CC BY
148
М.А. Митюков, С.Н. Станских
ПРОБЛЕМА ПИСЬМЕННОГО РАЗБИРАТЕЛЬСТВА В КОНСТИТУЦИОННОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ РОССИИ В КОНТЕКСТЕ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА
Рассматривается широкое внедрение в практику российского конституционного судопроизводства письменного разбирательства вопреки действующему законодательству. На основе зарубежного опыта предлагаются пути его легитимизации.
В Конституционном Суде Российской Федерации по инициативе самого суда в силу принципа процессуальной экономии сложилась практика вынесения определений о распространении его правовых позиций на аналогичные правовые ситуации на распорядительном заседании без публичного рассмотрения обращения в судебном заседании (с вызовом сторон, экспертов и других лиц). Появился новый вид процессуальных решений об отказе рассмотрения обращения в публичном заседании, в котором поставленный в запросе или жалобе вопрос разрешается по существу. Такой вид решений и такая форма конституционного судопроизводства, фактически письменного, не предусмотрена Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Однако теория отечественного конституционного права отстает от «осмысления» этой тенденции. Проблема письменной процедуры в конституционном судопроизводстве в ней не находит должного отражения [1. С. 4-6, 16-17]. Она лишь фрагментарно затрагивается в отдельных публикациях:
- в связи с принципом устности разбирательства дел и наличием элементов письменной процедуры в исследовании некоторых доказательств в конституционном судопроизводстве [2. С. 115-116];
- в сравнительно-правовых исследованиях [3. С. 143144; 4. С. 57, 64];
- в публицистических выступлениях, затрагивающих вопросы модернизации процессуальной деятельности Конституционного Суда РФ в части введения и легализации элементов письменного производства [5. С. 10; 6].
При всем этом самой значительной работой, посвященной письменному производству в конституционном правосудии, является статья в энциклопедическом словаре «Процессуальное право» (М.: Норма, 2003. С. 339341). В ней это производство квалифицируется как исключение, которое не предполагает гласности и устного разбирательства, а также публичного провозглашения судебных решений, притом что они принимаются на основе письменных материалов и в письменной форме сообщаются заинтересованным лицам, а также вполне обоснованно утверждается, что письменная процедура в качестве особой формы предопределяется особенностями конституционного судопроизводства, построенного почти исключительно на анализе нормативного материала и письменных документов, как правило, не нуждающихся в непосредственном исследовании фактических данных [7; 8. С. 6]. Вместе с тем представляется сомнительным довод, что такая процедура так-
же обусловливается характером подготовительного производства по конституционным вопросам, поскольку последнее свойственно и другим видам судопроизводства, в частности уголовному и гражданскому.
На синтезе двух упомянутых обстоятельств в комментируемой статье, а также в некоторых других работах делается вывод, что Конституционным Судом в порядке письменного производства выносятся все определения об отказе в принятии обращений к рассмотрению, а не только те, которые разрешаются в соответствии с правовой позицией, сформулированной им ранее в другом процессе при признании предписания, аналогично оспариваемому заявителем, неконституционным либо конституционным [9. С. 70-74].
Идея расширения письменного производства в Конституционном Суде не нова: она обсуждалась при подготовке проекта Закона о Конституционном Суде РФ и на научно-практической конференции «Судебный конституционный контроль в России: уроки, проблемы и перспективы» (ноябрь 1996 г.). По этой проблеме были высказаны полярные суждения. В.А. Туманов, в то время председатель Конституционного Суда РФ, полагал, что «Конституционному Суду в дальнейшем для рационализации работы нужно подумать о совершенствовании процедурных форм деятельности. В частности, хотелось бы обратить внимание на то, что, пожалуй, нет ни одного зарубежного Конституционного Суда, где бы не существовала система письменного производства для решения типичных и менее существенных дел» [10. С. 13]. Судья Конституционного Суда РФ А.Л. Кононов, возражая против письменного производства, утверждал, что оно превратит суд в контору по отпискам жалоб [8. С. 10]. Тем не менее впоследствии ряд специалистов в области конституционного правосудия стали склоняться к тому, что письменное производство в целях процессуальной экономии могло бы в Конституционном Суде РФ использоваться шире, в частности, при рассмотрении дел о толковании Конституции РФ, если иное предложение не высказывает ходатайствующая сторона или судьи [11. С. 154-155].
В настоящее время этой идеи придерживается и председатель Конституционного Суда РФ проф. В.Д. Зорькин, предлагая таким образом ускорить процесс рассмотрения дел в Конституционном Суде Российской Федерации. Он заметил, что это проблема не только российского, но и всех зарубежных конституционных судов, включая международные. Объяснение тому В.Д. Зорькин видит в особой технологии конституционного судопроизводства, а также в природе тех задач, которые решает Конституционный Суд [6].
В пользу введения письменного судопроизводства по отдельным категориям дел говорит и статистика: на 1 января 2004 г. Конституционным Судом РФ вынесено 648 определений с позитивным содержанием, что почти в 4 раза превышает число (175) итоговых решений. Причем количество названных определений по сравнению с постановлениями из года в год возрастает. В 2003 г. их соотношение составляло 5,3:1 [12. С. 570].
Признавая существование проблемы и отмечая, что Конституционный Суд РФ ежегодно получает примерно 14 тысяч жалоб, а в палатах очередь прописана на год вперед, В.Д. Зорькин считает, что если и дальше поток жалоб будет так нарастать, то мы неизбежно столкнемся с необходимостью нести ответственность за нарушение сроков рассмотрения дел, соблюдение которых предусмотрено статьей 6 Европейской Конвенции (о разумности сроков рассмотрения дел судами) [6]. На это, в частности, уже ранее обращал внимание и В.А. Туманов, который считал необходимым усилить роль письменного производства в Конституционном Суде РФ («хотя и не в такой мере, как это имеет место в органах конституционного контроля Франции или Испании»). По его мнению, если «остаться на позициях действующей процедуры, нашему КС грозит... ситуация, аналогичная сложившейся в итальянском КС, в котором дела дожидаются своего рассмотрения по 2-2,5 года» [8. С. 15].
Выходом из сложившейся ситуации В.Д. Зорькин видит путь, который изыскал Конституционный Суд, дав истолкование нашего закона: часть решений, так называемых определений с позитивным содержанием, выносится в письменной форме, без публичного рассмотрения дела в зале судебных заседаний. По мнению Председателя Конституционного Суда, эти определения основаны на так называемых прецедентных делах, если говорить международным языком, т.е. они по сути совпадают с теми правовыми позициями, которые уже были высказаны Конституционным Судом ранее. Нет смысла тратить время на еще одно (а то и два, три, пять, десять) рассмотрение в публичном заседании, которое стало теперь не просто дорогим, а очень дорогим, если есть правовые позиции в решениях по сходным или аналогичным нормам. При этом вполне можно соблюсти состязательность и гласность: состязательность в том, что стороны в обязательном порядке предоставляют суду письменно свои позиции, а гласность достигается путем опубликования определений.
Таким образом, проф. В.Д. Зорькин фактически подтвердил существование у нас письменного производства. Конституционным Судом Российской Федерации предпринимаются и намерения модернизировать законодательство в этом направлении. По информации сайта Венецианской комиссии Совета Европы, Конституционный Суд РФ 11 мая 2004 г. на пленарном заседании одобрил предложения к будущему проекту Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», предусматривающих легализацию письменного производства [13].
Судья Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев таким образом проиллюстрировал суть этого произ-
водства: «Например, мы приняли решение, которое, скажем, касается института неприкосновенности депутатов в Калининграде. К нам поступает через полгода или через два года такой же запрос в отношении такого же закона. Нет необходимости ставить это дело в очередь, выходить в мантиях, рассматривать дело и принимать аналогичное решение. Мы можем это решение принять в ускоренной процедуре путем письменного производства. .„И мы при необходимости вытаскиваем соответствующее решение и говорим, чего тут больше - сходства или различия с этим делом. Сходства больше - давайте распространим нашу правовую позицию» [14. С. 11].
Комментируя эту идею, С.А. Кажлаев, главный консультант аппарата Г.А. Гаджиева, предполагает, что фактически, по своей сути, предлагаемая новация направлена на легализацию сложившейся практики Суда в принятии определений, получивших наименование определений с положительным (позитивным) содержанием, и придание им соответствующих юридических свойств, сближающих их с постановлениями, являющимися разновидностью итоговых решений, но отличающихся от иных определений Конституционного Суда, имеющих процессуально-правовой характер [15]. К последним он относит определения об отказе в принятии обращений к рассмотрению в силу признания их неподведомственными либо недопустимыми (ст. 43 Закона о Конституционном Суде РФ).
Мы придерживаемся той точки зрения, что законодательное закрепление письменного производства никоим образом не направлено на умаление принципа устного разбирательства, закрепленного в ст. 32 Закона о Конституционном Суде РФ и являющегося одним из основных принципов конституционного судопроизводства. В то же время и при существующем положении, в целях дополнительного обеспечения процессуальных прав сторон можно было бы предусмотреть возможность применения письменного производства для уточнения и дополнительного обоснования позиций сторон, представления новых материалов, получения заключений экспертов, специалистов, справок о международном опыте и т.п.
Легализация письменного производства в практике судопроизводства Конституционного Суда РФ, направленная на модернизацию отечественного конституционного судопроизводства, очевидно, потребует соответствующих международным стандартам изменений и дополнений в законе о Конституционном Суде РФ и дополнений Регламента Конституционного Суда РФ положениями о процедуре письменного производства [16].
Предпринимая действия в этом направлении, Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин обратился в Европейскую комиссию за демократию через право (т.н. Венецианскую комиссию Совета Европы) с просьбой дать заключение на упомянутый законопроект в части его соответствия конституционным принципам и европейским стандартам.
Венецианская комиссия Совета Европы была учреждена Частичным соглашением Совета Европы в 1990 г. для оказания помощи новым демократиям Централь-
ной и Восточной Европы. Постановлением Правительства РФ от 27 октября 2001 г. № 748 «О присоединении Российской Федерации к Частичному соглашению 1990 г., учреждающему Европейскую комиссию за демократию через право» [17] Россия с 1 января 2002 г. стала полноправным членом Венецианской комиссии. В 2002 г. был принят новый Устав Венецианской комиссии, который расширил территориальные рамки ее деятельности, а также сферу ее компетенции.
В соответствии с Уставом Венецианская комиссия является независимым консультативным органом, специализирующимся в сфере правовых гарантий обеспечения демократии. Приоритетными в деятельности Комиссии являются вопросы, затрагивающие:
1) конституционные, законодательные и административные принципы и инструменты, обеспечивающие эффективность функционирования демократических институтов и их укрепление, а также реализацию принципа правового государства;
2) основные права и свободы, особенно те, которые касаются прав участия граждан в публичной жизни (public life);
3) вклад органов местного и регионального самоуправления в развитие демократии.
Венецианская комиссия состоит из независимых экспертов, получивших всеобщее признание благодаря опыту работы в демократических институтах или вкладу в укрепление юриспруденции и политической науки. Члены Комиссии выступают в личном качестве, назначаются на четырехлетний срок и могут быть переназначены.
От каждого государства-участника Расширенного соглашения назначаются один член Комиссии и один его заместитель.
Начиная со времени своего создания, Венецианская комиссия активно сотрудничает с РФ. В частности, в 1992-1994 гг. Венецианской комиссией была проведена правовая экспертиза проектов и действующего текста Конституции РФ [18. С. 81-100], в 2003 г. - проекта Конституции Чеченской Республики [19. С. 38-43] и двух законопроектов Чеченской Республики (о выборах Президента и о выборах в Парламент Чеченской Республики), в 2004 г. - рассматриваемого нами законопроекта и законопроекта, которым вводится новый порядок формирования глав субъектов РФ.
На 60-м пленарном заседании (Венеция, 8-9 октября 2004 г.) на основе комментариев официальных докладчиков Венецианская комиссия приняла соответствующее Заключение на рассматриваемый нами законопроект (Страсбург, 12 октября 2004 г., Заключение № 279/2004, CDL-AD(2004)035). В качестве официальных докладчиков выступили Жозе Кардозу да Кошта (Португалия), Георг Нольте (ФРГ) и Петер Пажолай (Венгрия).
Из Заключения следует, что законопроект направлен на изменение и дополнение 7 статей Закона о Конституционном Суде РФ с целью введения возможности письменного производства по делам, где проверяемые нормы являются «аналогичными» тем, которые уже были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. Данными поправками, таким образом,
отменялось бы ныне действующее требование проводить устное разбирательство по каждому делу, принятому к рассмотрению Конституционным Судом РФ.
По мнению Венецианской комиссии, введение строгого требования о проведении устного разбирательства в Конституционном Суде РФ может быть объяснено трансформацией в начале 1990-х гг. советской судебной системы в конституционную систему, основанную на верховенстве права. Однако если правила допустимости либеральны и если Конституционный Суд РФ должен разрешать много дел, как в случае Конституционного Суда РФ, излишне широкое требование проводить устное разбирательство может стать контрпродуктивным.
Выражение «аналогичное нормативное положение», использованное в рассматриваемом законопроекте, представляется, по мнению Венецианской комиссии, несколько неточным. Хотя не всегда может быть абсолютно ясно, что именно это выражение означает, трудно сформулировать намерение авторов законопроекта более точно без уменьшения сферы действия этого исключения до такой степени, что оно утратило бы в основном свой существенный практический эффект. Это произошло бы, например, если бы основанием исключения служили только «идентичные» нормы. Предлагаемое же исключение из общего правила, требующего проведения устного разбирательства во всех случаях, гарантирует, что подлежащий рассмотрению правовой вопрос уже по меньшей мере однажды обсуждался в устном разбирательстве.
Несмотря на уже сделанный выбор в пользу письменного производства по делам о нормоконтроле, португальский эксперт нашел в рамках этой процедуры решение по дальнейшему ускорению производства, разрешив «суммарное» (упрощенное) производство по делам о конкретном контроле, в которых рассматривается не аналогичное нормативное положение, но вопрос, по которому ранее уже было вынесено решение Суда. Португальский Конституционный Суд применял это кажущееся более строгим правило на практике с известной гибкостью.
Венецианская комиссия рассмотрела некоторые аргументы в пользу требования устного разбирательства, которые мы условно разбили на следующие части:
1) такое разбирательство делает возможным непосредственное участие сторон, допускает их непосредственный контакт с судьями и способно ускорять производство;
2) устное разбирательство представляет собой аспект транспарентности, являющейся одной из основополагающих демократических ценностей;
3) устное разбирательство способно улучшить качество вынесения судебных решений, поскольку судьи получают непосредственное впечатление о фактах, о сторонах и об их несовпадающих правовых позициях;
4) устное разбирательство служит формой демократического контроля за судьями в порядке общественного надзора и этим укрепляет доверие граждан к тому, что правосудие отправляется независимо и беспристрастно;
5) устное разбирательство опровергает опыт прошлого, согласно которому судебные постановления являются результатом тайных контактов или даже указаний. Поэтому на европейском континенте еще в начале XX столетия возникло хорошо известное реформистское движение, целью которого было установить приоритет «устности» для создания непосредственного контакта между судьями, сторонами и свидетелями. Цель, которой стремилось достичь это реформистское движение, состояла в том, чтобы сделать процедуру спора простой, недорогой и скорой.
Назвав причины, убедительно свидетельствующие в пользу устного разбирательства, Венецианская комиссия привела соответствующие контраргументы:
1) конституционные суды должны сохранять возможность выносить важные решения в разумный срок, в то время как устное разбирательство может занимать много времени и не во всех случаях служит необходимой скорости производства;
2) по общему признанию конституционные суды могут обходиться без устного разбирательства по делам, где следует ожидать, что устное разбирательство не внесет существенного вклада в вынесение судебного решения, либо не будут рассматриваться иные важные вопросы;
3) в случаях, когда вопрос о проведении устного разбирательства решается по усмотрению Суда, решение должно приниматься самими судьями Конституционного Суда, а не только аппаратом Суда;
4) важно подчеркнуть, что и «письменное производство» должно иметь состязательный характер, допускающий обмен противоположными доводами;
5) использование письменного производства получило широкое распространение в конституционных судах в Европе. В частности, одни европейские страны предпочитают устное разбирательство (Италия), другие - письменное производство (Венгрия, Португалия), а третьи сочетают обе процедуры (Австрия, Германия).
Интересно, что вопрос о принципах устности и письменности неоднократно являлся предметом исследований в рамках наук уголовного и гражданского процессов в дореволюционной России [20. С. 86-89], а систематизация известным российским процессуалистом Е.В. Васьковским преимуществ и недостатков этих принципов не уступает по своей актуальности и значимости выводам, сделанным Венецианской комиссией.
Сопоставляя изложенные преимущества устности и письменности, Е.В. Васьковский приходит к убеждению, что «ни та, ни другая не заслуживают абсолютного предпочтения и что исключительное проведение в судопроизводстве одной из них представляло бы существенные неудобства: необходимо, следовательно, сочетать принцип устности с принципом письменности».
Е.В. Васьковский классифицировал процессуальные системы на пять главных типов по критерию отношения к рассматриваемым принципам:
1. Первый тип характеризуется господством принципа устности в чистом виде.
Это - начальная ступень в истории гражданского (и уголовного) процесса у каждого народа. Судопроизводство повсюду было первоначально устным просто вслед-
ствие отсутствия или недостаточного развития грамотности. В этой первобытной форме усмотрели идеал и сделали попытку к ней вернуться после многовековой исторической эволюции германские процессуальные уставы XIX в.: ганноверский, баденский, вюртембергский и, наконец, действующий общеимперский. Принцип устности проведен в нем наиболее последовательно, с самыми незначительными, уже неизбежными отступлениями. Он обязывает суды постановлять решения исключительно на основании того, что словесно изложено сторонами в заседании суда, игнорируя содержание письменных актов, имеющихся в производстве, если стороны не повторили его устно.
2. Вторая типичная форма процесса - чистая письменность. Она начала вытеснять устность в средние века в каноническом и светском процессах, а с рецепцией римского права окончательно утвердилась в Германии и Австрии. Как германский общий процесс, так и австрийский процесс по судебному уставу 1781 г. были, безусловно, письменными. Такую же форму имел и наш процесс по Своду законов. Повсюду она привела к печальным результатам - полному упадку правосудия и процветанию кляузничества.
3. Третья типичная форма процесса основывается на сочетании обоих принципов с преобладанием принципа письменности. Таков был, например, прусский сокращенный процесс по закону 1833 г.: после обмена состязательными бумагами происходило словесное разбирательство, но стороны могли только разъяснять и развивать то, что было изложено ими в бумагах, не имея права делать изменений и дополнений. Вследствие этого устное состязание было лишено самостоятельного значения; стороны избегали его, ограничиваясь обменом состязательными бумагами.
4. Четвертый тип процесса - комбинация письменности и устности с преобладанием устности. Эта форма господствует во французском и австрийском процессах: материал для установления фактических обстоятельств суд заимствует как из актов производства, так и из словесных прений сторон, причем в этих прениях стороны имеют право приводить новые обстоятельства и изменять сделанные в бумагах заявления относительно фактической стороны дел; но если стороны не явятся в заседание, то решение может быть постановлено и на основании письменных объяснений и актов производства.
5. Наконец, пятый тип системы придает одинаковое значение как устной, так и письменной форме состязания сторон [21. С. 110-122].
К какой из названных систем следует отнести процессуальный порядок в Конституционном Суде РФ, мы определим в заключении.
А теперь рассмотрим опыт зарубежных органов конституционного контроля по исследуемой проблеме, в том числе и тех, на которые ссылается Венецианская комиссия.
В отношении практики Конституционного Суда Италии Комиссия отметила, что можно значительно сократить продолжительность устного разбирательства, как делают это в Италии, однако чрезмерное сокращение продолжительности устного разбирательства влечет риск превращения его в пустую формальность,
не служащую своим первоначальным целям. В то же время Конституционный Суд Португалии, «следуя традиции в общих апелляционных судах Португалии, рассматривает все дела по абстрактному и конкретному контролю норм только в порядке письменного производства, а устное разбирательство предусмотрено лишь для некоторых видов вторичной процедуры».
Наиболее развернутый анализ Венецианская комиссия представила по практике Федерального Конституционного Суда Германии.
Согласно п. 1 ст. 25 германского закона «О Федеральном Конституционном Суде» устное разбирательство должно иметь место во всех случаях, за исключением тех, когда все «стороны в судопроизводстве» отказываются от этого права [22].
Венецианская комиссия приводит весьма интересную практику понимания и применения этой нормы: несмотря на кажущееся в соответствии с этой общей нормой установление строгого требования проводить устное разбирательство по каждому делу, иные положения того же Закона и его судебное толкование фактически изменяют на обратное соотношение правила и исключения, в результате чего исключительным в производстве в Конституционном Суде Германии является устное разбирательство.
Поскольку, как считает Суд, в делах по абстрактному и конкретному контролю норм нет, строго говоря, «сторон в судопроизводстве», за исключением редких случаев, когда в такое дело вступают «конституционные органы» (такие, как правительство или парламент), то Суд пользуется своим усмотрением в отношении того, проводить ли устное разбирательство. Что еще более важно, в процедуре конституционной жалобы, которая является источником свыше 97% всех дел, рассматриваемых германским Судом, сам гражданин не вправе требовать устного разбирательства».
Г. Арутюнян также подтверждает, что здесь «...рассмотрение дел в основном осуществляется в письменном порядке. Суд имеет право организовать и устное слушание, если стороны не возражают. Нельзя требовать устного разбирательства дел, в основе которых лежат индивидуальные жалобы. По таким делам рассмотрение осуществляется в письменном порядке. Кстати, индивидуальные жалобы могут предъявляться в течение 1 месяца после принятия судебного решения или иного оспариваемого акта. При обжаловании закона срок этот составляет 1 год. Законом установлено, что личная жалоба может представляться в Конституционный суд только в том случае, когда исчерпаны все другие возможности решения вопроса в судебном порядке. Закон также требует, чтобы в Суде сторон представляли адвокаты» [23. С. 13].
Как обстоит дело с письменным судопроизводством в конституционных судах других стран? Остановимся на некоторых из них, обратив внимание в первую очередь на постсоциалистические государства.
Венгрия. Одной из важных особенностей конституционного судопроизводства является необязательность устного рассмотрения дел, однако Суд может посчитать целесообразным организовать устное рассмотрение: в соответствии с п. 2 ст. 25 Закона о Кон-
ституционном суде 1989 г. Конституционный Суд Венгрии осуществляет рассмотрение дел на основе имеющихся в распоряжении документов письменно, а если это необходимо - путем устного разбирательства [24].
Азербайджан. П. 2 ст. 27 Закона Азербайджанской Республики «О Конституционном суде» закрепляет, что «производство Конституционного суда ведется, как правило, устно. При наличии согласия сторон или заинтересованных субъектов Пленум Конституционного суда может рассматривать дело письменной процедурой в порядке, установленном Внутренним уставом Конституционного суда» [25].
Армения. В целом, отдав предпочтение принципу устности, Закон о Конституционном Суде Армении в результате поправки 1997 г. ввел некоторые элементы письменного производства. Предусмотренное в ст. 211 «Письменность» допускает возможность в порядке письменной процедуры рассматривать дела по спорам, связанным с результатами выборов в депутаты, а также о соответствии Конституции обязательств, закрепленных в международном договоре, и о прекращении полномочий члена Конституционного Суда, его аресте, привлечении в судебном порядке к административной или уголовной ответственности [26].
Решение о рассмотрении дела по письменной процедуре для указанной группы дел принимается Конституционным Судом Республики Армения, но по письменному заявлению сторон суд обязан назначить устное разбирательство. Допускается также возможность сочетания письменного и устного разбирательства: в проводимых по письменной процедуре заседаниях обратившиеся стороны, их представители, должностные лица, лица, приглашенные по делу в Конституционный Суд, и специалисты по решению Конституционного Суда дают свои объяснения, заключения и ответы на вопросы членов Суда как в письменной, так и в устной форме.
В перспективе с учетом расширения компетенции Конституционного Суда Г.А. Шмавонян предлагает «...использовать письменное производство несколько шире (например, в делах о толковании Конституции, в делах, где не участвуют стороны)» [27. С. 145146]. В то же время он считает нецелесообразным использование письменного разбирательства при оспаривании результатов выборов.
В Конституционном Суде Латвии рассмотрение дела может происходить в письменной форме. Так, в соответствии со ст. 22 и 281 Закона Латвии о Конституционном Суде (в редакции от 20 декабря 2000 г.) и ст. 189-192 Регламента Конституционного Суда Республики Латвии на организационных сессиях принимается решение о проведении письменной процедуры по конкретному делу, если судья-докладчик по этому делу выскажется об этом. В данном случае происходит извещение сторон о проведении письменной процедуры. В течение 15 дней после получения извещения Суда о проведении письменной процедуры стороны имеют право подготовить материалы по делу и в письменной форме выразить свою точку зрения (ст. 190 Регламента) [28. С. 1-3].
В соответствии с п. 1 ст. 51 Закона Эстонии «О судопроизводстве в порядке конституционного надзора» от
13 марта 2002 г. (с изменениями на 25.07.2004 г.) «...дела рассматриваются, как правило, в письменном производстве». Твердое исключение составляют дела о признании членов Рийгикогу, Президента Республики, канцлера юстиции или государственного контролера неспособными в течение длительного времени исполнять свои обязанности (п. 3 ст. 51 Закона). Дело рассматривается в устном производстве, если это сочтет необходимым рассматривающий дело состав суда и/или будет желание участников процесса на рассмотрение в такой форме (п. 2 ст. 51 Закона) [29. С. 634].
Конституционный Суд Болгарии, если дело принимается к рассмотрению, учитывает только письменные обоснования (за исключением дел, связанных с импичментом). Как правило, заседания проходят без участия сторон и на основе принципа письменного рассмотрения (ст. 18-21 Закона). Публичное рассмотрение может быть организовано только на основании решения Суда после предварительного уведомления сторон и заинтересованных органов [30].
Возможность применения элементов устного разбирательства была конкретизирована Регламентом Конституционного Суда. Тем не менее на официальном сайте Суда делается вывод о приверженности судебных процедур письменной форме: «...следователно консти-туционният процес е писмен, но същевременно и състе-зателен». По мнению О.В. Опря, такие принципы конституционного судопроизводства, как гласность, состязательность, устность применяются при разбирательстве дел в Конституционном суде Болгарии весьма ограниченно, а подавляющее большинство решений Суда было принято в закрытом заседании [31].
Естественно, что на конституционное судопроизводство в упомянутых странах молодой демократии повлиял опыт стран с более продолжительным функционированием судебного конституционного контроля, на некоторые из них обратим внимание.
Австрия. Конституционный Суд без устного разбирательства может вынести решение об отклонении жалобы вследствие того, что гарантированное конституционное право по существу не было нарушено. Аналогично он может поступить при разрешении жалоб, касающихся правовых споров, в которых сущность правового спора уже достаточно выяснена, благодаря прежней судебной практике (ст. 19 Закона о Конституционном Суде Австрии) [32. С. 348]. В.В. Лазарев, характеризуя производство в КС Австрии, отмечает, что последний «...может отказаться от проведения устного разбирательства, если из представленных материалов найдет, что от устного обсуждения нельзя ожидать более глубокого выяснения спора. Кроме того, без устного разбирательства в закрытом заседании могут быть вынесены: 1) решение об отклонении жалобы, когда конституционное право явно не было нарушено; 2) решение по спорам, по которым суть вопроса уже выяснена в прежней судебной практике;
3) решение об удовлетворении жалобы, которая дает основание для отмены противоконституционного закона или противоправного акта» [33. С. 56].
Бельгия. Процедура рассмотрения дел в Арбитражном Суде осуществляется в основном в письменной
форме. Если на предварительном этапе обращение в Суд принимается, то об этом сообщает «Monitor Beige». Суд направляет сторонам специальные извещения. Письменное изложение позиций каждой из сторон и необходимые документы должны быть направлены в Суд в течение 45 дней. Третьи стороны, интересы которых затрагиваются при рассмотрении объявленного дела, также могут представить изложение своей позиции. Сторонам, направившим письменное изложение своей позиции, даётся еще 30 дней для письменного ответа на аргументы других сторон. Стороны имеют доступ ко всем документам по делу и к протоколам рассмотрения дела. Суд обладает правом начать собственное расследование обстоятельств дела с целью получения дополнительной информации. Черновой вариант решения Суда составляется на французском, фламандском, а часто и на немецком языках. Совещание судей является закрытым, особые мнения судей не разглашаются, решение принимается большинством голосов. Если при рассмотрении дела полным составом Суда голоса делятся поровну, голос председательствующего является решающим. Решение публикуется на всех трех языках в «Monitor Beige», а также отдельным изданием.
В Арбитражном Суде Бельгии могут проводиться и открытые слушания, на которых судья-докладчик комментирует суть дела и затрагиваемые положения законов. Второй судья-докладчик, представляющий другую лингвистическую группу, может подготовить дополнительный доклад. Стороны, представившие письменное изложение своих позиций, могут выступать на слушаниях как лично, так и через своих адвокатов [34. С. 210-211].
Конституционный Суд Турции рассматривает дела на основании письменных фактов, за исключением случаев, когда выступает в качестве Верховного Суда.
Однако в случае необходимости, с целью дачи устных разъяснений, Суд может пригласить любое лицо, имеющее информацию о деле, а по делу, связанному с запрещением политической партии, Конституционный суд должен дать возможность защиты руководителю этой партии или его полномочному представителю, назначенному руководителем, после выдвижения обвинения генеральным прокурором Верховного суда [35. С. 271-272].
Конституционный Суд Республики Корея: разбирательство в заседаниях происходит как в письменной, так и устной форме. В соответствии со ст. 30 Закона Кореи о Конституционном Суде, дела о проверке конституционности законов и конституционные жалобы граждан на нарушение их основных прав рассматриваются, по общему правилу, в письменной форме, однако если Суд признает необходимым, проводятся слушания и выступления сторон. Дела об отрешении от должности высших должностных лиц, о роспуске политических партий и споры о компетенции рассматриваются в порядке устного разбирательства [36. С. 357-359].
Таким образом, Венецианская комиссия справедливо посчитала, что использование письменного производства в конституционных судах широко распространено и соответствует европейским стандартам.
Некоторые российские ученые и практики также придерживаются этой точки зрения (Н.В. Витрук, В.Д. Зорькин, В.А. Туманов, Т.Г. Морщакова). В частности, В.Д. Зорькин подчеркивает, что суды высших инстанций во всем мире иногда действуют только в рамках письменного производства, а в некоторых судах вообще нет публичности, но этим не нарушаются кардинальные основы правосудия при условии состязательности и возможности сторон довести свою позицию до суда. В подтверждение этих слов приведем два международных суда, обладающих определенной функцией конституционного контроля: Европейский Суд по правам человека и Европейский Суд справедливости [37]. В соответствии с Регламентом Европейского Суда по правам человека от 4 ноября 1998 г. «Правила процедуры суда», вздесь доминирует письменное разбирательство [38]. Интересна интерпретация Европейским Судом по правам человека допустимости проведения письменных процедур, изложенная им, например, в деле Экбатани (ЕкЪа1аш) против Швеции (судебное решение от 26 мая 1988 г.) [39]. Заявитель жаловался, что Апелляционный суд Западной Швеции вынес решение по его делу, не проведя публичного слушания. Он утверждал, что это представляет собой нарушение п. 1 ст. 6 Конвенции: «Каждый человек имеет право... при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявляемого ему, на справедливое и публичное разбирательство дела... независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона...».
В решении Европейского Суда по правам человека можно выделить важный для нас вывод: применительно к процедурам апелляции и кассации, перед которыми никогда не стоит задача установления фактов по делу, а только толкование затронутых норм права, требования ст. 6 могут быть соблюдены и тогда, когда заявителю не была предоставлена возможность быть заслушанным в Апелляционном или Кассационном суде лично.
А.О. Четвериков, проанализировав процедуры рассмотрения и разрешения дел Судом справедливости, выделяет среди ее существенных принципов такой, как преобладание письменного судопроизводства [40].
Однако, например, В.В. Маклаков, учитывая французский опыт, ошибочно полагает, что «на основе письменного производства осуществляется закрытая процедура, свойственная конституционным советам, а не конституционным судам» [41. С. 99]. Нужно отметить, что такой вывод не является бесспорным. Как мы видим, письменное производство присуще отдельным конституционным судам, а устность разбирательства - некоторым конституционным советам. Например, Конституционный закон «О Конституционном Совете Республики Казахстан», а также Регламент Конституционного Совета Республики Казахстан от 19 апреля 2002 г. № 1 предусматривают устность разбирательства. В частности, ст. 18 Регламента закрепляет, что участники конституционного производства и их представители по их желанию могут выступить в заседании Конституционного Совета Казахстана по существу рассматриваемых вопросов [42]. Основные
начала судопроизводства являются общими для судов всех юрисдикций (и в какой-то мере и конституционных советов). Однако в конституционном судопроизводстве эти начала существенно модифицированы [43. С. 48-49]. Как отмечает Б.С. Эбзеев, для европейского конституционного судопроизводства характерны два обстоятельства: во-первых, материальный подход к защите Конституции имеет приоритет перед излишним формализмом конституционного процесса; во-вторых, конституционно-правовое регулирование организации и деятельности конституционного правосудия, как правило, не восприняло концепции судейского активизма и не оказало на его содержание большого влияния [44. С. 545-546].
Исходя из этого, можно констатировать, что в конкретизирующей и преобразовательной деятельности Конституционного Суда РФ объективно появляются некоторые новые полномочия, которые во многом обусловлены задачами и целями конституционного судопроизводства. Подтверждением этому являются предлагаемые изменения, которые, по мнению Венецианской комиссии, служат правомерной цели и являются правомерным средством ее достижения. В результате Венецианская комиссия пришла к выводу о том, что предусмотренные проектом (а также законодательным предположением) изменения соответствуют европейским стандартам.
Тенденция на расширение (по терминологии Л.В. Лазарева - на конкретизацию) [45. С. 121] собственных полномочий Конституционного Суда РФ осуществляется на практике: 1) путем расширения объектов конституционного нормоконтроля; 2) путем расширения круга субъектов инициирования запросов и жалоб в Конституционный Суд РФ; 3) путем конструирования фактически новых полномочий, трансформируя их из прежних либо из института исполнения решений Конституционного Суда РФ; 4) путем модернизации конституционного судопроизводства.
К последнему направлению можно отнести письменное производство, которое в Конституционном Суде РФ de facto широко применяется по основной массе дел: принятие на пленарных заседаниях по докладу судьи так называемых «определений с позитивным содержанием». Естественно, что рассмотрение этих дел происходит без выслушивания сторон и истребования от них объяснений и отзывов, т.е. без соблюдения принципов конституционного судопроизводства - устности и состязательности. Хрупкой правовой основой для этого признаются судебный прецедент, ранее состоявшиеся решения Конституционного Суда РФ и ст. 79 и 87 Закона о Конституционном Суде РФ о том, что признание нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на нормативном акте, признанном неконституционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения.
Таким образом, одним из путей интенсификации деятельности Конституционного Суда РФ обязатель-
но должно стать превращение ныне сложившегося «квазиписьменного» производства по значительной части дел в реальное, по европейским стандартам, письменное производство с применением состязательности сторон.
Полагаем необходимым высказаться по ряду вопросов, касающихся реализации предложений о письменной процедуре в конституционном судопроизводстве РФ.
Прежде всего такая процедура в большей степени возможна в тех видах конституционного судопроизводства, которые не связаны с вызовом свидетелей и установлением определенных фактов, а полностью обусловлены аналитической оценкой нормативного материала.
Следовательно, применительно к Конституционному Суду РФ письменная процедура исключается в отношении разрешения споров о компетенции, по запросу Совета Федерации РФ о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (ч. 3 и 7 ст. 125 Конституции РФ), а также по запросу Президента РФ о проверке соответствия Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенным вопросам [46]. Очевидно, что письменное производство в большей степени возможно при осуществлении абстрактного и конкретного нормоконтроля и толкования Конституции РФ (ч. 2, 4 и 5 Конституции РФ).
Естественно, что возможность письменного производства и его процедура должны быть урегулированы в законодательном порядке, а не в Регламенте Конституционного Суда РФ. Последний вариант противоречил бы требованиям ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, допускающей конкретный нормоконтроль в порядке, установленном федеральным законом. Письменная процедура не должна исключать и соблюдения других принципов конституционного судопроизводства: непрерывности судебного разбирательства в соответствующей палате или пленарном заседании и состязательности сторон. Состязательность в условиях письменного производства означала бы обмен сторон запросами (жалобами) и письменными отзывами на них, ответами на вопросы, экспертными заключениями и документами, проектами предложений к решению Конституционного Суда РФ и т.п.
Равноправие сторон в конституционном судопроизводстве также предполагает, что письменная процеду-
ра, как правило, должна использоваться при отсутствии возражений против нее инициатора запроса (жалобы) и государственного органа, издавшего оспариваемый акт. Решение о рассмотрении дела в письменном производстве принимается Конституционным Судом РФ.
Основанием для такого решения может быть обнаружение в обращении (жалобе) оспариваемых нормативных положений, аналогичных тем, какие ранее итоговым решением Конституционного Суда РФ были признаны соответствующими либо не соответствующими Конституции РФ. Этим самым рассмотрение дел путем письменного производства станет своего рода вторичной процедурой для разрешения повторяющихся конституционно-правовых коллизий.
Сложившаяся в настоящее время «квазиписьмен-ная» процедура вынесения определений с позитивным содержанием завершается отказом в принятии запросов или жалоб к рассмотрению. Однако логика судопроизводства предполагает, что будущее реальное письменное производство должно завершаться определением о прекращении дела либо специальным определением о распространении прежней правовой позиции Конституционного Суда РФ на рассматриваемые конституционно-правовые вопросы.
Подводя итог, можно констатировать, что сочетание принципа устности с письменной процедурой в конституционном судопроизводстве является одним из резервов значительного сокращения продолжительности разбирательства дел. В повестке дня Конституционного Суда России остро стоит проблема «легализации» фактически складывающейся системы письменного производства, на что еще в 2001 г. одним из авторов настоящей публикации (М.А. Митюковым) обращалось внимание [47. С. 39].
Перспективами дальнейших исследований могут стать история возникновения и развития принципов устности и письменности в конституционном судебном процессе, рассмотрение этих принципов в широком контексте иных процессуальных принципов, выявление закономерностей применения исследуемых принципов в зависимости от типа конституционного контроля (американский, европейский, французский и др.), использования этого принципа в уставных (конституционных) судах субъектов РФ (уже сейчас существует объективная необходимость в этом) и т.д. Такой подход поможет комплексно исследовать проблему и оказать позитивное влияние на практику.
ЛИТЕРАТУРА
1. Борадзов Т.Р. Контроль Конституционного Суда Российской Федерации: принципы и механизм реализации. Автореф. дис. ... к. ю. н. М., 2004.
2. Несмеянова С.Э. Конституционный судебный контроль в Российской Федерации: Проблемы теории и практики. Екатеринбург, 2004.
3. Арутюнян Г.Г. Конституционный суд в системе государственной власти (сравнительный анализ). Ереван, 1999.
4. Сафонов В.Е. Институт судебного конституционного контроля в зарубежных странах: История, теория, практика. М., 2002.
5. Туманов В.А. Выступление на научно-практической конференции «Судебный конституционный контроль в России: Уроки, проблемы и перспективы» // Государство и право. 1997. № 5.
6. Зорькин В.Д. К 10-летию Конституции Российской Федерации: Интервью // www.garweb.ru/conf/cfm/20020402
7. Овсепян Ж.И. Конституционное судебно-процессуальное право: У истоков отрасли права, науки и учебной дисциплины // Правоведение. 1999. № 2.
8. Страшун Б.А. Научно-практическая конференция «Судебный конституционный контроль в России: Уроки, проблемы и перспективы» (Обзор) // Государство и право. 1997. № 5.
9. Морщакова Т.Г. Российское правосудие в контексте судебной реформы. М., 2004.
10. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 6; 1997. № 2, 3.
11. Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М.: БЕК, 1998.
12. Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 2003 / Отв. ред. В.Г. Стрекозов. М.: Юристъ, 2004.
13. Официальный сайт Венецианской комиссии Совета Европы: http://venice.coe.int/docs/2004/CDL-AD(2004)035-e.asp
14. Гаджиев Г.А. Роль конституционного права и Конституционного Суда должна быть более активна // Юридический мир. 2004. № 11.
15. Кажлаев С.А. О нормотворчестве Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 9.
16. Красавчикова Л. О. Гражданское право и процесс в свете практики Конституционного Суда РФ // Информационно-аналитический вестник Уральской академии государственной службы. 2003. № 6 (электронная версия).
17. Собрание законодательства Российской Федерации. 2001 г. № 45. Ст. 4274.
18. Витрук Н.В. Об экспертизе Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета Европы) проекта и текста Конституции Российской Федерации, приинятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Конституционное Совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Справочный том. М.: ЮЛ, 1996.
19. Станских С.Н. Конституция Чеченской Республики: европейская правовая экспертиза // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 1.
20. Борисова Е.А. Общая характеристика гражданского судопроизводства по Уставу гражданского судопроизводства от 20 ноября 1864 г. // Законодательство. 2005. № 3.
21. Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса. М.: Издание Бр. Башмаковых, 1917.
22. Закон о Федеральном конституционном суде. Бонн: Интернационалес, 1996.
23. Harutiunian G., Hovhannissian V., Muradian G., Hambardzumian S. Constitutional control (educational materials for students). Ереван, 1998.
24. Официальный сайт Конституционного Суда Венгрии: www.mkab.hu
25. Официальный сайт Конституционного Суда Азербайджанской Республики: http://www.constitutional-court-az.org/rus/law-contents.htm
26. Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии / Отв. ред. М.А. Митюков. М.: Зерцало, 1998.
27. Шмавонян Г.А. Конституционное правосудие в системе разделения властей. М.: МАКС-Пресс, 2001.
28. Изменения в Законе о Конституционном Суде // В Сейме и Кабинете министров. 2001. № 7.
29. Правовыге акты Эстонии. 2004. № 11.
30. Официальный сайт Конституционного Суда Болгарии: http://www.constcourt.bg
31. Опря О.В. Конституционный суд Республики Болгарии // Журнал российского права. 2002. № 9.
32. Австрийская республика. Конституции и законодательные акты. М., 1985.
33. Лазарев В.В. Конституционный Суд Австрии // Государство и право. 1993. № 9.
34. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: Учебное пособие. М.: Закон и право; Юни-
ти, 1998.
35. Конституции государств Европы. М.: НОРМА, 2001. Т. 3.
36. The first ten of the Korean Constitutional Court. Seoul, 2001.
37. MA VCIC Arne. Systems of Constitutional Review (Lecture) // www.concourts.net/lecture/lecture/index.html
38. Официальный сайт Европейского Суда по правам человека: http://www.echr.coe.int
39. Европейский Суд по правам человека: Избранные решения: В 2 т. М.: НОРМА, 2000.
40. Четвериков А.О. Основные органы Европейского Союза (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. ... к. ю. н. М., 1999.
41. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Страшун. Изд. 3-е. М.: БЕК, 1999. Т. 1-2.
42. Официальный сайт Конституционного Совета Казахстана: http://www.constcouncil.kz/rus/02/index.html
43. Бростл А., Клучка Я., Мазак Я. Конституционный Суд Словацкой Республики (организация, процесс, доктрина). Кошице, 2001.
44. Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005.
45. Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003.
46. Ст. 23 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 27. Ст. 2710.
47. Проблемы исполнения федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всероссийского совещания / Под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой. М.: Формула права, 2001.
Статья представлена кафедрой конституционного и международного права Юридического института Томского государственного университета, поступила в научную редакцию «Юридические науки» 15 октября 2005 г.
