) каких-либо благ имущественного характера либо в предоставлении последним таких благ19. Преступлением являются злоупотребление должностными полномочиями, получение взятки, дача взятки, служебный подлог и т. д.
Таким образом, в классификациях коррупционных действий, включенных в третью группу, делается акцент на рассмотрении мотиваций прибегающих к ним лиц, а также подчеркивается необходимость учета сложившегося в обществе мнения
об опасности практикуемых тех или иных коррупционных практик.
В четвертый класс типологий коррупции следует отнести те, которые в качестве своего критерия выделяют организационный аспект: степень повторяемости, систематизации, распространенности коррупционных отношений в обществе и т.д. В него можно включить следующие классификации.
Во-первых, необходимо отметить типологию, подразделяющую коррупцию в зависимости от степени повторяемости контактов взаимодействующих сторон на следующие виды:
1) эпизодическую коррупцию - кратковременное, разовое взаимодействие сторон, не предполагающее поддержания дальнейших отношений (например, взятка водителя инспектору ГИБДД за нарушение правила дорожного движения);
2) систематическую коррупцию - долговременное взаимодействие сторон, предполагающее их ориентацию на поддержание постоянных связей, отношений (коррупционная связь между наркодилером и сотрудником отдела по борьбе с незаконным оборотом наркотиков).
Во-вторых, существует классификация, выделяющая, исходя из степени централизации коррупционных отношений, следующие виды коррупции20:
1) децентрализованная коррупция (каждый взяткополучатель действует по собственной инициативе);
2) централизованная коррупция «снизу вверх» (взятки, регулярно собираемые нижестоящими чиновниками, делятся между ними и вышестоящим начальством);
3) централизованная коррупция «сверху вниз» (взятки, регулярно собираемые высшими чиновниками, частично передаются их подчиненным).
В-третьих, в эту группу можно отнести классификацию, подразделяющую коррупцию в зависимости от сферы ее распространения на следующие виды:
1) межнациональную (транснациональную) коррупцию, совершаемую между гражданами разных стран в сфере международных отношений;
2) государственную коррупцию, выражающуюся в коррупционных действиях, совершаемых в пределах одного государства;
3) коррупцию в частном секторе, представляющую собой различного рода коррупционные действия в сфере бизнеса.
Наконец, к этой группе классификаций необходимо причислить типологии, подразделяющие на классы различные общественные системы в зависимости от степени распространенности в них коррупционных отношений. Так, Алатас различает общества в зависимости от того, к какой из трех стадий роста коррупции они относятся21:
1. Коррупция сравнительно ограниченна и не имеет влияния на обширные сферы социальной жизни.
2. Коррупция становится весьма распространенной и охватывает все сферы жизни. Почти все делается с помощью взяток.
3. Коррупция разрушает общественный строй.
Или, например, по мнению Э.В. Суворина, на «коррупционной карте мира» четко выделяются 4 кластера: 1) наименее коррумпированные страны; 2) страны со средним уровнем коррупции; 3) страны, имеющие очень серьезные проблемы с коррупцией; 4) чрезвычайно коррумпированные страны22.
Таким образом, в типологиях коррупционной деятельности, представленных в четвертой группе, поднимается проблема организованности, систематичности, укорененности в общественных системах коррупционных практик.
В целом же следует отметить, что предложенный вариант группировки классификаций коррупционных практик по 4 кластерам (содержательный аспект, состав участников, их субъективное отношение и уровень организации отношений) включает наиболее известные и часто используемые типологии рассматриваемого явления. Он не может претендовать на исчерпывающее описание многообразных вариантов коррупции. Однако его вполне достаточно для использования в качестве категориального аппарата при описании особенностей распространения в каком-
либо обществе этого негативного социального феномена.
1 Яковлев А.М. Социология экономической преступности. М.: Наука, 1988. С. 150.
2 Безверхов А.Г., Малков В.П. Понятие, причины и предупреждение коррупции // Гражданское общество в борьбе с коррупцией: история и современность. Материалы Открытого регионального форума. / Под ред. С.А. Репи-нецкого, А.П. Аржанова. Самара, 2007. С. 50.
3 Кашкина А.Г. «Развитие» коррупции в российском обществе // Проблема коррупции: пути междисциплинарного исследования: материалы V Международной научной конференции «Россия и Восток» / Под ред. П.Л. Ка-рабущенко. Астрахань: Издательский дом «Астраханский университет», 2009. С. 60.
4 Там же. С. 60.
5 Ахметова Н.А. Социальный механизм воспроизводства коррупции в условиях современного российского общества: дис. ... канд. социол. наук: 22.00.04. Волгоград, 2006. С. 51.
6 Уголовное право. Особенная часть: Учебник / Отв. ред. И.Я. Козаченко, Г.П. Новоселов. 4-е изд. М.: Норма, 2008. С. 792.
7 Кушниренко С.П. Особенности уголовного преследования за коррупционные преступления // Противодействие коррупции на муниципальном уровне: сборник. М.: Волтерс Клу-вер, 2008. С. 32.
8 Чашин А.Н. Коррупция в России: стратегия, тактика и методы борьбы. М.: Дело и Сервис, 2009. С. 144.
9 Скобликов П.А. Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и организованной преступностью в современной России. М.: Норма, 2008. С. 151.
10 Антикоррупционная политика: Учебное пособие / Регион. обществ. фонд «Информа-
тика для демократии» (Фонд ИНДЕМ). Под ред. Г.А. Сатарова. М.: РА «СПАС», 2004. С. 81-84.
11 Латов Ю.В., Ковалев С.Н. Теневая экономика: Учебное пособие. М.: Носми, 2006. С. 59.
12 Антикоррупционная политика: Учебное пособие / Регион. обществ. фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ). Под ред. Г.А. Сатарова. М.: РА «СПАС», 2004. С. 87.
13 Разнообразие стран и разнообразие коррупции (Анализ сравнительных исследований). Аналитический доклад / Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ). Москва, 2001. Режим доступа: http://www.indem.ru/an_study.shtm Загл. с экрана.
14 Heidenheimer А., Johnston М. Politikal Corruption: А Handbook. New Brunswick: Transaction Publishers, 1989. Р. 23-24.
15 Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. М.: ЗАО «ЮрИнфоР», 2008. С. 11.
16 Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. №5. С. 42.
17 Основы противодействия коррупции / Под ред. С.В. Максимова. М.: Спарк, 2000. С. 25.
18 Проява С.М. Экономизация коррупции. Механизм противодействия. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. С. 39.
19 Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. М.: ЗАО «ЮрИнфоР», 2008. С. 19.
20 Латов Ю.В., Ковалев С.Н. Теневая экономика: Учебное пособие. М.: Носми, 2006. С. 59.
21 Цит. по: Антикоррупционная политика: Учебное пособие / Регион. обществ. фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ). Под ред. Г.А. Сатарова. М.: РА «СПАС», 2004. С. 77.
22 Суворин Э. В. Коррупция в постсоциалистических странах: сущность, особенности, стратегии противодействия (политологический анализ): дис. ... канд. полит. наук: 23.00.02. Москва, 2008. С. 66.
