CC BY
6Плешков М.А. магистрант
Факультет государственного и муниципального управления «РАНХ и ГС.» Уральский институт управления
Россия, г. Екатеринбург ПРОБЛЕМА СООТНОШЕНИЯ ТЕОРИИ И РЕАЛЬНОЙ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ПРАКТИКИ СОДЕРЖАТЕЛЬНОГО НАПОЛНЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА (НА ПРИМЕРЕ РЯДА КРУПНЕЙШИХ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ СВЕРДЛОВСКОЙ
ОБЛАСТИ)
Аннотация: В статье рассмотрена проблема соотношения теории и реальной управленческой практики содержательного наполнения реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства. На основании положений федерального законодательства исследован опыт ряда крупнейших муниципалитетов Свердловской области по формированию приоритетов текущей муниципальной политики в сфере ЖКХ. В заключение статьи сделан вывод о недостаточной степени правового регулирования рассматриваемых полномочий.
Ключевые слова: муниципальное управление, жилищно-коммунальное хозяйство, ЖКХ, муниципальные программы, полномочия органов местного самоуправления.
За последние годы проблема обеспечения устойчивого и эффективного функционирования жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований приобрела достаточно высокую значимость и остроту.
С практической точки зрения это связано с недостаточными темпами модернизации и развития основных фондов, вследствие чего жилищный фонд и системы коммунальной инженерной инфраструктуры продолжают деградировать.
С экономической точки зрения проблема обусловлена, прежде всего тем, что фактические расходы на развитие сферы ЖКХ не покрывают реальных потребностей в её финансирования.
С макроэкономической точки зрения проблема актуализируется тем, что сфера ЖКХ Российской Федерации занимает крайне существенное место в экономике страны. По различным оценкам на сегодняшний день доля основных фондов составляет более 26 % от общего объёма основных фондов экономики Российской Федерации.
Политический аспект заключается в том, что расходы на оплату жилищно-коммунальных услуг и смежных с ними выплат составляют значительную часть реально располагаемых доходов практически всех групп и слоев населения.
Однако, с научной точки зрения, пожалуй главным теоретическим вопросом, является задача определения точных границ и исчерпывающего содержания объема урегулированных полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере.
Речь идет о том, что с одной стороны, сфера жилищно-коммунального хозяйства имеет обширнейшее нормативное и поднормативное регулирование на всех уровнях власти.
С другой стороны, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [1] не содержит в 17 статье исчерпывающего перечня полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Более того, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ в принципе не содержит и ни разу не упоминает понятие «жилищно-коммунальное хозяйство». Вместо четкого нормативного его определения, законодатель пошел по пути упоминания отдельных его подотраслей. В частности упоминаются:
- полномочия по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом "О теплоснабжении" [2];
- полномочия в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Федеральным законом "О водоснабжении и водоотведении" [3];
- разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов и т.д.
- установление и регулирование тарифов на предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями работы и услуги;
- участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов;
- утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения;
- утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;
- организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в
пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.
Совершенно очевидно, что названный перечень полномочий, в своей совокупности, далеко не полный и не совпадает с объемом понятия жилищно-коммунальное хозяйство, под которым традиционно понимается совокупность отраслей российской экономики, обеспечивающих работу инженерной инфраструктуры зданий населённых пунктов.
Традиционно в сферу ЖКХ входят жилищное хозяйство (капитальный и текущий ремонт зданий), теплоснабжение, водоснабжение, электроснабжение, ремонт инженерных коммуникаций, а также благоустройство территорий, утилизация мусора и уборка.
Таким образом, следует констатировать, что в рамках действующего федерального законодательства установлен открытый характер как направлений (подотраслей) сферы жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований, так и перечень полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере не носит закрытый характер.
С одной стороны, такое положение дел следует оценить положительно, так как диспозитивный характер норм оставляет высокую степень хозяйственного усмотрения органов местного самоуправления, что, в свою очередь, не только организационно удобно, но и вполне соотносится с принципом независимости и обособленности местного самоуправления как института.
С другой стороны, сказанное совершенно не соответствует методу правового регулирования муниципального права как сферы административно-правовых (публичных) правоотношений, которой, априори, должна соответствовать высокая степень императивности правовых норм.
Выявленное противоречие наглядно проявляется в широчайшем спектре содержания реальной хозяйственной деятельности муниципалитетов в области развития сферы ЖКХ.
Заявленный тезис нашел свое подтверждение в ходе проведенного автором настоящей статьи теоретического исследования управленческой практики среди крупнейших муниципалитетов Свердловской области.
Актуальные направления реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства на территории города Нижний Тагил, осуществляемые в рамках исполнения мероприятий муниципальной программы "Развитие и содержание объектов городского и коммунального хозяйства города Нижний Тагил до 2021 года" [4] представлены в таблице 1.
Таблица 1
Содержание деятельности ОМСУ города Нижний Тагил в сфере ЖКХ
1 Обеспечение реализации муниципальной программы "Развитие и содержание объектов городского и коммунального хозяйства города Нижний Тагил до 2021 года".
2 Развитие и поддержка городского общественного транспорта в городе Нижний Тагил
3 Строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт и содержание действующей сети автомобильных дорог общего пользования местного значения и искусственных сооружений на них
4 Развитие и содержание объектов внешнего благоустройства на территории города Нижний Тагил
5 Создание комфортных условий для населения города Нижний Тагил, проживающего в домах не обеспеченных централизованными системами водоснабжения и канализования
6 Создание и содержание мест захоронения, организация ритуальных услуг на территории города Нижний Тагил
7 Повышение комплексной безопасности и безопасности дорожного движения в городе
8 Обеспечение экологической безопасности, охрана, защита и воспроизводство городских лесов, городских зеленых насаждений, эксплуатационное содержание гидротехнических сооружений
Актуальные направления реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства на территории города Екатеринбурга, осуществляемые в рамках исполнения мероприятий программы "Комплексное развитие систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования "город Екатеринбург" на 2016 - 2025 годы" [5] представлены в таблице 2.
Таблица 2
Содержание деятельности ОМСУ города Екатеринбурга в сфере ЖКХ
1 Инженерно-техническая оптимизация коммунальных систем.
2 Взаимосвязанное перспективное планирование развития систем.
3 Обоснование мероприятий по комплексной реконструкции и модернизации системы коммунальной инфраструктуры.
4 Повышение надежности систем и качества предоставления коммунальных услуг.
5 Совершенствование механизмов развития энергосбережения и повышение энергоэффективности коммунальной инфраструктуры муниципального образования.
6 Повышение инвестиционной привлекательности коммунальной инфраструктуры муниципального образования.
7 Обеспечение сбалансированности интересов субъектов коммунальной инфраструктуры и потребителей
Актуальные направления реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства на территории Серовского городского округа, осуществляемые в рамках исполнения мероприятий муниципальной программы "Развитие жилищно-коммунального хозяйства, охрана окружающей среды и повышение энергетической эффективности на территории Серовского городского округа" на 2016 - 2020 годы" [6] представлены в таблице 3.
Таблица 3
Содержание деятельности ОМСУ Серовского городского _округа в сфере ЖКХ
1 Развитие социальной инфраструктуры и улучшение жилищных условий граждан, проживающих на территории Серовского городского округа, обеспечение населения питьевой водой, прочие мероприятия в области коммунального хозяйства.
2 Развитие и модернизация объектов коммунального комплекса Серовского городского округа.
3 Развитие газификации в Серовском городском округе.
4 Энергосбережение и повышение энергоэффективности объектов жилищно -коммунального комплекса.
5 Обеспечение деятельности муниципального казенного учреждения "Управление капитального строительства".
6 Охрана окружающей среды
Актуальные направления реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства на территории Новоуральского городского округа, осуществляемые в рамках исполнения мероприятий муниципальной программы "Развитие жилищно-коммунального хозяйства и повышение энергетической эффективности в Новоуральском городском округе" на 2014 - 2018 годы" [7] представлены в таблице 4.
Таблица 4
Содержание деятельности ОМСУ Новоуральского городского _округа в сфере ЖКХ
1 Развитие газификации Новоуральского городского округа
2 Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на территории Новоуральского городского округа
3 Формирование жилищного фонда для переселения граждан из жилых помещений, признанных непригодными для проживания и (или) с высоким уровнем износа на территории Новоуральского городского округа
4 Благоустройство Новоуральского городского округа
5 Проведение ремонта и содержание жилищного фонда на территории Новоуральского городского округа
6 Развитие систем коммунальной инфраструктуры на территории Новоуральского городского округа
Актуальные направления реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства на территории городского округа Первоуральск, осуществляемые в рамках исполнения мероприятий муниципальной программы "Развитие и модернизация жилищно-коммунального хозяйства, повышение энергетической эффективности городского округа Первоуральск до 2020 года" [8] представлены в таблице 5.
Таблица 5
Содержание деятельности ОМСУ городского округа _Первоуральск в сфере ЖКХ
1 Улучшение жилищных условий граждан на территории городского округа Первоуральск
2 Развитие и модернизация коммунальной инфраструктуры на территории городского округа Первоуральск
3 Энергосбережение и повышение энергетической эффективности городского округа Первоуральск
4 Повышение качества условий проживания граждан на территории городского округа Первоуральск
Проведенное сравнительное исследование позволяет констатировать неравенство и широкий диапазон содержания реальной управленческой практики деятельности органов местного самоуправления в сфере развития и модернизации жилищно-коммунального хозяйства муниципалитетов.
Следует отметить, что поверхностный анализ аналогичных документов стратегического планирования муниципальных образований, расположенных в соседстве со Свердловской областью, показывает практически бесчисленное разнообразие направлений и содержания мероприятий муниципальных программ. В их числе, помимо вышеназванных, такие как:
- развитие водоисточников, водоподготовительных и водоочистных сооружений;
- управление безопасностью жилья;
- модернизация лифтового хозяйства многоквартирных домов;
- капитальный ремонт жилищного фонда;
- совершенствование структуры управления жилищно-коммунальным хозяйством;
- разделение функций управления и обслуживания жилищного фонда;
- формирование конкурентной среды в сфере обслуживания жилья;
- реализация программы жилищных субсидий;
- развитие и модернизация инженерных сетей и объектов коммунальной инфраструктуры в целях повышения их надежности содержания и эксплуатации
- обеспечение бесперебойного предоставления коммунальных услуг потребителям;
- развитие и модернизация объектов теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, электроснабжения и т.д. и т.п.
В заключение статьи автор считает возможным высказать предложение в адрес федерального законодателя о рассмотрении вопроса необходимости систематизации, хотя бы базовых, основных и бесспорных направлений и подотраслей сферы жилищно-коммунального хозяйства поселений и городских округов на основании обобщения фактически сложившейся с момента принятия Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
управленческой практики.
Ведь удобная в оперативно-хозяйственном плане свобода усмотрения в организации собственной деятельности для городских властей имеет обратную сторону в форме юридически необязательного ее характера, что в свою очередь, ведет к прямому либо потенциальному нарушению конституционных прав и законных интересов граждан - жителей муниципальных образований.
Использованные источники: 1.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2.О теплоснабжении: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3.О водоснабжении и водоотведении: Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 4.Об утверждении муниципальной программы "Развитие и содержание объектов городского и коммунального хозяйства города Нижний Тагил до 2021 года: Постановление Администрации г. Нижний Тагил от 07.11.2014 N 2315-ПА. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 5.Об утверждении Программы "Комплексное развитие систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования "город Екатеринбург" на 2016 - 2025 годы: Решение Екатеринбургской городской Думы от 28.06.2016 N 21/52. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 6.Об утверждении муниципальной программы "Развитие жилищно-коммунального хозяйства, охрана окружающей среды и повышение энергетической эффективности на территории Серовского городского округа" на 2016 - 2020 годы": Постановление Администрации Серовского городского округа от 26.05.2016 N 844. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7.Об утверждении муниципальной программы "Развитие жилищно-коммунального хозяйства и повышение энергетической эффективности в Новоуральском городском округе" на 2014 - 2018 годы: Постановление Администрации Новоуральского городского округа от 30.12.2013 N 3357-а. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 8.Об утверждении муниципальной программы "Развитие и модернизация жилищно-коммунального хозяйства, повышение энергетической эффективности городского округа Первоуральск до 2020 года: Постановление Администрации городского округа Первоуральск от 19.09.2014 N 2338. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
