CC BY
9ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2023. № 11(227)
DOI 10.47643/1815-1337_2023_11_196 УДК 342
ПРОБЛЕМА ОПРЕДЕЛЕНИЯ МЕСТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЕДИНОЙ СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ THE PROBLEM OF DETERMINING THE PLACE OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN UNIFIED SYSTEM OF PUBLIC AUTHORITY
ШАЙМУЛЛИН Рустам Камильевич,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории государства и права и конституционного права Оренбургского государственного университета. 460018, Россия, г. Оренбург, пр. Победы, 13. E-mail: ShaimullinR@gmail.com;
ШНЯКИНА Юлия Анатольевна,
ассистент кафедры теории государства и права и конституционного права Оренбургского государственного университета. 460018, Россия, г. Оренбург, пр. Победы, 13. E-mail: Shnyakinay@inbox.ru;
Shaimullin Rustam Kamilyevich,
associate professor of the Department of Theory of State and Law and Сonstitutional Law Orenburg State University. 13 Pobedy Ave., Orenburg, Orenburg Region, 460018, Russia. E-mail: ShaimullinR@gmail.com
Shnyakina Yulia Anatolievna,
assistant of the Department of Theory of State and Law and Сonstitutional Law Orenburg State University. 13 Pobedy Ave., Orenburg, Orenburg Region, 460018, Russia. E-mail: Shnyakinay@inbox.ru
Краткая аннотация: Вопросы определения местного самоуправления в системе общественного управления затрагивает непосредственные проблемы общественной жизни. Поправки в Конституцию Российской Федерации 2020 г. внесли новое понятие - система органов публичной власти, объединив органы государственной власти и органы местного самоуправления в их единую законодательную структуру. В статье рассматриваются отдельные вопросы определения места органов местного самоуправления в новых конституционно-правовых реалиях.
Abstract: The issues of defining local self-government in the public administration system touches on immediate problems of public life. Amendments to the Constitution of the Russian Federation in 2020 introduced a new concept - the system of public authorities, uniting state authorities and local governments into their single legislative structure. The article examines certain issues of determining the place of local self-government bodies in the new constitutional and legal realities.
Ключевые слова: местное самоуправление, органы государственной власти, единая система органов публичной власти, система общественного управления, публичная власть.
Keywords: local government, state authorities, unified system of public authorities, public administration system, public authorities.
Для цитирования: Шаймуллин Р.К., Шнякина Ю.А. Проблема определения места местного самоуправления в единой системе органов публичной власти//Право и государство: теория и практика. 2023. № 11(227). С. 196-197. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_11_196.
For citation: Shaimullin R.K., Shnyakina Yu.A. The problem of determining the place of local self-government in unified system of public authority // Law and state: theory and practice. 2023. No. 11(227). pp. 196-197. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_11_196.
Статья поступила в редакцию: 22.10.2023
Статья 12 Конституции Российской Федерации, говоря о признании и гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации, в своей норме тридцатилетней давности определила также нормативное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в органы государственной власти [1]. Это породило в теории и практике применения норм Конституции РФ постулаты об отдельной природе существования института местного самоуправления, его независимости от других институтов общественного управления и абсолютной самостоятельности в решении насущных вопросов общества. Поправки в Конституцию 2020 г. не затронули нормы главы 1 «Основы конституционного строя», оставив нормы ст. 12 в первозданном виде с отрицанием вхождения органов местного самоуправления в органы государственной власти, а в гл.8 «Местное самоуправление» ряд статей подверглось изменению с признанием общей природы выполняемых ими общественных функций в рамках объединенного института единой системы органов публичной власти. В частности, в ч.3 ст.132 Конституции Российской Федерации отмечено, что: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». Напомним, что ст.12 находится в главе «Основы конституционного строя», где в ч.2 ст.16 сказано, что: «Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации», а ст.132 находится в главе «Местное самоуправление». Предвидя вопросы о возможной противоречивости данных статей Конституционный Суд Российской дал по данному вопросу дал разъяснение в своем заключении от 16 марта 2020 г. в п. 7: «под единством системы публичной власти понимается прежде всего функциональное единство, что не исключает организационного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении задач на соответствующей территории. Это не отрицает самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий и не свидетельствует о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации)» [2].
Как отметил В.А. Щепачев, указывая ранее на перспективы единства органов государственной власти и органов местного самоуправления в законодательстве: «Выделение органов местного самоуправления в обособленную систему и придание ей статуса самостоятельной публичной власти не влечет полного разрыва взаимоотношений с органами государственной власти и, более того, не освобождает государство от обязанности создания необходимых условий для развития муниципальной власти» [3].
Как видно, это важное конституционное разделение публичного управления связано с разграничением двух его подсистем - государственного управления и местного самоуправления. Так, в Федеральном законе от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публич-
Публично-правовые (государственно-правовые) науки
ной власти в субъектах Российской Федерации» устанавливаются принципы деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, система органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления [4]. Ход развития реформы системы местного самоуправления может предполагать различные способы взаимодействия органов государственной власти с местными органами власти, которые образуют единую систему публичной власти в России. Существует позиция, согласно которой в отдельных случаях участие государства в формировании органов местного самоуправления может быть оправдано (наличие объектов особого государственного значения, придание муниципальному образованию специального (особого) правового статуса и т. д.) [5].
Самоуправление, как и государственное управление, представляет собой особый тип социального управления. Однако его характеристики несколько отличаются от государственного управления. Самоуправление — это форма социального управления, заключающаяся в том, что территориально или иным образом организованная общность людей управляет своими делами относительно самостоятельно в пределах законодательства и принимает основные решения по своим делам непосредственно (путем принятия всех решений посредством прямой демократии) или посредством выборных органов (т. е. на основе представительной демократии).
Благодаря своей независимости, по мнению некоторых, местное самоуправление представляет собой «четвертую власть в государстве», которая пользуется такой же независимостью, как и другие государственные власти. Поэтому самоуправление часто определяется как управление, осуществляемое публичными организациями, отличными от государства, точнее, чем обычно государственными учреждениями (иногда в этом контексте обсуждается юридическая концепция самоуправления). В случае самоуправления это, т.е. субъекты негосударственного характера, миссией которых является сообеспечение функционирования государственного управления (помимо государственного управления) [6].
Независимость самоуправления означает его определенную независимость от государства, прежде всего в смысле неподчинения органам государственного управления. Самоуправление является результатом децентрализации, и центральная власть не может вмешиваться в деятельность властей, навязывать им указания или приказывать им. Самоуправление создается и действует на основе определенных правовых рамок, и государство может вмешиваться в его деятельность только в том случае, если этого требует защита закона и только в порядке, установленном законом. Положения конституционного права часто учитывают это [7]. Поэтому государственное управление и самоуправление в принципе должны дополнять друг друга, так как их деятельность должна дополнять друг друга в социальной действительности, а не конкурировать друг с другом, поскольку оба вида управления в социуме имеют общую цель, которая заключается в служении гражданам и обществу.
Нельзя не согласиться с мнением о том, что тенденция к расширению участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления и назначении должностных лиц местного самоуправления продолжает реализовываться в законодательстве Российской Федерации, что, с одной стороны, имеет целью укрепление единства системы публичной власти, но с другой, должно быть осуществлено с учетом недопустимости ограничения принципов местного самоуправления и ослабления роли населения в его осуществлении [8].
В заключение, стоит отметить следующий тезис: процесс развития муниципальных правовых отношений в России складывается таким образом, что будет происходить более тесная интеграция органов государственной власти и местного самоуправления в единой системе органов публичной власти с целью укрепления конституционного единства в достижении социально-полезных целей. Библиография:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/.
2. Заключение Конституционного Суда Российской Федерации о соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу ст. 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации от 16 марта 2020 г. N 1-З г. Санкт-Петербург // URL: https://rg.ru/documents/2020/03/17/ks-rf-popravki-dok.html.
3. Щепачев В.А. Формирование конституционной концепции местного самоуправления и проблемы ее реализации в законодательстве Российской Федерации. Автореф. дисс. ... на соиск. докт. юрид. наук. М., 2014. С.22.
4. Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации. Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ // - URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_404070/.
5. Чуксина В. В., Шастина А. Р. О формировании исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в аспекте конституционных изменений // Аграрное и земельное право. 2020. № 4 (184). С. 90-92.
6. Полякова Н. Г. Вопросу об организационной самостоятельности органов местного самоуправления // Вестник Донецкого национального университета. Сер. Е: Юридические науки. 2020. № 3. С. 57-64.
7. Дорофеев А. В. Органы местного самоуправления как элемент системы публичной власти в России: тенденции взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления // В сб.: 30 лет современной России. Материалы всероссийской научно-практической конференции. Омск, 2022. С. 59-63.
8. Димитриев Д. И. Процесс преобразования институтов местного самоуправления для функционирования в единой системе публичной власти в РФ / Д. И. Димитриев // Молодой ученый. — 2022. — № 23 (418). — С. 253-255.
References:
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on December 12, 1993, with amendments approved during the all-Russian vote on July 1, 2020) // - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/.
2. Conclusion of the Constitutional Court of the Russian Federation on the compliance with the provisions of Chapters 1, 2 and 9 of the Constitution of the Russian Federation of the provisions of the Law of the Russian Federation on the amendment to the Constitution of the Russian Federation "On improving the regulation of certain issues of the organization and functioning of public power", as well as on the compliance Constitution of the Russian Federation of the procedure for the entry into force of Article 1 of this Law in connection with the request of the President of the Russian Federation dated March 16, 2020 N 1-3 city of St. Petersburg // - URL: https://rg.ru/documents/2020/03/17/ks-rf-popravki-dok.html.
3. Shchepachev V.A. Formation of the constitutional concept of local self-government and problems of its implementation in the legislation of the Russian Federation. Abstract of the dissertation for the scientific degree of Doctor of Law. Sci. M., 2014. P.22.
4. On the general principles of the organization of public power in the constituent entities of the Russian Federation. Federal Law of December 21, 2021 No. 414-FZ // -URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_404070/.
5. Chuksina V.V., Shastina A.R. On the formation of the executive and administrative body of a municipal formation in the aspect of constitutional changes // Agrarian and land law. 2020. No. 4 (184). pp. 90-92.
6. Polyakova N.G. The issue of organizational independence of local government bodies // Bulletin of the Donetsk National University. Ser. E: Legal sciences. 2020. No.3. pp. 57-64.
7. Dorofeev A.V. Local governments as an element of the system of public power in Russia: trends in the relationship between state authorities and local governments // In the collection: 30 years of modern Russia. Materials of the All-Russian scientific and practical conference. Omsk, 2022. pp. 59-63.
8. Dimitriev D. I. The process of transforming local government institutions for functioning in a unified system of public power in the Russian Federation / D. I. Dimitriev // Young scientist. - 2022. - No. 23 (418). — P. 253-255.
